关于发展混合所有制经济的几个问题_混合所有制经济论文

关于发展混合所有制经济的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,所有制经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      党的十八届三中全会提出要积极发展混合所有制，指出混合所有制是社会主义基本经济制度的重要实现形式。对于中国来说，发展混合所有制无疑主要是针对国有企业改革而言的。其实，国有企业发展混合所有制不论从理论上还是从改革实践上，都不是一个新概念，党的十八届三中全会只是“重提”而已。然而，“重提”却有着深刻的含义：一是意味着之前国有企业发展混合所有制的改革是失败的，起码是不成功的；二是下一步国有企业发展混合所有制必须是“旧瓶装新酒”，“新酒”必须能够保证国有企业通过发展混合所有制使国有企业产生持久的活力和竞争力；否则，如果只满足于在既有国有企业进入民间资本，或者只满足于股权结构的调整，那么，这样的混合所有制就仍是“旧瓶装老酒”，仍是不可能成功的。

      一、关于混合所有制的认识过程

      改革开放以来，对所有制问题的改革，尤其是公有制经济（主要是国有经济）实现形式的改革，是经济体制改革的最大难题。经过多年的理论和实践探索，中国最终选择了混合所有制经济，并确认其是社会主义市场经济的主要实现形式。

      从限制私有制经济发展到改造私有制经济，从承认非公有制经济到发展混合所有制经济，混合所有制经济发展经历了多个阶段的历史变迁（见表1），在社会经济发展中发挥着举足轻重的作用。党的十四届三中全会做出在中国“建立社会主义市场经济体制”的决定，明确地指出，“坚持公有制为主体，多种经济成分共同发展的方针”。在这次会议《决定》中第一次出现了“混合所有”的字样，但还仅仅认为是一种新的“财产所有结构”，并没有确认其为一种所有制形式。直到党的十五大，文件中出现了在混合所有制经济中的国有成分和集体成分“也是公有制经济”、“股份制是现代企业的一种资本组织形式”。这里由“混合所有”上升为“混合所有制经济”，正式确认了这种经济的公有制性质。党的十六大更明确指出，中国经济改革的目标任务是“完善”社会主义市场经济体制，作为“完善”的一项具体要求，提出了“积极推行股份制，发展混合所有制经济”。党的十七大指出，“以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，“混合所有制经济是中国基本经济制度的重要实现形式”。这是在党的十五大指出“混合所有制经济是公有制的实现形式”的基础上，在理论和政策上又提升了一步。

      

      理论界对发展混合所有制的探讨同样是渐进的，而且是与国有企业改革的相关文献联系在一起的，单独研究混合所有制发展的理论文献并不见多。从时间划分上看，这些文献主要集中于两个时间段。第一个时间段是20世纪80年代后期至90年代初期，这期间发表的文献主要讨论中国社会主义初级阶段的所有制结构、①公有制经济的模式选择，②以及混合所有制发展的现状。③第二个时间段是进入21世纪之后，尤其是近期，这期间发表的文献（评论比较多）主要围绕党的几个会议中提出的有关混合所有制发展的意见，系统论述混合所有制经济的发展问题。④

      总之，不论是实践探索还是理论研究，中国对混合所有制经济的认识是随着中国经济的发展而不断深化的。然而，关于发展混合所有制的既有实践探索和理论研究却存在两个重要缺陷：

      一是关于国有企业发展混合所有制的适用范围没有清晰的界定，国有企业发展混合所有制没有因“类”制宜。中国混合所有制发展已有30年，混合所有制发展的背景和阶段已经发生了较大变化，尤其是国有企业发展混合所有制遇到很多新的问题，其中关键的是需要明确国有企业改革的目的以及涉及的利益格局调整问题。国有企业改革的目的是国民福利最大化，国有企业发展混合所有制只是实现这一目的的手段之一。事实上，不同类型国有企业在经营目标上存在很大差异，并不是所有类型的企业、所有行业的企业都适合发展混合所有制。因此，应该结合中国经济发展的现状和国有企业改革的目的，对国有企业发展混合所有制的范围做出清晰的界定，并给出相应的评价体系。

      二是较少涉及混合所有制的机制设计问题。现实中对混合所有制存在比较狭隘的理解，就是把混合所有制理解为单纯的股权结构调整，而基本不涉及公司治理机制的配套改革，这是30年混合所有制改革不成功的重要原因。尤其是如何提高混合所有制企业的效率，如何保护混合所有制企业中的小投资者的权益，如何规范混合所有制企业的治理，国有企业发展混合所有制可以达到的“混”的程度，更少涉及。而这些细节问题正是发展混合所有制经济的关键，也是解决混合所有制企业切实问题的核心。

      无疑，在国有企业改革进入攻坚克难的背景下，发展混合所有制也应被赋予新的内涵、新的任务、新的意义。在国民经济发展的新阶段，发展混合所有制经济亟需回答如下几个问题：首先，哪些企业和行业应该发展混合所有制？混合所有制企业是追求利润最大化的，但有些国有企业却不是立足于盈利的，因此，并不是所有国有企业和所有行业的国有企业都适合发展混合所有制经济，国有企业发展混合所有制需要因“类”制宜。其次，如何发展混合所有制？这包括混合所有制企业的股权构成，发展混合所有制的阻力等。国有企业发展混合所有制既涉及股权分割，更涉及既有利益格局的调整，也涉及政府职能的重大调整，这些问题不解决，混合所有制就只能走老路，无助于混合所有制的有效和持久发展。再次，如何规范混合所有制企业的治理机制？这包括如何保护混合所有制企业中所有股东权利并实现股权的相互制衡？如何提高混合所有制企业的董事会治理水平？如何提高混合所有制企业的企业家能力？上述问题都是国有企业发展混合所有制经济的核心所在，也正是本文的研究目的。

      二、发展混合所有制经济的范围

      何谓混合所有制？顾名思义，“混合”意味着同一企业中存在多元股东或经济主体，不同经济主体入股同一企业的目的是寻求企业价值或利润的最大化。对于国有控股的混合所有制企业而言，除了第一大股东（即国家）外，还有非国有股东。既然企业股东不是纯粹的国有股东，则像其他没有国有股东的混合所有制企业一样，追求利润最大化是各股东的基本目标。显然，并不是所有的国有企业都适合改制并发展混合所有制企业。

      《决定》把国有企业分为公益性国有企业、自然垄断性国有企业和竞争性国有企业三类（尽管不是很明确）。那么，哪类国有企业适合改制并发展混合所有制企业呢？毫无疑问，公益性国有企业是不适合的，因为混合所有制企业的目标是利润最大化，如果追求公益而不盈利，那么国家以外的经济主体就不会参股进入，因此，公益性国有企业只能由国家独资经营。由于不盈利，因此公益性国有企业不应该称之为“企业”，最好定位为特殊法人。特殊法人不受《公司法》和一般商法规范的约束，而应当依照专门法律设立，受专门法律调整。在经营上，特殊法人独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品或服务价格进行控制。

      对于自然垄断性国有企业，由于具有规模报酬递增和成本递减性的特征，且产品或服务是公众基本所需，因此其产品或服务应该按边际成本来定价。为了既最大程度地提高社会福利，又保证企业不至于亏损，市场经济发达国家一般采用平均成本定价，按此定价方法，企业不赔不赚（或只能赚“小钱”），通过收支平衡来保证实现社会福利的最大化。而如果国家以外的其他经济主体进入，则势必要追求利润最大化，从而很可能导致产品或服务的价格大幅度上升，进而影响消费者福利的提高。显然，对这类企业，也不适合于发展混合所有制经济，而应该由国家独资经营，并以成本控制为主要评价指标。

      还有一类在《决定》中没有提及的国有企业，即不可再生的稀缺资源类（仅对国内而言）企业，该类企业也不适合于发展混合所有制经济。为防止稀缺资源消耗过快，保证资源利用的可持续，必须由国有企业来经营。一方面，为防止稀缺资源的消费过度，其定价应由市场决定，这意味着企业能赚钱；另一方面，为防止企业因能够赚钱而过度开发稀缺资源，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。也就是说，这类企业赚的钱必须绝大部分甚至全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。无疑，如果允许非国有主体参股进入，则势必要追求最大化利润，并谋取利润向所有股东分配，最终造成稀缺资源的过度开发，从而难以保证社会经济的可持续发展。

      以上三类企业均为垄断领域，而且也应该和必须是由国家垄断的领域，这属于“合理”垄断。这三类企业之外的国有企业都可以归为竞争性国有企业，包括目前仍是垄断（实质上是行政垄断）的一些国有企业，如电信、航空、金融、汽车、铁路建设等。

      既然前三类合理垄断性国有企业不能发展混合所有制经济，这意味着混合所有制经济只适合在竞争性领域推行，“一‘混’就灵”的观念是错误的。在竞争性领域，国有控股企业属于混合所有制企业，但已不是纯粹的国有企业、严格来说，将它称为国有企业是不太严谨的。因为企业存在多元股东而不是国家一元股东，只不过国家股份居多数而已。至于国家没有控股而只是参股的企业，则更不能归属于国有企业范畴，只能纳入非国有经济或民营经济范畴。

      既然只有竞争性国有企业才适合发展混合所有制，因此，国有企业准确分类是发展混合所有制的前提条件。然而，现实中的国有企业很复杂，很少有纯粹的公益性国有企业、自然垄断性国有企业、稀缺资源类国有企业和竞争性国有企业，这成为很多国有企业难以归类改革的借口。其实，这种情况恰恰是需要改革的，即应该通过改革或重组做纯粹的国有企业，使不同类型国有企业符合自身的本质属性。如果让同一个国有企业既做公益又赚钱，目标的冲突将导致利益输送和腐败，最终可能哪个目标也实现不了。

      在竞争性领域，国有控股的混合所有制企业必须完全按市场规则来运作，追求利润最大化，不承担公共职能（但鼓励其自愿承担社会责任的行为）。政府必须为各类企业创造公平的竞争环境，而不是强化国有企业和国有股东的控制力和影响力。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。对于国有控股的混合所有制企业，由于处于竞争性领域，因此政府不应干预，政府或者国有股东作为出资人代表，只负责监督从企业获取足额收益（股息和红利）。随着民营企业的发展壮大，这类国有企业应逐步减少。

      当然，国有企业发展混合所有制，鼓励更多的非国有资本进入国有企业，可能会受到既有国有企业利益集团的阻挠。在一些本是竞争性的领域，长期以来的市场准入限制形成了庞大的国有企业利益垄断集团，它们对政府具有很强的谈判能力，可以利用自己掌握的信息（一般公众是难以得到这些信息的，如电信的成本）并利用舆论来为自己的垄断辩护（如借口国有资产流失），并且经常把本部门利益等同于国家利益，似乎取消了垄断就是损害了国家的利益。这些竞争性领域一旦放开，将意味着既有利益集团的垄断收益会大部分丧失，这对于拥有巨大游说能力的利益集团来说，是很难接受的。

      越是垄断程度高的行业，既有利益集团越不愿意民资进入，即使迫于政策压力，也可能是摆摆样子，在无足轻重的领域开点“小口子”。诺贝尔经济学奖获得者希克斯曾说，“所有获取垄断利润的垄断者最愿意过平静的生活”，因为既有垄断者以外的经济主体进入，意味着既有垄断者“平静的生活”被打破，他们难以再依靠垄断（高价格、低服务）来获取高额利益，而是必须依靠竞争实力。另外，既有垄断者也会认为其他主体进入会参与“分蛋糕”，尽管实际上“蛋糕”会做大，但那要付出智慧和能力，这远不如“平静的垄断”来的轻松。

      当然，也有另外一种可能，即进入国有企业的民资和既得利益集团合谋，制造新的行业垄断，此时国民福利仍存在被剥夺的风险。因此，国有企业发展混合所有制不能仅仅满足于民资进入国有企业，而是放开行业限制，允许民资进入原有的垄断行业，使民营企业直接与既有国有企业进行有效的和充分的竞争，由此才能打破利益集团的垄断，为非国有资本参与国有企业改组和改造，从而健康发展混合所有制经济扫清障碍。在行业竞争的压力下，既有国有企业将不得不主动发展混合所有制，以此来提升自己的竞争实力，而不至于在与行业内民营企业的竞争中“落败”。

      三、发展混合所有制经济的治理机制

      客观地说，改革开放以来国有企业发展混合所有制的改革是不成功的，关键就在于没有解决好民间资本进入的动力问题。因此，民间资本进入的动力问题是本轮推动混合所有制改革的核心。这需要从股东权利保护、董事会治理、企业家能力提升等多个方面设计一套完整有效的公司治理机制，各个机制相互配合、相互制约，才能实现混合所有制经济的健康发展。

      1.在股东权利保护上要保护混合所有制企业中所有股东（国有股东和非国有股东）权利并实现股权的相互制衡

      国有企业发展混合所有制的核心是如何防止大股东（国有股东）侵害小股东（非国有股东）问题，这既涉及国有企业吸收民营资本时民营资本有无进入动力的问题，也涉及政府放弃干预和既得利益集团放弃垄断问题。

      为此，在公司控股形态上无需追求国有绝对控股，国有持股多少由市场来决定。为了避免国有股东一股独大，应尽可能采用国有相对控股的组织形式。原因在于：一方面，由于相对控股股东拥有的股权比重较大，因而他有动力发现公司经营中存在的问题，并对经理人员的经营行为高度关注；另一方面，相对控股意味着公司股权集中程度有限，相对控股股东的地位容易动摇，因而他不大可能独断专行甚至侵害其他股东利益，其他股东参与公司治理的动力大大增加。无疑，相对控股模式更有利于发挥公司治理的作用，能够更为有效地促使经理人员按股东利益最大化原则行事，并实现公司价值最大化。

      需要注意的是，不能简单地认为，只要国有股东持股比例没有达到50%就实现了相对控股，关键要看作为第一大股东的国有股东持股比例与其他股东持股比例的差距，尤其是与第二到第十大股东持股比例的差距。如果差距过大，则仍会形成国有股一股独大，那么国有股东的过度干预就难以消除。

      另外，为保证所有股东的权利均不受侵犯，保证各个股东具有平等参与公司治理的权利，政府必须放弃对国有资本的任何政策支持和保护，同时规定国有资本不享有任何超越非国有资本的特别权力。随着条件的成熟，在公平竞争的前提下，非国有资本也可以成为控股股东。政府必须认识到，国有企业发展混合所有制不是目的，国有资产增值也不是目的，这些都是手段，国有企业发展混合所有制的目的应该是国民福利的最大化，只要国民福利提高了，手段是可以多种多样的。

      2.要提高混合所有制企业的董事会治理水平

      董事会是代表所有股东行使战略决策和对经营者的监督职能的，但现实中董事会却总是成为大股东的代表机构，甚至自身变成经营者，从而使董事会丧失了其本属职能。因此，如何提高董事会治理水平非常重要和急迫，这既涉及国资监管机构的职能转换（从管资产与管人管事相结合到以管资本为主），又涉及股东大会和董事会的会议机制问题（要保证董事会中有小股东代表及其话语权，保证董事会的独立性等）。

      这里要特别强调董事会和经营层二者职能上的区别，因为现实中经常把二者混为一谈。按照现代公司治理规范，混合所有制企业董事会的职能应该包括以下几项：一是董事会作为代理人如何做到对委托人（股东）尽职尽责；二是董事会作为决策者如何做到科学决策；三是董事会作为监督者如何做到监督到位而不会被经营者（被监督者）所干扰；四是董事会作为利益主体如何做到既有动力又不被利益所“俘虏”（激励与约束）。只有明确了董事会的职能，才能在很大程度上解决各类股东尤其是国有股东干预企业经营（尤其是政企不分）的问题。同时，也必须清晰认识董事长和总经理的职责区别，董事长作为董事会的召集人，要切实负起通过董事会机制来实现对以总经理为首的经营层监督的职责，而不是自己充当经营者；否则，董事会和经营层之间监督与被监督的关系将不复存在。

      要明晰董事会职能并能够有效履行董事会职能，必须在董事会构成和董事会治理机制上下工夫。为增强非国有股东参股国有企业的动力，董事会中必须有较多的独立董事，并且必须有非国有股东的代表。这是因为现实中仍在继续强调国有资本的控制力和影响力，非国有资本只能参股，国有资本还享受某些政策支持。在这种背景下，民间资本“参股”国有企业存在着非国有资本被国有资本控制的很大风险，即非国有经济主体在国有控股的混合所有制企业中的发言权微乎其微，甚至可能被剥夺。这种风险显然会降低非国有经济主体参与国有企业改组改造的积极性，⑤因此，在董事会中强调有非国有资本代表尤为重要。为此，股东大会必须采取累积投票制，以保证非国有经济主体有代表进入董事会。同时增加独立董事，可以使独立董事达到一半以上的比例，因为独立董事并不是某一个股东的代理人，而是所有股东的代理人。

      还可以有另一种选择，即所有股东代表都退出董事会，同时大幅增加独立董事人数。因为严格意义上的独立董事是代表所有利益相关者的利益的，其中也包括投资者，而且投资者是核心。与此同时，应该大幅减少执行董事（经营者董事）人数，最好控制在2人以内。不过，这样做的前提是：独立董事必须是高度专业化的，而高度专业化的独立董事又来自高度职业化的经理人市场，以接受经理人市场的强烈约束。因此，发展经理人市场非常紧迫。在这样的董事会结构中，董事会是能够实现高度独立的。

      完善的董事会治理机制是国有企业发展混合所有制的保障。如果在引入民间资本的同时董事会实际上仍然控制在国有股东手中，那么这种改革是不彻底的。因此，股权多元化要同时伴随董事会治理水平的提升，否则只是形式上引入民营资本，国有企业的混合所有制改革将很难达到预期的效果。

      3.要提高混合所有制企业的企业家能力

      混合所有制经济要获得发展，必须在厘清董事会职能的前提下，高度重视企业家的独立性和能动性。这里的企业家不应是董事长，而是总经理，因为董事长作为董事会的召集人是代表所有股东的，其与企业家之间的关系是监督和被监督的关系，因此，如果董事长成为总经理，监督和被监督的关系就不存在了，尤其是目前中国资本市场和法律制度尚不完善的情况下更是如此。但监督不是干预，要充分发挥总经理的能动性就必须给予独立性，包括赋予独立权力和独立承担责任。这既涉及经营者的选择问题（从政府或大股东任命回归董事会独立选聘），也涉及经理人市场的发展问题。具体而言，企业家能力建设应当着重考虑以下两个方面：

      第一，应该了解企业家在国有企业混合所有制改革过程中的态度与立场。国有企业的混合所有制改革可能会受到来自现有企业高管的阻力，企业现有高管人员可能对股权结构调整持有矛盾态度。一方面他们希望转换机制，引入新的资本，增强企业发展后劲；另一方面，他们也担心股权调整会影响他们的既得利益。当新股东进入，特别是能够与国有股股东相制衡的新股东进入时，必然要对企业的权力资源进行重新配置，这肯定会威胁到他们的切身利益。因此，只有清楚了解企业家在国有企业混合所有制改革中的利益与立场，才能充分调动企业家的积极性，为混合所有制企业发展发挥积极作用。

      第二，建立企业家市场选聘机制和能力评价体系。集中化的股权结构使国有企业高管大多仍是行政官员，而不是企业家。股权的集中化不仅使企业对企业家的“需求”弱化，同时还使企业高管几乎不受资本市场和产品市场的约束，中小投资人很难通过“用手投票”和“用脚投票”的方式对经理层的败德行为实施惩罚。可以说，“行政委任制”所选拔出的国有企业“企业家”的知识结构存在不少缺陷，企业家能力部分缺失。因此，有必要建立混合所有制企业的企业家市场选聘机制和能力评价体系。

      最理想的做法是通过职业化的经理人市场，从经理人市场选聘企业家，并以贡献来对企业家进行考核。企业家直接影响企业文化、内部环境和经营思路等，长期在体制内选拔企业高管会抑制企业增加“新鲜血液”，难以突破固有思路和模式，也难以提升创新性。这可能是国有企业推进混合所有制改革的一大困难。而选聘不同背景的企业家，包括选择成功的民资企业企业家，会带来多元化模式和思路的优势，也必然会引发不同思想碰撞所产生的“阵痛”。然而，不能因为“阵痛”而认为这种选聘方式不适用于国有企业，固守原有思维模式只会加剧国有企业的“固步自封”，从而抑制企业推进改革和创新。由于混合所有制企业处于平等和充分竞争的市场环境下，因此可以推动通过职业化的经理人市场来选聘企业家，选聘的标准是，如何在合乎公司治理规范的前提下实现企业价值最大化。相应地，应该取消国有控股的混合所有制企业高管的行政级别，高管激励来自市场和薪酬。目前国资监管机构对于企业高管薪酬有总额限制，由此带来的主要问题是，有的企业业绩上涨较快，但薪酬没有上涨的余地，高管薪酬没有真正与企业实际情况相结合。对此，应该在政府放弃特殊支持的前提下，企业高管薪酬完全按市场规则来确定，以促进其按照市场规则追求利润最大化。具体来说，是在董事会公开选聘高管的基础上由被选企业家与董事会之间的谈判来决定，具体额度则由董事会视企业家完成经济绩效（即贡献）的情况决定。

      四、发展混合所有制经济的行业选择

      中国国有经济布局广泛，几乎遍及所有行业，是不是所有行业的国有企业都适合发展混合所有制，是不是所有的国有资本投资项目都适合引入民营资本，这个问题需要厘清。

      （一）国企改革目标是国民福利最大化，而混合所有制企业目标是利润最大化

      从西方发达国家国有企业的产生来看，国有企业是为解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共问题而存在的。国有企业有两大职能：一是实现宏观调控（如稳定经济、平抑物价）；二是提供公共品和准公共品（包括为私有企业提供服务）。这两大职能都不是为了盈利。当然，在特定时期国有企业也会谋求盈利（如引领经济，促进经济发展），但经济基本稳定后则会大部退出，只保留少部分。国有企业创造的GDP比重绝大部分介于1%～10%之间，英美很低，法德较高。总体规模不大，主要分布在公共事业、基础设施和国家安全等领域。

      长期以来，我们对国有企业改革目标存在模糊认识，错把国有资产增值最大化当成国有企业改革的目标。我们必须清楚地认识到，国有资产属于全民所有，这就决定了国有企业改革的目标是国民福利最大化，国有企业通过引入民营资本发展混合所有制，以及追求国有资产增值，只是实现国有企业改革目标的手段，只有当民营资本的进入有助于国民福利最大化这一目标的实现时，国有企业发展混合所有制才是必要的。

      对于民营企业来说，其作为“理性经济人”，首先要考虑自身的成本和收益，而不是公众的利益，民营资本进入国有企业的目的是盈利，因此，国有企业吸引民间资本发展混合所有制意味着必须追求利润最大化。然而并不是所有行业的国有企业都应该追求利润最大化，如公交、环卫、公共卫生、义务教育等一些公共领域，提供的产品是公共物品，具有非竞争性和非排他性的特点，不可能实现盈利，民营资本不可能进入；一旦进入，将导致其在公共产品或公共服务的质量或数量上大打折扣。这些公共领域必须坚持国有独资，这些行业的国有企业不应该也不可能发展混合所有制。如果一些公益性领域进行过度市场化改革，就会引发一系列的社会问题。国有企业改革的目标是国民福利最大化，而混合所有制经济主体的目标是利润最大化，两者目标不同，不能不考虑行业性质，盲目推崇混合所有制。国有企业发展混合所有制的唯一判断标准，是能否实现国民福利最大化。因此，明确混合所有制经济发展的行业类型选择，对于合理有效地推动国有经济战略性调整具有重要的指导意义。

      （二）发展混合所有制经济的行业选择误区

      中国国有企业改革的突出问题在于：“大一统”地或者过度强调国有企业的盈利性，追求利润几乎成了绝大部分国有企业的目标，甚至是唯一目标，而其公共性则被抛之脑后。在现实中我们不难发现，本应具有很强公共性的行业也市场化或部分市场化了，甚至民营化了，比如医疗、城市交通、义务教育等，导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车；而在一些很强或较强竞争性的领域，国有企业仍然在垄断（行政垄断）经营，如电信、金融、航空、路桥建设，人们不得不接受人为的高价格和低服务，国民福利被少数利益集团所剥夺。这里不妨举几个例子。

      先举中国几个城市公交民营化改革的例子：湖北十堰市公交民营化改革的5年间，共发生四起大规模停运事件，其中的关键矛盾是民营公司追求成本最小化；长沙市公交实行民营化后，由于司乘人员的工资奖金和公交车收入挂钩，于是很多公交车都不愿意搭载那些手持免费乘车优待证的老年人；合肥市公交系统民营化后，司乘人员为了在限定的时间内跑完每一趟车，往往采取违章、超速、闯红灯等非常手段，以至于在2007年前5个月造成了11位市民死亡。此外，由于为节约成本而雇用了人力资本相对较低的员工，公交车服务质量非但没有提高，反而急速下降。这意味着中国部分城市公共交通的民营化改革是失败的。

      再看一个国外的例子：英国于1994年开始实施铁路改革法案，到1997年完成，原国家铁路公司被120多家私营企业取代。1997～2002年五年期间，接连发生了13起严重事故，其中造成重大伤亡的事故就有7起，导致59人死亡、数百人受伤。英国探索频道（Discovery）拍摄的该事故纪录片揭示了其原因：一是本应该统一经营的公共铁路被分别包给两个不同的私有企业，负责信号系统和负责运输的公司之间缺乏沟通；二是负责该线路运营的泰晤士列车公司在对新的安全系统进行成本核算之后，认为更新火车事故防御系统的费用大于事故发生后的赔偿，因而搁置了更新计划，宁可进行事故后的伤亡赔偿也不愿意进行安全系统改造。由于事故频发，英国铁路私有化最终以政府重新收回国有而结束。

      以上国内外公交和铁路运输改革失败的经验告诉我们，不是所有的行业都适合引入民营资本发展混合所有制，因此，必须深入分析行业特点，以此来明确什么类型的行业适合发展混合所有制。

      （三）行业选择：以七大领域为例

      2014年3月5日，李克强总理在第十二届全国人大第二次会议上所作的《政府工作报告》中指出，要在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域向非国有资本推出一批投资项目，这意味着七大领域都要引入民营资本。然而，七大领域的放开应该是有限度、有分别的，不能一刀切，因为这七个领域以及各个领域的不同环节经营职能不尽相同，从而改革方向和路径也应该有所不同。具体而言，七大领域可以分为四类：

      1.金融、电信

      金融业和电信业可以归为竞争性行业。金融业和电信业长期以来被视为关系国家安全的行业，因此，这两个行业一直由国家控制和垄断经营。但是，世界发达国家的经验证明，非国有资本进入金融业（包括进入其中的银行业）和电信业，只要外控有力、内控严格，并不会对国家安全产生多大影响。

      更重要的是，对于金融业来说，社会经济的发展需要更多的金融支持，尤其是民营企业已经为国家创造了超过65%的GDP份额，但他们获得的金融支持却远远不足，从而滋生了一些非法的“地下钱庄”和高利贷交易，造成民营企业的融资成本远远高于国有企业，使其在与国有企业竞争时处于劣势地位。因此，金融业允许民营资本进入，既可以聚集民间资本，又可以促进民营企业发展。不过，需要注意的是，尽管金融安全是可以防范的，但风险却是持续存在的，因此民营资本进入金融业的门槛不能太低，尤其是资金实力和内控能力方面。

      对于电信业来说，国家长期控制经营还有一个重要原因，就是把电信业视为自然垄断行业。其实，由于光纤通信、无线通信等技术的发展，电信业早已不是自然垄断行业。美国早在上世纪70年代末80年代初就开始放松电信业管制，由此每年为公众带来70亿～160亿美元的利益增量。而中国的电信业却一直由几家国有企业垄断经营，造成通信业价格长期居高不下，服务质量也不能令人满意。目前中国宽带上网平均速率位列全球70位左右，只是美、英、日等30多个经济合作组织国家平均水平的1/10，但是，平均1兆每秒的介入费用却是发达国家平均水平的3～4倍。从本质上说，这无异于把消费者剩余转化为生产者剩余，是对消费者利益的一种剥夺。因此，放松电信业垄断，允许民营资本进入，是社会发展的必然选择，更是惠及公众的重要举措。

      2.石油、资源开发

      石油和资源开发大体可以归为同一类。如果资源开发属于稀缺资源开发，则石油可以纳入其中，因为石油在中国属于典型的稀缺资源。除了石油以外，煤炭以及不少有色金属在中国也均为稀缺资源。目前对这些稀缺资源的过度开采现象非常严重，如有的煤矿已经深入地下600多米，并已造成严重的生态问题。

      为了保证社会经济的可持续发展，必须对稀缺资源的开发和需求（消费）实施必要的限制，即前述的“双重抑制”。而要达到“双重抑制”的目的，只能由国有独资企业垄断经营。这是一种合理的垄断，同时必须实施严格的成本控制。而如果允许民营资本进入，由于其具有逐利性，则“双重抑制”无法实现，社会的可持续发展将遭受严重挑战，并导致在国际竞争中处于极为不利的地位，甚至危及国家安全。

      不过，对于那些可再生的资源，以及少量蕴藏丰富的资源，则应归入竞争性类型，完全可以放开让民营资本进入，通过充分竞争和合理配置，发挥这些资源的有效利用能力。

      3.铁路、电力

      铁路和电力大体可以归为同一类，具体可以分为两种类型：一类是竞争类型。对于铁路来说，主要指铁路建设，如轨道铺设、桥梁建设、机车生产、车站修建等；对于电力来说，主要包括电力设备和器材、发电等。二是自然垄断类型，包括铁路运输和输电。作为竞争类型的铁路建设、电力设备、发电等，完全可以放开经营。但作为自然垄断类型的铁路运输（尤其是客运）和输电，由于具有规模报酬递增和成本递减性的特征，且产品和服务对象又是针对社会公众，需求具有极大的刚性，因此其产品和服务应该按平均成本来定价，这样既可以最大程度地提高社会福利，又能保证企业不至于亏损。而如果民营资本进入，则势必要追求利润最大化，从而很可能导致服务价格大幅度上升，进而影响消费者福利的提高。显然，对于自然垄断类型的铁路运输，应该由国家独资经营，并以成本控制为主要评价指标。

      4.公用事业

      公用事业比较复杂，大体可以分为三类：一是公益类型，比如城市基础设施、公共交通、环境卫生、国防、道路、桥梁、公园、消防、污水处理、防洪等；二是自然垄断类型，如自来水、管道天然气、热力供应等；三是竞争类型，如文化娱乐场所、出租车、邮政、房屋修缮等。

      对于公用事业中的公益类型，其建设阶段以及设备生产是竞争性的，民营资本可以进入。但建设阶段完成后的运营则是公益性的，只适合国有企业来经营，即建设阶段完成后由政府购买，并交付公众免费或低费使用。由于是追求公益，无利可获，民营资本将没有动力进入。

      对于公用事业中的自然垄断类型，则与上述的铁路运输和输电一样，应该由国家独资经营，并按平均成本来定价，以成本控制为主要评价指标。

      对于公用事业中的竞争类型，则如同电信业一样，放开经营是激发活力的重要途径，也是更大程度上满足公众需要的重要举措。

      综上所述，七大行业中的公益服务必须由国家设立特殊法人来经营，不求盈利，亏损由财政来补贴；自然垄断行业也必须由国家独资经营，要强调收支平衡和成本控制；稀缺资源行业同样必须由国家独资经营，但收益要全额上缴，以实现“双重抑制”，保证社会的可持续发展；其余的是竞争性行业，应该鼓励民营资本进入参与竞争。只有如此分类改革，才能更好地满足公众需求，实现公众福利的最大化。

      对于竞争性行业，民营资本（包括外资）进入的方式有多种：一是独立成立民资企业，此为增量改革；二是民营资本入股国有企业，发展混合所有制，此为存量改革。两种进入方式不能割裂开来，只有允许行业进入，既有国有企业吸引民间资本才会更有动力。

      在竞争性行业，民营资本进入后，竞争将趋于激烈，这会刺激国有企业的创新动力。通过优胜劣汰的竞争，落后企业将被淘汰，包括落后的国有企业，一些行业的国有企业甚至可以完全民营化。通过这种改革，国有企业数量可能会减少，但公众福利则会大幅上升，而这正是发展混合所有制经济的目的所在。

      五、发展混合所有制经济的规制设计

      国有企业发展混合所有制，必须通过制度（包括公司治理指引和法律安排）来予以规范；否则，国有企业发展混合所有制就可能流于形式，难以实现有效、健康和有序发展。

      （一）从六个维度制定《混合所有制企业公司治理指引》

      应根据混合所有制的特征，立足于中国实际，从利益相关者保护、董事会治理、财务治理与信息披露、高管激励与评价、社会责任、法律与政府监管等六个维度设计促进和保障混合所有制经济发展的《混合所有制企业公司治理指引》。

      第一，在利益相关者保护方面：混合所有制企业应该承认和保护以股东为核心的全部利益相关者的权利。在企业股权方面：避免国有股“一股独大”，以市场为主导，形成合理有效的股权结构，民营资本通过公平竞争也可以实现控股；即使国有控股，也尽可能实现国有相对控股，避免民营资本的权益被侵害，实现国有资本和民营资本相互制衡、相互融合、共同发展。国有股东不应具有特别的权力，国有资本股东和民营资本股东在法律地位上是相同的，必须按照公司法等国家相关法律以及公司章程，在企业中履行权利；应该保证民营股东参与决策的充分权利；国有股东应享有与民营股东同等的参与分红的权利；应建立保护利益相关者的道德准则。

      第二，在董事会治理方面：混合所有制企业应建立董事会并保证其独立性，避免政府和国有资产监管机构干预董事会的独立性；董事选举程序应公开透明，并应采取累积投票制；独立董事应过半数并担任专门委员会召集人；应明确董事会对股东的受托责任，履行战略制定和监督管理层的职能；董事会与党委会的职责应明晰；国有资产监管机构不应拥有获取企业信息的独特权力；董事会应对投资者的质询及时给予回应；董事会应建立有法律效力的董事会议事规则。

      第三，在财务治理与信息披露方面：混合所有制企业应实现财权配置的规范化和财务监督的制度化和常态化；应加强财务控制，防止财务风险；应详细披露股息分配方案；应防止大股东“掏空”等问题；应实现信息的高度透明化，对于信息隐瞒和欺诈应有严格的惩罚机制。

      第四，在高管激励与评价方面：混合所有制企业高层管理者应从经理市场中选聘，应允许私有企业经营者成为国有控股的混合所有制企业的高层管理者；对高层管理者贡献的评价应以企业绩效和经营风险为标准；高层管理者薪酬应是市场化的，不应设定上限；激励形式应是多样化的，但应特别注重长期激励形式；高层管理者不应享有行政级别和待遇。

      第五，在社会责任方面：混合所有制企业应充分保证公平的竞争环境和秩序；应诚信守法，忠实履行纳税、保护投资者和员工的义务；应支持和鼓励企业自愿承担社会责任的行为；应建立健康向上的企业文化，及时和客观地提供社会责任报告。

      第六，在法律与政府监管方面：政府应制定投资者保护法案、利益补偿法案和对责任人的违法违规惩罚法案；应建立国有资本收益归国家并使公众受益的机制；应避免行政干预；应有防止企业高管腐败的法律制度。

      （二）从四个维度设计混合所有制经济的法律安排

      公司治理指引是指导性文件，政府还应该完善具有强制性的法律安排。具体来说，政府应从国资地位、国资监管模式、分配方式以及民营资本保护等四个维度完善关于国有控股混合所有制企业的法律安排。

      第一，在国有资本地位方面：法律应明确混合所有制企业不因国家出资设立而拥有特殊的市场主体地位，混合所有制企业与其他竞争性企业一样，均接受《公司法》等商事法律的规范。

      第二，在国资监管模式方面。法律应明确政府监管机构的职责范围，明确政府监管机构是代表公众履行出资人职责，而不是国有资产的所有权人；政府监管机构应关注混合所有制企业中国有资产的增值，而不应干预混合所有制企业的人事和经营，但可以委托代表参选董事和进入董事会，通过董事会传递国有资本投资者的意志，但不应把自己的意志强加给其他投资者。

      第三，在分配方式方面。法律应明确混合所有制企业国有资本和民营资本按照市场原则进行公平的利润分配；应明确国有资本收益的上缴方式、额度计算方法以及分配原则；应明确国有资本的收益归全民而不是归企业；企业获得国有资本收益应履行符合公众受益的法律程序。

      第四，在民营资本保护方面。法律应明确混合所有制企业中国有资本股东与民营资本股东享有同样的权利和义务，国有股东不享有特别的权利；法律应明确民营资本的退出机制。

      ①薛暮桥：《中国生产资料所有制的演变》，《经济研究》1987年第2期；刘伟：《所有权的经济性质、形式及权能结构》，《经济研究》1997年第4期；郭振英、卢建、宋宁、张泰：《关于中国所有制结构的几个问题》，《经济研究》1992年第2期；苏东斌：《市场经济体制对所有制结构的三大要求》，《经济研究》1998年第12期。

      ②施佑生：《关于设计中国股份制度模式的探讨》，《经济研究》1986年第1期；董辅礽：《经济运行机制的改革和所有制的改革》，《经济研究》1988年第7期；杨坚白：《社会主义公有制改革模式刍议》，《经济研究》1990年第5期；朱东平：《论混合所有制的经济合理性》，《经济研究》1994年第5期。

      ③倪吉祥：《关于中国混合所有制形式的现状、问题和建议》，《改革》1993年第3期；宋宁：《中国混合所有制经济发展的现状、问题和建议》，《经济评论》1994年第4期；邵明朝：《中国混合所有制经济发展的基础及政策趋向》，《经济学动态》1994年第5期；晓亮：《论大力发展混合所有制》，《经济学家》1994年第2期。

      ④高明华：《发展混合所有制经济，关键是要“装新酒”》，《改革内参》2014年第26期；常修泽：《新阶段发展混合所有制经济的再认识》，《学术月刊》2014年第9期。

      ⑤不过，从混合所有制有效性角度，在混合所有制经济中强调国有资本的控制力和影响力是不明智的，国有资本的控制力和影响力只适合于前述“合理垄断”的三类国有企业。

标签：混合所有制经济论文;  国企论文;  市场垄断论文;  企业经济论文;  企业经营论文;  董事会论文;  国有股论文;  股东论文;  经济学论文;  企业家论文;