试析WTO决策机制及其对多哈回合的影响，本文主要内容关键词为：其对论文,机制论文,多哈回合论文,试析论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
Amartya Sen曾经指出多边贸易体制的发展之四要素，即：公平贸易、能力建设、平衡规则和良治。①WTO体制发展至今，并未能完全向全体成员提供此四要素。为了实现这些目标，成员们举行过多次成功的谈判回合以促进世界贸易和发展。然而，令人沮丧的是，WTO的谈判过程通常拖沓冗长，甚至屡次陷入濒临崩溃的边缘。这一现状引起了其成员的广泛不满。自1999年以来，WTO总理事会和成员对于谈判程序进行了谨慎的变革，并于2001年启动了多哈回合的谈判。然而，2003年的日内瓦会议和坎昆会议又重新暴露了WTO决策机制的痼疾，直至2006年7月谈判陷入停顿，多哈回合宣布暂停。毋庸置疑，两次部长级会议的失败，以及多哈回合的暂停，根源于各成员间在实体性问题上的巨大分歧。然而，在国际贸易谈判过程中，这种成员和成员集团之间的利益分歧通常是不可避免的，这也正是一个积极有效的决策机制发挥作用的空间所在。反观WTO的决策机制，自1997年以来，成员方的多边谈判进程一直不尽如人意，而有关决策机制改革的草案也未能在成员中取得一致性意见。从这一角度而言，决策机制是决定谈判成败与否的一个重要因素。因而，本文将仅探讨WTO决策机制对于多哈回合的影响。
一、WTO体系中的决策机制
作为规则导向的国际组织，WTO体系中的决策机制在WTO协议中有明确规定。然而，在实际运作的过程中，多边谈判中的决策机制与法律文本的规定并不完全一致，呈现出与众不同的特色。
1.法律文本中的决策机制
WTO协议第九条指出，“世贸组织应当继续遵循《1947年关贸总协定》奉行的由一致意见作出决定的实践。除另有规定外，若某一决定无法取得一致意见时，则由投票决定。在部长会议和总理事会上，世贸组织的每一成员有一票投票权。欧洲共同体投票时，其票数应与参加欧共体成员国数相等。除本协议和多边贸易协议另有规定外，部长会议和总理事会的决定应以多数表决通过。”②从法律角度而言，这一条款规定了WTO体制内的两种决策方式：全体一致和投票表决。其中，全体一致是原则，而投票表决是例外。
2.实践中的决策机制
值得注意的是，实践中WTO决策机制的运作与条文规定并不完全一致。就多边谈判中的决策机制而言，总体上呈现出三大特征：
首先，投票表决方式在多边谈判过程中基本弃之不用。正如在Sutherland报告中所指出的，全体一致原则主导着WTO的实践，并且在实际运作中排除了投票表决的使用。尤其是在规则制定的过程中，通常全体一致的方式成为通过草案的唯一选择。③
其次，运作中的同心圆模式成为达成全体一致的障碍。所谓的同心圆模式，是指WTO相关决议的通过通常是在有限的范围内征询意见，而后再将相关结果通知至更大范围。某种程度上小范围内的讨论结果对于决议的最终通过起着决定性影响。其中的内圈以绿屋会议④的形式存在，外圈是指全体WTO成员。绿屋会议通常由少数几个对于特定议题有兴趣的成员参加。一般情况下绿屋会议讨论的议题非常狭窄，参与方的数目也受到严格限制。如果在内圈达成了全体一致，协商结果将会通知到外圈，即其他的WTO成员。通过这种方式，“谈判过程实际上成为于严格受限的小圈子里形成的意见基础上征询全体成员意见的过程”。⑤
再次，WTO主席在决策过程中发挥重要作用。WTO主席如何影响决策过程及其不同策略的效用是较少涉及的论题。然而，相关研究说明，WTO主席可以在决策过程中采取三种基本的调解手段。最基本的方式是观察、诊断和沟通。第二种是所谓的陈述方式。而较少采用的方式，是直接的干预或控制手段。即使是标榜“成员驱动”的WTO机制中，这些协调者运用的手段可能对于合意的达成、利益的分配乃至WTO的合法性都有着极为重要的影响。因此，相关实践证明，在未来的机制运作中，有必要通过非正式的改革，进一步加强主席的协调作用以推动谈判进程。⑥
可以看出，实践中的WTO决策机制是非常特别的。相对于法律文本规定的决策方式而言，实践中的表决方式更为单一。但是与此同时，这种单一的表决方式在运作中又辅之以非常灵活的非正式渠道。
3.WTO决策机制的理论基础
一定程度上，WTO现行决策机制的形成绝非偶然，而是一种必然。根本上而言，它是由WTO体制的性质所决定的。
首先，WTO是建立于主权平等原则的基础上的国际组织。成员的同意是创设有拘束力的法律规范的前提。全体一致的原则有效地保护了每一成员不会被强制接受其所不认同的义务。在理论上，每一成员都有平等的权利阻止一项决议的通过。因此，由全体一致的方式通过的草案更具有国际法上的合法性。⑦
其次，WTO是本质上倾向于普遍性的贸易组织。“在国际贸易中，由于经济和法律原因，贸易协议总是倾向于吸收更多的成员国。⑧”在全体一致原则的保证之下，各国将会更加积极参与国际贸易组织以及批准相关协议。
再次，全体一致原则与WTO体系的法律架构相一致。在WTO框架下，成员批准条约的方式主要是“一揽子协议”。一般而言，申请加入方并无选择性批准部分条约的权利，而必须将WTO协议作为整体接受。而且，WTO争端解决机制的启动也无需成员的进一步同意，上诉机构的裁定自动对成员具有约束力。因此，对于WTO体系下的有执行力的义务而言，全体一致是较为合适的通过方式。
总体而言，与其他的决策机制相比，全体一致原则“对于WTO成员而言应当是最无害的抉择⑨”。由于发达国家在WTO成员中处于少数地位，它们并不希望在WTO中采用多数投票表决的决策方式，以免出现由占多数的发展中国家控制决议通过的情况。从法律层面而言，全体一致是WTO协议合法性和决策过程有效性的微妙平衡。从政治层面而言，它反映了WTO体系中占少数地位的经济强国和占多数地位的弱国之间的博弈和妥协。
二、多哈回合中的决策机制
早在坎昆会议惨淡收场之时，WTO体制中的决策机制就遭到了众多学者和官员的质疑。WTO现任总干事Pascal Lamy甚至曾经批评WTO体系的架构是“中世纪遗物”。他指出，企图在148个成员之间通过协商讨论的方式达成全体一致基本是不可能的，这种决策机制急需变革。⑩不幸的是，3年之后，多哈回合的暂停仅仅是重新验证了他的观点。
1.决策机制的总体评价
显而易见，全体一致原则有力的确保了WTO协议的合法性、其成员的普遍性以及其决议的有效实施。然而，这一决策机制的固有缺点也是不容忽视的。现行的全体一致原则在WTO初期，成员数量不多，谈判议题有限的情况下运作良好。而伴随着成员数目逐步增加，谈判所涉范围日益扩大，全体一致也越来越难以达成。尤其是在立法过程中，由于全体一致从本质上更倾向于维持现状，企图运用全体一致的方式实现现存法律体系的变革是极端困难的。(11)
某种程度上，同心圆模式弥补了全体一致原则的不足。通过实质上的双重表决的方式，全体一致原则在运作中更加有效和灵活。然而，绿屋会议的参与者往往只是几个对国际贸易有影响力的大国。对于大部分发展中国家而言，他们并无机会参与到绿屋会议的决策过程中，而仅仅在绿屋会议的决策出台之后被给予通知。他们既无力争取进入小圈的机会，也无法改变小圈决议的结果，只能被动的接受小部分成员的秘密合意。这一模式使得WTO体系的合法性受到威胁。很多发展中成员批评在绿屋会议中形成的决议缺乏透明度和合法性。从这一角度而言，“绿屋会议显然是一个权力导向，而非规则导向的过程(12)”。
2.决策机制对于多哈谈判的影响
在多哈回合中，WTO现行决策机制不足以有效应对成员间迥异立场的复杂博弈。首先，参与多哈回合的成员数量接近参与乌拉圭回合的成员两倍。尤其是大多数发展中国家开始以更积极的姿态参与到谈判中来，努力争取自己的权益。而且，发展中成员的谈判技巧日益成熟，谈判能力大幅提高，极大的改善了以往坐等发达国家协商意见的被动状况。除了个体成员之外，多哈回合中还有众多的谈判集团在谈判中发挥作用。这些集团通常由在某一议题上有共同利益或者区域利益的成员组成。例如，G20是在农产品出口问题上有共同利益的发展中国家组成的集团。伴随着谈判主体的多样化，谈判过程也趋向复杂，为全体一致的实现造成了巨大障碍。
其次，多哈回合所涉议题比以往历次谈判更为敏感，更加难以协调。造成谈判暂停的关键性因素是成员在农业议题上的分歧。(13)美国和欧盟将此问题视为高度敏感议题，拒绝作出让步，而发展中国家则拒绝开放国内其他产业作为发达国家开放农业的对价。(14)
第三，发达成员和发展中成员对于多哈议程的目标有着不同的见解。在多哈宣言的鼓舞下，WTO发展中成员将多哈回合视为纠正现存WTO体系下的不平等状态和实现“公平贸易”的良机。对于发展中成员而言，多哈回合应当是致力于消除贫困的发展回合。多哈宣言中明确指出的发展目标，WTO成员广泛参加联合国人权条约的现状，都反映了对于在WTO成员内部消除贫困的道德和法律义务的认同。而另一方面，发达国家则认为WTO作为一个贸易组织，不应当承担过多的道德目标。这一目标认识上的差异也使得特殊与发展待遇的重要议题无法在成员间达成全体一致。
最后，现行的决策机制为强国对谈判结果的政治干预留下了广泛空间。由于一个常规有效的协调机制的缺位，全体一致结果的实现通常充满了密谋和非正式的利益交换。事实上，在国际贸易中地位不够份量的国家并无能力真正阻止全体一致的形成。相反，贸易强国国内政治形势的不明朗也足以构成全体一致的障碍。从这一角度而言，全体一致最终沦为了政治力量角力的过程。在多哈谈判中，这种情形充分得以体现。正如G-6论坛的出现所昭示的，多哈谈判的进程或最终结果实质上取决于有限几个重要成员的意愿。更具讽刺意味的是，所谓的“规则取向”体系的命运甚至由个别成员的国内政治形势操纵。在多哈回合暂停之时，就有学者预言谈判在美国中期选举和法国总统大选结果出台之前不会取得任何进展。(15)毋庸讳言，任何谈判过程在本质上都是政治化的。正因为如此，一个透明有效的协调方式将会促进谈判的效率、公正和谈判结果的可预期性。WTO决策机制中这一协调方式的缺位正是全体一致原则实际运作中的重大缺陷。
三、WTO决策机制的发展方向
在多哈回合几乎陷入困境之时，2004年8月1日出台的多哈工作报告重新燃起了各成员对于该回合顺利完成的希望。报告指出，发展中国家有必要更加积极的利用WTO体制进行贸易开放和法制改革，从而推动经济发展。逐步取消出口补贴和推进贸易便利化议题谈判的决议将有助于实现多哈回合的“发展议程”。较发达的发展中成员有必要做出进一步让步，以换取发达成员在某些对发展中成员影响巨大的部门放松限制。(16)必须面对的现实是，下一阶段的多哈谈判将会在十分复杂的政治和环境中进行。
在这一情形下，如何推进谈判取得完满结果有赖于一个充满活力的决策机制。如前所述，WTO决策机制的完善并不能简单的废除全体一致原则，而应当寻找使其在新的复杂形势下更好运作的方式。吸取多哈回合暂停的教训，学者们提出了若干条改进WTO决策机制的方式：
1.建立更透明和更具代表性的分组集团
在讨论、辩论议题和协商决议草案时，建立更为透明和具有代表性的分组集团将有助于推进谈判进程。较之目前的绿屋会议，这种小组应当更具透明度，在成员的参与和决议的做出上充分体现公平公正公开。一个基本的方向是根据议题来确定不同的讨论小组，通过小组讨论的方式取得初步意见，而后在更大的范围内进行谈判和最终表决。但是如何在具体的参与标准和讨论程序上既体现效率，又确保公平，还需要进一步的研究论证。
2.根据不同的议题适用不同的谈判规则
贸易利益和政治利益通常是错综交叉的。尽管一再宣扬其“非政治化”的特性，WTO还是不可避免的成为了发达成员和发展中成员交换经济利益和政治利益的平台。在这一情势下，如果成员能够在贸易谈判中对于不同的议题加以区分，采用不同的表决规则，将极大的有利于最终决议的形成。例如，Sutherland报告建议对于程序性事项和实体性事项进行区分，要求成员基于“重大国家利益”方能阻止全体一致通过某项决议，同时建议发展出一套投票结构体系。(17)
3.贸易谈判过程的便利化
贸易谈判不可能缺少各式各样的波折，冲突和妥协。一个运作良好的决策机制应当起到便利谈判过程的作用。在这一点上，WTO总干事应当能够发挥更大的作用，促进谈判过程的效率和合法性，影响谈判结果的利益分配。这一协调作用的基石与绿屋会议有着本质的不同。然而，如何在这方面进行改革，仍然取决于WTO成员的意愿。从本质上而言，WTO决策机制的发展有赖于成员们在“正式与非正式，政治与经济，透明度和效率(18)”等方面的综合权衡。
注释：
①Faizel Ismail,A Development Perspective on the WTO July 2004:General Council Decision,Journal of International Economic Law,2005.8 (377).
②根据WTO协议脚注1的规定，“全体一致”是指当决议表决时，没有任何一个在场的成员对决议通过正式表示反对。
③Peter Sutherland,Jagdish Bhagwati,Kwesi Botchwey,Niall Fitz Gerald,Koichi Hanada,John H.Jackson,Celso Lafer,Thierry de Montbrial,"The Future of the WTO-addressing institutional challenges in the new millennium",2004,Report by the Consultative Board to the Director-General Supachai Panitchpakdi,p.63.
④绿屋的正式名称是主席顾问团CCG。“绿屋”最初得名是由于在GATT总部里曾有一间专门用于非正式磋商的房间，而该房间铺设的地毯恰好是绿色(一说该房间的天花板为绿色)。尽管这种非正式磋商现在不一定仍在铺有绿地毯的房间中进行了，但绿屋会议的名称却一直沿用下来。WTO的决策过程奉行协商一致的原则，任何提议只要遭到一个成员的反对就无法通过。因此，从GATT时期，一直到WTO，决策程序的习惯作法是，一遇可能引起争议的问题，一般首先在主要的利益关系方小范围内达成妥协，然后再扩大到全体成员。这一过程就是通常所说的“绿屋”。需要特别指出的是，英文中“Green Room”近年来似乎已越来越成为一个不好(corrupted)的词汇。在WTO，绿屋也经常因缺乏透明度和包容性而被排除在绿屋之外的成员广为诟病。
⑤Richard Blackhurst,"Reforming WTO Decision Making:Lessons from Singapore and Seattle",2000,Center for Research on Economic Development and Policy reform,Working Paper No.63,p.6.
⑥John S.Odell,Chairing a WTO Negotiation,Journal of International Economic Law,2005.8 (425).
⑦Peter Sutherland,Jagdish Bhagwati,Kwesi Botchwey,Niall FitzGerald,Koichi Hanada,John H.Jackson,Celso Lafer,Thierry de Montbrial,"The Future of the WTO-addressing institutional challenges in the new millennium",2004,Report by the Consultative Board to the Director-General Supachai Panitchpakdi,p.63.
⑧Claus-Dieter Ehlermann and Lothar Ehring,"Decision-making in the World Trade Organization—Is the Consensus Practice of the World Trade Organization Adequate for Making,Revising and Implementing Rules on International Trade?",2005,Journal of International Economic Law 8 (1),p.56.
⑨Claus-Dieter Ehlermann and Lothar Ehring,"Decision-making in the World Trade Organization—Is the Consensus Practice of the World Trade Organization Adequate for Making,Revising and Implementing Rules on International Trade?",2005,Journal of International Economic Law 8 (1),p.67.
⑩Pascal Lamy,"EU Trade Commissioner Press Conference Closing the World Trade Organization 5th Ministerial Conference (Cancún,Mexico)",14 September 2003,European Commission:PRESS03 - 02SEN.
(11)Claus-Dieter Ehlermann and Lothar Ehring,"Decision-making in the World Trade Organization-Is the Consensus Practice of the World Trade Organization Adequate for Making,Revising and Implementing Rules on International Trade?",2005,Journal of International Economic Law 8 (1),p.51.
(12)Markus Krajewski,"Democratic Legitimacy and Constitutional Perspective of WTO Law",2001,Journal of World Trade 35 (1),p.170.
(13)The Director-General stated that progress in the Round would be based on a "triangle" of issues,namely:the US would have to agree to deeper cuts for its domestic farm support; the EC would have to agree to greater agricultural market access; and the major developing countries (such as Brazil and India) would have to reduce tariffs on industrial products.
(14)See Sungjoon Cho,"The WTO Doha Round Negotiation:Suspended Indefinitely",2006,The American Society of International Law,Vol.10,issue 22,http://www.asil.org/insights/2006/09/insights060905.html,last visited on March 12,2007.
(15)See Pradeep S Mehta,Pranav Kumar and Ritu Lodha,"Suspension of Doha Round Talks",2006 CUTS International,http://www.cuts-international.org/.
(16)Peter Sutherland,The Doha Development Agenda:Political Challenges to the World Trading System-A Cosmopolitan Perspective,Journal of International Economic Law,2005.8 (363).
(17)Peter Sutherland,Jagdish Bhagwati,Kwesi Botchwey,Niall FitzGerald,Koichi Hanada,John H.Jackson,Celso Lafer,Thierry de Montbrial,"The Future of the WTO-addressing institutional challenges in the new millennium",2004,Report by the Consultative Board to the Director-General Supachai Panitchpakdi,p.64.
(18)Robert Wolfe,"Decision-making and Transparency in the 'Medieval' WTO:Does the Sutherland Report have the Right Prescription?",2005,Journal of International Economic Law,8 (3),p.637.