制度均衡与独立规制机构的变革——以“信息产业部”和“电监会”为例，本文主要内容关键词为：信息产业部论文,为例论文,规制论文,独立论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出 2013年3月，国务院决定撤销国家电力监督委员会(以下简称电监会)，将其职能并入国家发展和改革委员会(以下简称国家发改委)下属的国家能源局，这表明垄断产业中最后一个独立规制机构的消失。行政体制改革专家李文钊和毛寿龙[1]认为，信息产业部、民航总局、电监会等机构被撤销或合并到其他部委中，可以减少机构职能的重叠或交叉、厘清市场和政府的界限、优化政府干预企业行为的组织架构、节约监管成本。就电监会而言，决策层基于“电力是能源的重要组成部分，其监管独立于能源局之外，造成电监会与能源局在电力改革、投资准入、项目审批和价格设定等方面的职责交叉，不利于整个能源统筹谋划和推动电力行业发展”的理由，将其职能并入国家能源局，以形成“大能源”监管的组织体系。由此引发的问题在于，为什么这一新的组织框架中没有将石油和天然气行业的管理功能也合并进来？为什么在混业经营的趋势下，金融业却能够维持分业监管的体系？核心的问题在于为什么独立规制改革的探索，在中国大都无果而终，而在西方国家却成为垄断产业规制体系的通行模式？ 王俊豪和周小梅[从政府治理结构的绩效比较、石亚军[3]基于政府职能转变和组织结构的匹配、李文钊和毛寿龙[1]从市场和政府的关系调整等多个角度解释了此轮政府机构改革的缘由，并将大部委制取代独立监管模式解释为经济、政治、社会等因素的内生现象。就政府规制而言，Stigler[4]认为国家可以通过直接的货币补贴、进入控制、投入品分配、价格固定等手段，向受保护的产业或利益集团提供“额外”的收益，这些潜在利益构成了产业对政治权力的需求，政治权力的拥有者则成为规制的供给者。Peltzman[5]建立了一个立法竞争模型，从规制的政治收益和政治成本的相对变化中，发现了影响规制供给的因素。Becker[6]的利益集团压力竞争模型，证明企业之间的立法竞争博弈，也会促进政府改进规制的效率。斯蒂文斯[7]认为西方国家产业规制的前提是立法，而立法竞争的对象主要是政治家，他们的规制供给可以表述为“当选、连任、个人声誉、金钱收入”等因素的函数。Martimort[8]指出规制者与企业的关系，受规制合约的期限、信息的揭示和讨价还价能力的影响，与政治代理人不同，规制者会考虑职业稳定、管理范围和长期收入等因素，逐渐偏离监管的社会目标，即规制供给取决于规制者的效用函数。Casey and Shleife[9]研究证明由于规制制度的运作存在固定的成本，管辖区域的人口规模越大，规制边际成本越低，即规制供给与市场范围有关。Holburn and Bergh[10]比较电费设定规制在美国各州采纳的时间和范围差异后发现，经济状况、使用者集中度和参与竞选的程度决定着政府是否干预电价。可见，现代激励性规制理论，无法完全回避规制均衡的分析。 “规制权”竞争或规制机构间的替代和互补关系是本文的理论基础之一。John and Porter[11]的模型发现，由于规制工具会影响消费者和企业未来的收入分配，要从分配中得到更多好处，他们必须对规制者予以相应补偿，因此一个规制者要赢得稳定的回报，就要确保它对这种分配权的独占地位。多个规制者和单一产业之间是一种“共同代理”关系，这种权力配置不仅决定了受规制企业获得激励的强度和盈利的高低，也影响着不同规制者实施和执行有关政策的力度。Antonio and Matimort[12]发现，拥有更多信息和核心权力的规制者，在竞争中会得到企业的青睐。共同代理是以分权为前提的，当不同权力所涉及的信息之间存在互补或替代关系时，只要权力的替代不是完全的，分权就能够降低单边合谋的概率，问题就转化为如何平衡过度供给(即权力滥用)和合谋之间的关系。 应该指出的是，本文的主题也可以按照规制者生命周期的范畴予以分析。这里的生命周期除了其直观的含义外，在新规制经济学中特指两种要义：一是指随着“管企合谋”的发生，规制者的目标会从初期的社会福利最大化转向利益集团；二是指规制者的职业转化，影响着俘获的发生，也决定了监管的行为选择和实际绩效。显然，这些问题的出现，也与规制权力的配置、制度均衡的特征有着千丝万缕的关联。在上述研究的基础上，本文将独立规制模式理解成一种制度安排，构建了一个规制需求的理论模型，给出了不同的权力配置模式下影响需求变化的因素所在。基于这一理论框架，对信息产业部和电监会两个机构存续和撤并的经验研究也发现，独立规制机构的“终止”可以被理解为权力结构安排、要素边际产出和诸多参与者博弈的内生现象。 二、权力配置与规制需求的简化模型分析 政府规制体系是一种典型的“多重委托—代理”关系，在新激励经济学中，委托人是立法机构或中央政府，专业规制部门具有委托人和代理人的双重角色，垄断行业或企业则被定义为代理人。在各国的实践中，按照权力配置的不同，存在集权和独立规制两种基本模式。图1就是对这两种模式的简化表达。就本文关注的自然垄断或网络外部性产业而言，图1(a)中的全能管理者，既掌握受规制企业所需的一般公共服务资源，也拥有决定运营商能否获得垄断地位和垄断租金的权力，可能还扮演运营商所有者的角色，因此，这是一种高度集权的治理模式。当然，它的权力来自中央政府的委托或“授权”，二者属于纵向分权的关系，后者从某种利益取向出发，会通过权力的再调整，改变“产业管理者”的权威和对企业的影响力。图1(b)的分权模式，主要体现在规制权力的水平配置上。例如，规制者1掌握产业经营需要的市场进入或许可权力，规制者2则被赋予了产业价格设定、服务质量评价等职责，这些权力之间存在互补和替代两种关系，互补或者替代的程度取决于规制要素对企业利益的边际贡献。
图1 集权与分权的规制模式} 1.前提与设定 本文只讨论垄断产业规制需求及其影响因素的问题。依据Stigler[4]的定义，规制是垄断企业的一种投入要素，从它的利润最大化出发，就可以得到对规制的引致需求，进而决定相应的规制均衡。为了得到这一需求函数，有如下设定： (1)企业的利润函数为
是规制要素，L代表其他要素，s、w分别是两种要素的价格。企业的生产函数为q=
，α、β是两种要素对产出的贡献程度，为分析的便利假定α+β=1，且产出的价格为1。当存在两个规制者时，企业的利润函数就变成：
。 (2)规制者的供给决定于产业需求，即
。为避免参与约束和激励相容约束导致求解过程的复杂化，假定提供规制服务的成本和保留收入均为0。规制者通过要素价格的选择，影响企业利润的高低。 (3)政府的目标函数是社会福利最大化，它的工具是选择规制要素对企业的影响因子α，以平衡规制者之间以及它们与企业的关系。社会总福利函数为W=U(q)+π，其中U为消费者的净剩余。 2.单一或集权模式下的规制需求分析 首先将成本函数中的其他要素用规制投入替代，再代入垄断企业的成本函数，得到：
应该指出的是，规制要素的价格不同于普通投入品，较低的价格意味着企业可以通过规制者转移更多的消费者剩余、更多的补贴或更低的税收。由于这些转移支付只是对社会财富的重新分配，它们的数额越大或使用规制服务的成本越低，企业就越有动机俘获规制者，后者也有动机和能力利用这些权力向企业索取租金。同理，如果观察到规制者与企业之间的合谋或俘获行为，权力的顶级配置机构(中央政府)从社会福利最大化出发，可以通过改变权力因素的作用，降低寻租和索租的内在动机，规制分权就是防范俘获的手段之一。 3.分权模式下的规制需求分析 Bernheim and Whinston[13]指出在多重分权的现代政府组织体系下，完全单一的规制权力配置模式已逐渐消失，取而代之的是基于共同代理的“多规制机构”监管形式。将垄断企业经营所需的政府资源分配在不同的政府部门中，在防止“单边合谋”侵害社会福利的同时，还能让企业显示其真实信息。与西方国家不同，中国政府将垄断产业的进入、价格、质量、环保等权力分别配置在经济综合管理、产业政策制定和特定行业监管等多个部委。他们处于组织体系的不同层级，这些权力之间存在互补和替代两种基本的关系。本文首先分析互补性规制权力模式下的引致需求问题。 (1)权力互补与规制需求。当存在两个规制者时，企业的利润函数就是：
对规制者
也可以得到类似的结果，即当两个规制者同时向垄断企业提供互补性的制度要素时，一个规制者给企业的转移支付越高，对另一个的需求越低，供求的均衡点取决于权力因子和制度成本的差异。公式(11)说明，规制服务的价格或成本是战略互补的，这是由于上述结论是以权力互补为前提的。即如果一个规制者提高服务成本，企业会使用更多的其他规制要素，当然这种互补的实际效果也与权力因子的比值相关。例如，电力产业的安全监管权由环保总局或电监会负责，市场进入、电价和电量的分配等则掌握在国家发改委或能源局手中。企业在选择与哪一类机构合谋时，不仅要考虑规制要素的边际报酬，还要计算使用它们的成本，以及违反规制合约后被惩罚的潜在损失。一般而言，垄断产业的进入和价格规制会给企业带来正的净收益，而安全、质量或普遍服务等约束，虽然会增加社会总福利，企业却要负担相应的支出。因此，企业容易与边际回报率相对高、或者惩罚可置信高的规制者形成合谋关系，在一定程度上，这会使弱势规制者处于“有名无实”的境地。 (2)完全替代权力的需求分析。在现实中，设置若干相互替代的规制机构也是一种较为通行的安排。这种权力配置主要体现在中央和地方之间，使得企业具备了选择规制者的“权力”。例如，按照经营范围，跨区域垄断者的市场进入、价格设定等要受国家发改委或工业和信息化部(以下简称工信部)的监管，而区域范围的运营商只会受制于地方政府，这两类规制机构之间也不具有纵向的分权或委托关系。因此，从利润或租金最大化出发，企业会策略性地“确定”受谁规制。为此，可以使用标准的不变替代弹性生产函数分析这一类权力分开配置时，规制需求的影响因素所在。假定其他变量的含义不变，只有企业的问题转变为(价格、工资和劳动投入依旧固定为1)：
这两个结果的条件分别为
，与权力的影响因子无关。极端地讲，规制者要获得正的需求，只能以向垄断企业提供更多的保护或转移收入为手段。问题在于，一旦企业选择了某一特定的规制者，二者就形成了“双边垄断”的结构，此时
中的权力因子才会发生作用，在分析中，这一因子又内生于最高决策者或委托人的效用函数。Bartolini[15]和Spiller[16]的模型和经验分析也表明，委托人为减少规制合谋的发生，除了调整预算外，改变规制体系的权力安排也是一种常用的方式。例如，用独立监管者取代以往的“内阁制”、以司法体系抗衡独立规制者，乃至取消规制等手段，都会影响产业对规制的偏好和实际需求。 上述的简化模型分析说明，可以将规制需求表述为供给价格、权力因子、产业规模、权力间关系等因素的函数，研究这些因素的变化对规制者、产业和决策层相关行为的影响，就成为本文经验研究的核心。当然，就中国而言，仅仅从垄断企业的利润最大化出发，引致出对规制的需求并不能充分解释制度均衡的变动。国有企业占据自然垄断行业的绝对主导地位，并形成了与政府综合经济管理部门或者产业主管机构近乎平行的运作体系，虽然有利于通过国有企业实现公共产品或服务的目标，但也为政府规制模式的变革设置了“制度障碍”，不仅独立规制者的作用难以实现，在一定的条件下，政府综合管理部门也难以撼动大型国有企业集团的“独立王国”地位。再如，由于国有垄断企业的特殊地位和市场势力，一些宏观经济政策的实现也要依赖他们的投资行为，这会增加垄断企业与政府“博弈”时的讨价还价能力，也为各种层次“管企合谋”的发生，提供了有利的条件。 三、信息产业部：强势供给引发的权力再配置 20世纪90年代中期之前，垄断产业规制体系的变革主要围绕政企分开展开。决策层将行政和计划色彩较重的石油部、能源部、电力工业部和邮电部，相继转变为行业总公司，初步实现了政府公共管理职能和企业经营活动的分离。王岐山[17]指出，为了减少权力集中的弊端，中央政府应将垄断产业的发展、市场进入、价格设定和资产重组等权力分散在国家发改委、经贸委、物价局、国资委等多个部委手中。受英美等国垄断产业规制放松实践经验的启发，王俊豪[18]、王学庆[19]等专家学者极力主张实行独立规制的模式，政策制定者在一定程度和范围内采纳了这些建议，相继设立了民航总局、信息产业部、电监会、证监会、银监会、保监会等机构，这其中，无论是按照所规制行业的规模，还是实际的影响来评判，信息产业部无疑最具代表性。 1.设立信息产业部的初衷 信息产业部从成立之日起，虽然被标上了“独立规制者”的标签，但是由于信息产业在国民经济中影响巨大，涉及的企业规模和能力超强，政府规制是运营商的主要投入品，为了保持产业超前发展的势态，国家实际上赋予了信息产业部“全能规制者”的地位。它的职责和权限完全不同于独立规制机构的典型代表——美国的联邦通信管理委员会(FCC)和英国的电信监管办公室(OFTEL)，后两者专职负责运营商的价格和互联互通行为，没有干预行业发展和结构调整的权限。根据薛兴华[20]的总结可以发现，在已有的产业监管体系中，信息产业部的权威和实际影响力，不亚于高度集权的铁道部。例如，基础电信服务的资费水平设定和调整权，按照《电信条例》的规定，采取的是信息产业部制定，国家发改委价格主管部门“协商”的机制；运营商之间的互联互通结算是影响企业利润分配的主要手段，规制权限完全由信息产业部掌握。由于国家将企业赢利的绝大部分以投资的形式又返还给运营商，信息产业部作为国有资产的出资人(2004年之前)，实际上也控制着行业的发展规模和速度，是一个名副其实的“全能管理者”。 2.信息产业部制度均衡的总体特征 “垄断性行业的政府管制问题研究”课题组[21]和汪建[22]的经验研究均表明，与电力、民航、石油等产业的管理部门相比较，信息产业部是集中、垂直管理体系的核心。改革开放以来，历届政府都将电信放在优先发展的地位，而在投资、信贷、税收和资费等方面予以优惠待遇。但是电信供给和需求的技术经济特征(自然垄断和网络外部性)，又决定了不可能采取“区域”或“部门”之间自由竞争的手段，需要一个核心的部门统筹协调各个方面的利益关系，为此必须赋予该机构较大的规制和干预权限。如表1所示，从成立之日到被并入工信部的10年间，在国家层面发布的电信领域部门规章和行业政策中，信息产业部居于绝对的主导地位，比例超过60%。而肩负“第二国务院”职责的原国家计划委员会，以及后续的国家发改委，直接发布和负责实施的电信规章只有十余部，远远低于它们在其他领域的影响力。
信息产业部制度供给的另一个特征是，它拥有企业增加利润、扩展市场和排斥竞争所需要的核心资源。例如，营业范围的划定、频率资源的分配、互联互通的计算标准等。信息产业部制度供给的分类统计如表2所示。信息产业部的政策法规司和综合规划司专门制定电信产业的改革模式和项目投资，体制改革司负责电信行业的结构调整和企业重组，电信管理局则监管企业的日常运营，这些监管活动都会直接影响企业的市场地位和赢利能力。其他的监管手段如统一结算、人事安排和资产划拨等，则会直接干预企业的财务制度和经营团队。也就是说，电信产业经营所需要的政府资源和市场要素，无论它们之间是互补还是替代的关系，都由信息产业部“独家”供给，对运营商而言它无疑是一个强势规制者。 3.信息产业部规制需求递减的因素分析 (1)产业结构变化与“管企同盟”的瓦解。信息产业部的最大贡献就是完成了邮电分离、中国电信的两次拆分(移动和电信的分离、网通的设立)和2007年的“五归三重组”等重大的结构变革，使电信产业形成了竞争性的市场结构。随着产业结构从垄断、双寡头到多寡头的转变，企业从规制中获得的租金也会减少。多业务格局和互联互通的强制实行，也使得企业绩效的变化更多地依赖服务的质量。当然，对信息产业部的这类作用是否有效，学界存在不同的观点。王学庆[23]就认为：“主要管制机构的身份、角色不是垄断性行业、垄断企业的管制者、对手，而是利益上的共同利益者，对付消费者的同谋。对垄断性行业进行有效管制的管制体制没有建立起来，管制事实上处于无力、无效状态”。余晖[24]也发现，强势垄断者则将自身赢利能力和市场占有率的下降，归因于不对称的进入和资费规制，提出了放松和取消规制的要求，这必然导致“管企合谋”的全面瓦解。本文的模型分析表明，规制均衡最终取决于它对企业利润的贡献，一旦无法向企业提供更高的回报，相应的需求会下降。
(2)多部门分权竞争与信息产业部的最终“撤并”。在信息产业部成立之前，产业发展、进入规制、成本测算和价格制定等政策工具属于国家计委或经贸委的权限。信息产业部的强势崛起，直接地降低了经济综合管理部门对电信产业的影响力，他们之间一直存在着或明或暗的权力竞争。例如，关于资费调整的权限划分，按照《价格法》应归国家发改委属下的价格主管机构，而依据《电信条例》的规定，应该采取信息产业部与国家发改委协商的机制，国家发改委的职责是事前发布和事后监督。这种机制导致了价格监管职能的交叉配置，使定价方式本身成为机构博弈的工具。博弈的结果就形成了信息产业部提出变动的依据和申请，国家发改委备案，再以国务院名义联合发布的“官僚化”过程。 2004年之前，信息产业部还承担着基础电信领域国有资产出资人角色，负责考核和监督主要电信运营商的经营绩效，并形成了“规制者—企业领导”职位交换的机制或惯例。其后，企业的绩效管理和人事任免职责被转交给国有资产监督管理委员会(以下简称国资委)，这极大地降低了信息产业部对大型国有企业的控制力。产业运营的核心问题从运营商超额利润和消费者高资费率的矛盾，逐渐转化为各运营商如何借助业务分配和资产重组获得特定的经营资质和势力范围。在这一博弈中，国资委无疑更具发言权。例如，将原中国网通的资产划拨给中国联通，再将后者的移动业务合并在中国电信名下的重组行为，以及在三大运营商之间实行“高层职位互换”，防止恶意竞争等举措，都是在国资委主导下进行的。平新乔[25]研究发现，国资委“出资人、运营者和监管者”三位一体的职能定位，极大地减少了电信运营商对信息产业部的政策依赖，打破了原有委托—代理链的平衡关系。 信息产业部的竞争者还包括广电系统的监管者。按照《电信条例》，作为信息渠道的规制者，它的监管行为必然对信息内容的提供者产生影响。邱履曾[26]对电信和广电系统关系的分析发现，为减缓和延迟广播、电视等内容服务商进入基础电信业务带来的冲击，信息产业部作为行业综合管理者，出台的互联互通或接入规则一直受到广电、宣传、新闻等强势部门的抵制。例如，信息产业部认为按照《电信条例》，应该允许电信运营商基于自身的网络提供“视频节目”，这意味着它要求进入广播电视和有线电视系统，显然不符合广电系统的利益。苑春荟和韩磊[27]的案例分析发现：“电信监管部门和广电部门在互联网宽带接入业务、IDC业务、IPTV业务等方面，都有各自部门的规章制度与行政管理规范。因此，在三网融合工作推进过程中，部门利益使得双方都不愿意放弃自己固有的监管权力，这种利益冲突使得这项工作陷入困境。同时广电总局肩负内容监管的职责，使得三网融合的监管体制改革更加复杂敏感”，诸如此类的矛盾和问题，使得最高决策层以机构改革的手段，扭转信息行业多位监管的混乱格局。 上述经验分析表明，信息产业部制度供需的稳定是以运营商的垄断利润、其他部门的“放权或缩权”为前提的。制度供给的边际效用递减，特别是多部门间的规制权力竞争，也影响了最高决策层的权威和产业运营的效率，使得中央政府只能以组织结构的调整重新平衡“规制者—运营商—消费者”之间的关系。当政府机构改革的思路出现重大调整后，信息产业部首当其冲成为被分解的对象之一。2008年大部委制出台后，电信业的核心规制权——产业发展、结构调整、价格设定、高层选拔等分别被配置给国务院、国家发改委、工信部、国资委等机构的手中，电信业不完美的“独立监管”实践也宣告结束，电信产业的政府干预呈现出“权力纵横配置”的分类监管状态。 4.电信产业规制模式选择的思考 将信息产业部并入工信部开启了大部委制改革的序幕，其初衷在于实现大工业的监管体系，以信息化带动工业化，促进二者的融合。在部门职责和权限上，工信部实际上掌握了通信领域产业发展、行业规划，以及运营商经营行为规制的主要权力。2008年以来，工信部在一定程度上“淡化”了对电信行业的监管，而致力于通过3G、4G等新技术的普及推进产业的发展，以往的价格设定、计费标准、接入标准等核心权力，则倾向于放权给三大运营商，并鼓励企业之间展开适度的市场竞争。对运营商反竞争行为的甄别和处罚权力，则随着《反垄断法》的出台而配置给国家发改委。由此形成了，工信部负责“产业发展与运营商监管”，国家发改委专职“社会管理与反垄断”的二元化治理结构或体制，并不是严格意义上的大部委制。 在全球主要的经济发达国家，除了日本之外，几乎都采取独立规制模式治理电信产业，并没有复制在教育、医疗、食品等公共产品或生活必需品领域流行的大部委制，这是由电信产业自然垄断、消费外部性、网络外部性、普遍服务等特征决定的(见表3)。因此，基于初步的制度均衡分析，结合近期信息产业政府规制中出现的问题，可以在维持信息产业部“行业发展”、国家发改委“反垄断”职责的大前提下，逐步构建集“电信、广电、互联网”为一体的大信息部委，以形成三网融合、网间互联互通、公平竞争的信息产业新格局。
四、电监会：弱势规制者的有效需求不足 电监会的组建、运行和撤并，经历了与信息产业部不一样的进程。电监会的设立是落实2001年《电力体制改革方案》的具体举措，反映了政府智库——“国务院发展研究中心”在《中国电力改革与可持续发展战略研究》报告中提出的设想，即遵从“公开、透明、专业、诚信、问责”等原则，完成电力产业政府直接管理职能的变革。下面的回顾和分析将表明，由于电力监管的核心权力——电价设定和发电市场的进入被控制在国家发改委或国家能源局手中，电监会的职责诸如政策建议与咨询、监管市场运行、电力技术标准制定、价格调整建议与违规处罚等，既不可能成为电力企业租金的来源，也无法有效地约束企业的违规行为，并且在履行这些职责时，电监会必须获得级别更高的国家发改委、国资委等部门的支持和配合。因此，电监会并不是经济学意义上的独立规制者。 1.“减法”导向的制度供给与“有效需求不足” 2003年成立之初，国务院赋予电监会的首要职责是推进电力产业的市场化改革。为此，它积极推行“厂网分离”“主辅分离”“输配分开”“竞价上网”等举措，期望构建一个以区域电网为核心的电力市场。这些措施如能落实到位，必将导致“输配售”垄断者的市场势力和赢利空间下降，也会使原有的“省为主体”的电力发展模式受到冲击，也就是说，“电监会”的目标决定着其后续的改革路径会受到激烈的抵制。例如，在2005年前后完成“厂网分离”后，竞价上网、主辅分离等几乎都处于搁置的状态。区域一级内电力交易的资产和管理权限，也被国家电网以企业重组或上市的形式全部控制，这使得电力市场成为买方完全垄断的状态。 如表4所示，2003-2012年，电监会发布了200多项直接与发电、供电相关的规章和制度，初步构建了独立监管的行政体系。由于电力交易市场一直处于“试验”和“模拟”的状态，设定的这些规则并未发挥实际作用，2006年以后，为了获得生存的空间，它的主要工作转变为“价格检查”和“节能减排”。无论是对垄断的电网公司，还是独立发电企业而言，这些都是“成本增加型”或“利润减少型”的规制供给，除非电监会拥有绝对的权威和处罚手段，这类规制要素不会有实际的需求。
2.组织体系中的“弱势规制者” 王强[28]、Tsai[29]对电监会名义职责和实际权威的比较分析发现，它是一个十分“弱势”的规制机构，缺少应有的职责和独立性：一是电监会的编制属于事业单位的性质，这会直接影响政策的执行力；二是它与国家电网公司属于同一行政级别，对发电企业能够施加的影响力甚至不如电力企业协会①；三是在投资、价格和上网电量分配等关键要素的供给方面，它没有实质的发言权。在中央政府层面，电监会并不是电力产业最有效的制度供给者。电力行业关键制度的提供者依次是国务院、国家发改委和国家能源局，这三个机构的政策工具决定着行业发展、市场结构和企业的盈利能力。在存续的末期，电监会的职责集中在“安全、环保、节能和信息统计”等方面，即使在行使这些监管行为时，相对于环保部、统计局、安监局等部门，它也居于从属的地位。 电监会也希望通过对原有《电力法》的修改，获得一定的法律地位和权威。这种努力的最大成果是2005年《电力监管条例》的颁布。但是，该条例只在名义上赋予它价格管理的协商权，其职责重点在于监管发电商、输电企业滥用支配地位的某些行为。问题在于，中国并不存在一个经济学意义上的电力市场，电力交易的数量、价格和方式，都掌握在国家发改委或者输配电的垄断运营商手中，电监会常常处于“无米之炊”的境地。 3.“强垄断者与弱规制者”格局下的监管困境 电监会的主要监管对象“电网公司”是一个十分强势的垄断者。2004年“厂网分离”改革初步完成后，输配分离、主辅分离并没有进行，使得集“输电、配电、售电和辅助服务”为一体的国家电网和南方电网两家公司，拥有庞大的资产，控制着中国电力产业运营的核心资源——“输电网和调度中心”，并具有买电和售电的双重垄断势力。根据王强[28]的调查，电监会按照国务院颁布的《电力体制改革方案》的要求，于2003年建立了东北和华东两个电力调度交易中心，试图将交易和调度权脱离国家电网公司的控制，成为独立于发电、输电和配电运营商的“中介组织”。与此同时，国家电网公司则实施了区域内交易和调度职能的分离改革，使区域公司处于资产和人员空心化的状态。再如，由于监管能力和预算的限制，电监会构建垂直一体化的监管体系时，涉及的专业人员配备、办的选择、经费的筹措等，都要依赖国家电网范围内的“国家、区域、省级”等三级组织的协同或扶持②。白让让和王小芳[30]的计量检验、国家电力监管委员会[31]的“电价大检查”，都证明或发现了国家电网及其所属的区域供电企业，通过价格、数量和结算等方式，对独立发电企业实施“入网歧视”的行为，由于缺乏必要的执法权和惩罚权，电监会设定的游戏规则对垄断运营商不具有威慑力。 在无法构建区域电力市场的环境下，电监会也试图通过所谓“大用户直供”的试点，在输电环节引入市场竞争性成分，即大用户只向电网公司缴纳“网络使用费”，销售价格则与发电企业双边协商。阳敏[32]和王志强[33]的调查都发现，这种“过路”模式，实际上会使电网公司无法将不公开透明的“输电、配电、辅助服务”费用，完全列入销售电价中，失去了部分双边垄断势力。为此，国家电网投资数了千亿元建设“特高压电网”，构建全国统一的输电网络，在使区域电网公司由于技术标准变成“配电网”的同时，也使大型发电厂失去了与大用户“过网”交易的机会。电监会在这一博弈中，无法获得发改委的支持，大用户直供和上网竞价、区域市场建设一样，都未取得实质性的进展，而国家电网公司则通过实施所谓的“三集五大”战略，成为拥有2.5万亿元资产、销售收入近2万亿元、年售电量3万亿千瓦时的世界最大的供电商。 上述事实表明，电监会的政策工具不能向受规制企业提供实质性的利益，企业的经营活动也不依赖它的监管行为，因此，并不存在对电监会的有效制度需求，这与模型分析的含义是一致的。在渐进化的制度变迁环境中，增加交易成本的制度安排，不管其背后的实际原因何在，面临较大的冲击时，必然成为被“清理”的对象。 4.电力规制体系构建的再思考 电力产业与石油、煤炭和天然气等能源相比，最大的特点在于生产和消费的同步性，生产必须对需求的变化做出及时的响应，才能保持系统的稳定。同时，如同货币之于宏观经济，电力是现代工业和社会活动的“血液”，具有准公共物品的属性，应该以普遍服务为供给的基本出发点。在产业治理方面，随着纵向拆分和趸售、零售和转售等定价机制的引入，电力产业的运营对协调性、合作性规制的需求也大于石油、煤炭等领域。无论是保持国有企业为主导的法国、意大利，还是私人企业控制下的英国、美国，都从不同的层面和目标出发，对电力行业实行监管和规制，也就是说电力产业的规制放松在一定程度上，并未减少对政府规制的需求，只不过改变了政府规制供给的模式或手段。目前除了德国采取由“竞争法”或“反垄断法”体系干预电力产业外，其他的经济大国采取的都是“部委制和专业监管者”混同的机制，其中的典型代表就是表5展示的美国模式。 如前所述，将电监会对电力市场微观行为的监管权力或职责合并给国家能源局，后者又隶属于司职宏观和基础设施产业规划的国家发改委，就在组织体系上构建了大部委制的框架。这种安排的初衷是增强产业政策和监管职能的协调，减少部门利益冲突导致的高协调成本或社会交易费用，付出的代价是监管部门独立性和权威的下降。监管部门制定市场的微观行为规则，并予以及时的监督和检查，是电力产业技术和经济特征的基本要求，为此，在现行大部委的体系中，如何形成、维持和强化部门内“规制机构”的独立性，就显得尤为迫切和重要。电力产业近期的规制实践表明，国家能源局专注于项目审批和行业发展的职责，而将部分监管权限和职责“分权”或“卸责”给垄断运营商——国家电网公司，使得电力产业愈加偏离竞争化的改革路径。基于本文的逻辑框架和经验研究，我们主张在构建“大能源”部委体系的基础上，以规制立法的形式，仿照反垄断体系的模式，设立专门的能源市场监管机构，赋予该机构监督垄断运营商、制衡行业发展部门的功效。否则中国电力产业的治理体制，难以摆脱“所有者、发展者和监督者”三位一体的弊端，市场和竞争也就没有发挥作用的机会和空间。
本文基于制度需求和均衡的视角，结合经验和案例研究，对中国电力、电信两个产业独立规制实践的变革进行了探索性的解释。实际上，在经济社会的转型期，任何体系的变化都具有试错的性质，其长期效果还有待实践证明。客观地讲，信息产业部和电监会以及本文中未展开分析的民航总局在各自领域还是发挥了部分独立监管的功效。信息产业部主导的邮电分离和电信产业的两次重组，极大地刺激了运营商之间的价格和服务质量竞争；电监会主持的“竞价上网”试点和模拟运行，证明通过市场机制也可以形成上网电价，它负责的电价大检查也发现了区域电网公司垄断势力的存在；民航总局批准了吉祥、春秋等民营企业的进入，在特定的航线和时段形成了竞争性的定价机制，机场和航空公司的分离，也减少了纵向一体化公司的垄断势力。但是，由于监管权力的来源是上级部门的授权，而非法律制度的安排，特别是以宏观干预代替“微观规制”、以产业政策涵盖“行业监管”、以国有垄断减少“政府干预”等思维模式的长期存在，使得这些独立监管机构在面临“大部委制”改革的冲击时，相对于综合部门就处于明显的弱势地位，成为被拆分或撤并的首选对象。 本文的分析无法回避大部委制和独立规制模式的比较问题。OECD[34]、周汉华[35]、俞燕山[36]等独立规制者(Independent Regulatory Agencies，IRAs)模式的倡导者认为，独立监管能够避免政府官员被俘获的风险、防止利益集团左右政策的颁布和实施。Gilardi[37]对西欧和美国独立规制实践的经验研究也发现，这一体系是垄断产业私有化以后，弥补政府规制合约承诺缺陷的一种有效制度安排，也是在微观层面界定“政府与市场”边界的普遍模式之一。本文的经验分析表明，研究规制供给和需求的特征，无论是对“顶层设计”导向的改革，还是“摸着石头过河”式的探索，都具有直接的现实意义。 独立规制模式作为一种中间层的治理结构，需要与上层的基本制度和下层的市场组织体系相融合或匹配，才能发挥独立的实质作用。在这些制度条件并不完全具备的条件下，“强行”在国有企业主导下的自然垄断产业进行独立规制的试验，必然隐藏着一定的风险和不确定性。在中国现有的垄断产业规制体系中，政府权力的配置在较长的时期内，仍旧具有“牵一发而动全身”的功效，只有将对权力配置的风险、成本和收益的衡量纳入未来机构改革的“顶层设计”过程中，才能减少规制组织体系变革带来的社会福利损失。 大部委制改革能够部分解决或减少部门设置中的职能交叉、政出多门、协调成本过高、部门利益与社会福利冲突等弊端，但是，集权导向的机构改革，与改革开放所遵循的“政企分开、政资分开、政监分开、政事分开、党政分开”原则并不完全一致。因此，就自然垄断产业而言，独立规制模式向大部委制的复归，根源还在于一些规制者不愿放弃手中的权力，并希望部门内的协调，代替部门间的相互制衡或竞争，以避免政府在与企业或社会的博弈中处于分散状态，无法形成绝对的“强制力”。因此，大部委制的改革“红利”要超越独立规制模式的效用，必须以重新划分政府和市场的界限，特别是政府干预微观主体权力的不断放松、取消为前提。 无论是大部委制还是独立规制体系，都是政府治理产业的一种手段，二者的优势和缺陷也与特定的政治、社会和经济环境相关联，并没有绝对的“优劣”之分。由于自然垄断产业的技术、经济和供需特征随着时间的延续也在发生着深刻的变化，因此，也不存在“一成不变”的规制模式。可见，只有这些外生的条件趋于稳定时，才有可能在理论和经验层面，对这两种机制进行较为客观的比较。本文的研究只是提供了一种新的尝试，要系统科学地解决这一问题，还需要在制度经济学交易成本的范式下，实证分析和比较大部委制和独立规制模式在“激励程度、承诺的可信度、官僚控制”等维度上的差异。新一轮大部委制改革实践的深入，也为我们继续研究这类问题提供了机会和挑战。 ①在电力工业总公司被拆分后，电力企业联合会实际上是火电企业的代言人，通过游说政府采取煤电价格规制、火电补贴等措施，使得火电企业获得了巨额的利益。 ②很难想象，电监会从成立到2006年，其办公经费来自国家电网公司。改为中央财政拨款后，仍旧要经过国家发改委的认可。
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制度均衡与独立监管机构改革--以信息产业部和电力监督管理委员会为例_工信部论文
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