关于全民投票问题_全民公决论文

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全民公决,又称全民投票或公民表决,指在某个地区或作为国际法主体的一个国家内,拥有公决投票权的全体公民就提交给他们的对本地区或本国的政治生活具有重大影响的问题以投票表决的方式作出最后决定。作为直接民主一种方式,进入80年代中后期以来,全民公决的使用越来越频繁,全民公决成为一些国家政坛上比较普遍的政治现象。

一、全民公决的历史起源

追溯全民公决的起源,作为直接民主制的古希腊城邦国家的公民大会表决可算为它的雏形。而始于16世纪瑞士的现代公民投票给当代全民公决形式的出现奠定了基础。(注:参见《布来克维尔政治学百科全书》,第635~636页。)那时,瑞士议会的代表们在一些重大问题上通常被要求和他们的选民进行商议。十九世纪后半叶开始,全民投票被应用于决定批准宪法、普通法、 选举执政官等重大事务的决定过程中。 比如1780年,美国的马萨诸塞州最早以公民投票方式批准宪法;1831年,在瑞士的圣加仑州,公民投票被应用于批准普通立法;法国大革命后,资产阶级提出了民族自决权的原则, 伴随着大革命产生人民主权观念, 1800年,该国用公民投票批准了一部新宪法;1802年,又以公民投票方式任命拿破仑为终身执政官;1804年,再以公民投票方式任命拿破仑为法兰西皇帝。但是,以英国资产阶级革命以后出现的代议制政府为代表的民主形式逐渐为各国所采用,间接民主发展迅速。现代以来,全民公决第一次被国际法和国际社会所承认并普遍应用是在第一次世界大战后,由战败国或原战败国占领区公民在国际监督下以投票表决的方式决定其归属。如1920年至1921年间,石勒苏益格、克拉根富特、上西里西亚、肖普朗等地区,曾就本土归属问题进行过地区性公民公决。至此,现代意义上的全民公决被世界上的一些国家和地区所采用。

二、全民公决的内容——重大国事问题

全民公决的内容大多是涉及国家或地区政治生活中的一些重大问题,关系国家前途、命运和国计民生。从目前国际社会所进行的全民公决来看,其内容大致有以下几个方面:

(一)直接选举总统。这是应用最广泛、法律程序最完善、制度最规范的一种公决方式。如乌克兰、埃及、新加坡、韩国等都实行全民投票的方式直接选举总统。当然,这种公决的“定期性”与其他内容公决的“不定期性”是一个显著的区别,由于对这种选举形式研究广泛,不再累述。

(二)独立公决。这种公决形式大都发生在具有统一主权的联邦制国家中。表现最为明显的是在前苏联及东欧地区。自1991年3月17日, 苏联就“是否认为必须保留苏维埃社会主义共和国联盟作为平等的主权共和国的新联邦”进行全民公决以后,其原加盟共和国,如塔吉克、哈萨克斯坦、乌克兰、波罗的海三国等大多以全民公决的方式独立。原南斯拉夫共和国地区斯洛文尼亚、克罗地亚分别于1990年12月、1991 年5月经全民投票宣布独立。波黑内战期间,冲突各方就举行过不下5 次的独立与否的公决。

在西方国家内最明显的例子就是加拿大魁北克省连续在1980年5 月和1995年10月30日进行的两次是否从加拿大联邦独立的公决。1976年11月,以争取主权为纲领的魁北克人党首次在该省选举中获胜,从此展开了有组织的声势浩大的独立运动。1980年5月20日, 在魁北克首次举行公民投票,结果59.5%的人反对魁北克独立。1994年9月, 魁北克人党再次在省议会选举中获胜,于是公开提出就独立问题进行第二次全民公决,结果以49.4%的微弱少数而再一次失败。1998年5月22 日在北爱尔兰共和国境内举行的公民公决亦属于此类。

(三)宪法公决。指通过新宪法或宪法性法律草案或是否赞成宪法修订案的全民投票。1995年8月31日, 哈萨克斯坦以全民公决的方式通过了新宪法,对政体进行重新规定。1993年5 月俄罗斯的“制宪之争”所举行的全民公决也属于这种类型。其实质是对国家政体的选择以及对统治者或当权者的信任与否。1988年,巴西立宪大会通过并颁布了巴西第八部宪法。同年又通过了一项修正案,其中规定1993年4月21 日巴西举行全民公决,内容包括是实行共和条件下的总统制或议会制还是恢复立宪君主制。

(四)大选公决。有关是否提前进行大选及总统或议会的选举方式、选举时间的公决。1993年4月, 俄罗斯所进行的全民公决中就有“是否赞成提前选举总统,提前选举议会”的内容。 俄罗斯中央选举委员会5月5日宣布了4月25日全民公决的正式结果。据宣布,在1.06亿选民中参加公决投票的为6222万人。按1.06亿选民计,投票赞成提前选举人民代表的占43.1%,这两个问题没有达到半数以上,因而被否定。其他如匈牙利于1989和1990年两次进行的公决都属于此类。

(五)改革公决。指一些国家所进行是否赞同经济、政治、文化等改革措施的全民投票。如1993年6月11 日意大利就是否取消对成立企业工会的限制;是否取消地方选举中的两轮投票制度;一家私人电视台可否拥有一个以上的全国频道和电视台在影剧院节目中插播广告等12项议案举行全民公决。波兰、南非等国家也进行过此种类型的公决。

(六)国际关系问题公决。包括是否参加国际组织,签定国际条约,加入国际行动等。瑞士早在1984年就曾经举行全民公决反对加入联合国。波黑塞族也曾经对国际社会所制定的各种和平方案进行过多次的全民公决,且大多遭否决。而此种内容最多的是1992到1994年欧洲国家批准《马约》和加入欧盟的全民公决。丹麦通过两次公决,爱尔兰、法国也是通过公民投票批准了《马约》。奥地利于1994年6月12日以66.4%的赞成票通过加入欧盟的协议。

三、全民公决的法律依据和范围

从目前所举行过的全民公决来看,其法律依据主要有以下几个方面:

(一)根据宪法、单行法、条例等而提出举行的全民公决

根据宪法进行公决的有两种情况:一是公决前宪法中就有公决条款的。比较普遍的是一些中小国家所进行的直接选举,例如1993年8 月28日新加坡全民投票选举总统,王鼎昌以得票率58.7%当选。而波兰早在全民公决前的1985年议会修改的宪法中规定“劳动人民可以通过公决表达意愿来行使国家权力”,同时制定了《社会协商与公决法》。二是在公决前修改宪法,为公决确定法律依据的。巴西和厄立特里亚等国家都是在公决前颁布的新宪法中加进全民公决条款的。

前苏联和俄罗斯分别为公决制定了《苏联全民公决法》和《俄罗斯联邦全民公决法》。1990年12月27日颁布的《苏联全民公决法》规定:年满18周岁有选举权的苏联公民均可自愿参加投票。只要投票人数超过应参加人数的一半,其中一半以上投了赞成票,全民公决票上所列出的问题就算通过。此外,一些国家还制定和颁布了规定全民公决单项程序细则的条例。

(二)根据国际法和国际条约或协议而举行的全民公决

一次大战结束后的大部分公决属于这种情况。八十年代后期亚非部分国家出现了政局动荡,在国际组织的协调下举行大选、就某些重大问题举行公民投票。

除了上面提到几种形式之外,全民公决还可有以下两种选择。

(一)“准公决”——全民民意调查

一些国家以另一种方式“民意调查”进行公决。1991年2月9日立陶宛进行的民意调查提出了“您是否主张立陶宛共和国成立独立的民族国家”的问题。民意调查是否合法也因政治斗争的对象不同而不同。1995年5月31日,乌克兰总统库奇马发表告全国公民书,宣布6月28日进行公民投票,举行全国“民意调查”,就信任总统还是议会问题征询民意。根据乌克兰宪法,民意调查不具直接法律效力,但库奇马表示,他将根据调查结果作出自己的决策:如果人民不信任总统,总统就辞职。6月1日,乌克兰议会通过决议,否决总统宣布的举行全国民意调查的决定。议会决议中说,总统库奇马宣布的于1995年6月28 日举行全国民意调查不符合宪法及其他法律的有关规定,并责成中央和地方政府禁止为这项民意调查拔款。

(二)“特殊公决”——公民创议

西方一些国家法律规定公民有公民创议权。公民创议包括公民创制和公民复决。公民创制指选举人以公民法定人数的签署,提出法案。法案能否被通过要议会决定。若议会反对,就再要求公民投票决定。公民创制的内容一般都有限制:一般预算案、租税案不能提出创制。公民创制包括直接创制和间接创制。凡是不经议会表决提交给公民决定,是直接创制;若要先交给议会表决,再交公民投票表决,叫间接创制。公民复决指当权者把某一议案交于公民进行表决。公民复决可分为强制公民复决和任意的公民复决。议会通过法案后,不论有无国家机关或公民的请求,都必须交于公民复决的是强制公民复决;议会通过法案后,要有公民或国家机关的请求,才交于公民投票的是任意的公民复决。

1994年6月12日,瑞士公民投票否决建立维和部队的就属此类。 全国范围的公民创议只在意大利和瑞士两个国家才有。

各国全民公决由于其问题不同、内容不同,所以各国或各地区对参加公决的具有投票权的公民规定各异。分为以下几种情况:

(一)在全体具有投票权的公民范围内举行的全民公决。到目前为止所进行的公决大部分都属于这种情况。

(二)以民族为基础进行投票的全民公决。这种公决的投票范围有时会超过本国或本地区的范围。例如1993年6 月在克罗地亚境内“塞纳维亚克拉伊纳共和国”进行的全民公决,除克拉伊纳境内30万选民外,在南斯拉夫的近7.9万克拉伊纳人和世界其他地区的2万名克拉伊纳人也参加了投票。波黑内在战期间所进行的公决大部分都属于民族基础上的公决。

(三)以种族为基础进行投票的全民公决。这主要指发生在南非的全民公决。1992年3月17日南非举行公民投票, 对政治改革进程进行表决。其参加表决的范围是在种族基础上的南非白人。

四、全民公决的政治功能——政治意志的实现

全民公决作为国家公民政治参与形式再现于世,作为解决问题的特殊方式,其实质就是统治者或当权者为解决困难、困境和危机,为实现自己的政治意志而采取的一种手段。因此,全民公决虽然是让全体公民对重大问题作出决定,并由全体公民承担政治责任,但各个统治集团,各个政党,各个团体都会利用各种工具与手段,从公决问题的提出到最终的表决施加各种各样的影响来实现各自的政治意志,获得政治利益。

首先,从公决所提出的问题来看,大多是通过这些问题的解决来帮助当权者摆脱政治危机,全民公决起到了赋予当权者政治权力合法性的功能。1995年10月15日在伊拉克所进行的就萨达姆是否连任总统的全民公决中,“参加投票的选民人数为8357560人, 占有选民资格人数的99.467%,其中投赞成票的人数为8348700,占投票人数的99.96%。”,结果,已担任16年总统的萨达姆连任新总统,任期为7年。

其次,从公决的结果来看,无论是通过还是否定,各种势力的政治意志都得到一定程度的反映,起到统一国民意志,实现社会整合的作用。全民公决对政府有一定的预警和监督的功能。即使公决的问题未能获得通过,其作用和影响依然存在。比如加拿大魁省公决虽然两次都遭到了否决,但是也向加拿大政府施加了很大的压力。尽管加拿大总理克里蒂安一方面表示“加拿大人民过去太谦让了,我们已让魁省进行了两次公民投票,我们决不会让它再搞下去了”,但另一方面,也不得不于1995年11月27日向议会提出动议,要求承认魁北克省在加拿大联邦内的特殊社会地位。

再次,全民公决容易为一些国际势力和民族分裂分子所利用,达到破坏国家和民族统一的目的。比如在前南问题上,各民族和派别势力动辄运用全民公决来煽动民族独立情绪,最后导致国家四分五裂。

五、全民公决的制约和影响因素

八十年代中后期以来全民公决政治现象的大量出现,反映了当今世界的时代特征。在这种大变革的世界中,许多国家面临着需要作出重大抉择的历史性难题,少数国家和地区更由于社会剧变而陷入发展中的困境以至政治危机之中。随着世界一体化程度的加深,一个国家就其内部事物举行全民公决往往与国际社会相关。因此,全民公决现象层出不穷有其深刻的时代背景,并受各方面因素的制约和影响。

第一,外部势力的干预和影响。从已进行的公决来看,每次全民公决都或多或少的受到来自外部势力的作用与影响。在关系苏联命运的乌克兰独立问题的公民投票上曾多次标榜“不希望苏联解体”的美国政府,在公民投票前一天就放风说,如果大多数乌克兰人投票赞成独立,美国将准备予以承认。这无疑对苏联的解体起到了推波助澜的作用。从加拿大魁省公决可以看到,冷战结束后,民族主义浪潮的兴起也毫不留情地冲击着西方某些发达国家。从公决之后西方国家的欣慰反应中可以看出,一个完整统一的加拿大的存在与西方利益攸关。作为加拿大最大的邻居和伙伴的美国,向来与魁省关系不合,魁北克的独立势必给美国带来后顾之忧。美国多次表示希望加拿大维持强大和统一,并且强烈暗示,独立的魁北克不能获得加同美所享有的利益。美国的这一态度是独立派在投票中败北的主要外部原因。(注:金文《魁北克独立之争》,《江西日报》1995年11月21日。)

关于《马约》的公决更是引起欧洲国家的关注。,丹麦人否决马约,欧洲舆论为之哗然,说丹麦人“使欧洲陷入一片混乱”。法国总统密特朗曾一直反对就《马约》举行公民投票。然而,在丹麦否决马斯特里赫特条约后的第二天,密特朗宣布决定采用公民投票的方式,征求法国人对马约的意见。除了一些国内的政治因素影响外,作为欧共体的创始国和欧洲一体化的动力之一的法国为制止丹麦“冲击波”转而选择公民投票。以本国的“公决”影响欧洲一体化进程。前南地区更是如此。据不完全统计,波黑内战期间,塞尔维亚族控制区至少进行过5 次以上的全民公决,但其最终结果没有一次符合塞族人的意愿。当然,这主要还是冷战刚刚结束,冷战意识、冷战思维、冷战影响依然存在,同时由于其地理位置的重要性,与各大国的政治利益休戚相关。因此,任何一方都不会袖手旁观,其合法性也就不会得到国际社会的承认。

第二,内部社会动员状况。从公决的过程来看,各政治组织大多利用公决的机会进行政治活动以对结果施加影响,有的利用舆论工具进行宣传,进行充分的社会动员。如当《马约》进入批准阶段时,1992 年6月2日在丹麦第一次全民公决中遭到了否决。1993年5月18日,丹麦进行第二次公决时,各方都奔走呐喊,政府更是告诫人们,不会再有第三次公决,此次投票结果将关系到丹麦的未来。这一切在公众心中产生了一定的影响,最终使《马约》得以顺利通过。南非政府为了争取更多的英裔白人参加投票,放松了取得南非护照的规定,使英裔白人能在公决时投上一票支持自己。

第三,各种政治力量的博弈。在全民公决中,各种政治力量充分衡量全民公决的得失以获得最大政治利益。1993年,俄罗斯发生了“制宪之争”。以叶利钦为代表的势力和议会在是否举行全民公决、全民公决的具体问题上争执不下,最后双方各有让步,才顺利进行。此外,全民公决是否能顺利举行,能否真实反映民意还与国土大小、人口多少、公民素质、选举的工具和手段等技术条件相关。

六、全民公决展望

全民公决作为公民政治参与的一种形式,近年来在世界上运用得比较普遍。国内某些学者甚至也提出“对极为重要的国事问题,如有必要和可能,也可考虑依法进行‘人民公决’的制度’。(注:许明主编《关键时刻——当代中国亟待解决的27个问题》,今日中国出版社,1997年4月第一版,第325页。)在现代政治生活中,随着传播手段的发展,公民参与政治决策的可能性越来越大。全民公决现象的大量涌现,意味着大众政治文化从社会心理上获得了主导权。随着经济与社会的发展,平等观念的世俗化,教育的普及,大众传媒的发达,公民知识水准和政治参与水平的提高,都似乎预示着直接民主将从“理想”趋向“现实”。从政治制度上看,既有社会主义制度的原苏联,又有西方民主制度下的加拿大;从政治体制上来看,既有单一制国家的伊拉克,又有复合制国家的巴西、加拿大等;从经济发展程度来看,既有经济发达的西欧国家,又有第三世界的广大发展中国家和地区。作为直接民主的一种方式,在西方选举制度下,公众政治投票率越来越低的状况下,全民公决则显现出了强大的活力。从已进行的全民投票率来看,大多超过了拥有投票权公民人数的70%以上。然而,在众多表象的背后,也存在许多的问题。

全民公决,无论从举行的时机、提出的问题,还是其法律依据来看,都是一种非制度化的公民政治参与形式。因此:首先,从公决的提出者来看,它容易被独裁者和民族分裂主义分子所利用。当权者可以利用全民公决的形式,运用自己手中掌握的国家机器,为统治的合法性寻找依据;民族分裂主义分子运用全民投票来煽动民族情绪,挑拔民族关系,进行分裂国家的活动。其次,从公决的参与者来看,公民所付出的参与成本以及公民的选择究竟能否成为一种理性选择值得思考。一方面,全民公决的目的之一就是要由全体公民来承担公决问题所产生的影响与结果,而公民的这种代价往往换来的是统治者或当权者政治意志的实现。另一方面,全民公决大多规定只要参加投票的占具有投票资格公民一半以上,50%赞成,则公决问题就可获得通过。从理论上说,在某种情况下,25%的公民就可以决定对本国或本地区政治生活有重大影响的问题。“百分之五十一的原则也是非常愚钝的,纯粹是定量的手段。用投票来确定多数,并没有告诉我们人们观点的性质。它可以告诉我们有多少人在某个特定时刻需要X,但却没有告诉我们人们是否愿意用X来换取其他什么东西。”(注:阿尔温·托夫勒、海蒂·托夫勒《创造一个新的文明:第三次浪潮的政治》,陈峰译,上海三联书店,1996年第一版,第95页。)全民公决能否代表大多数公民意愿,公民投票能否成为一种理性的政治选择就值得思考。全民公决向何处发展,值得我们关注。

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