基于政府视角下 PPP项目全过程跟踪审计研究

孙 磊，龚 涛

(吉林建筑大学 经济与管理学院，吉林 长春 130118)

摘 要： 本文基于政府视角，通过国内外PPP项目审计现状以及传统审计的缺陷，结合现阶段我国PPP项目跟踪审计实施状况，提出健全我国PPP项目法律体系，重点关注风险管理及其分配机制合理性、项目回报以及PPP项目合同管理严谨性和可操作性、引入大数据审计、加强专业人才队伍的培养等建议，保障和推进PPP项目的顺利落地。

关键词： PPP项目；全过程跟踪审计；政府视角

0 前 言

随着社会的不断发展，政府提供的公共产品和服务越来越难以满足日益增长的创新需求和不同形式的治理需要，亟待社会资本参与其中，政府和社会资本合作的创新机制呼之欲出，应运而生。政府和社会资本合作(Public-Private-Partnerships,简称PPP)，即为开展基础设施建设或提供其他的公共产品服务，公共部门和私营部门实体之间建立的一系列合作伙伴关系。从政府的角度看，PPP可以减轻政府提供公共服务带来的财政负担，有助于政府职能转变，提高财政资金总体使用绩效和政府履职能力实现治理结构的升级，PPP融资机制也可以在一定程度上缓解资金缺口突出问题。党的十八届三中全会以来，国务院、财政部、发改委等多部委颁布了多项政策法规，推广和鼓励各级政府积极采用政府和社会资本合作PPP模式。截至2018年11月底，全国已进入开发阶段的项目达8 557个，总投资约12.8万亿元，其中落地项目2 388个，投资额约4.1万亿元，项目范围涵盖水利建设、交通运输、保障性安居工程、生态建设和环境保护和其他等19个领域。但是，PPP模式发展的同时，也存在立法滞后、监管不到位、政府信用基础薄弱、风险分担和管理不合理、采购程序不严谨、市场竞争不足等原因，各种违规现象屡见不鲜，如政府为拉拢社会资本，提供不合理的收入担保和收益率，最终政府承受过度财政负担违约导致项目失败。目前，我国发布了《关于实现审计全覆盖的实施意见》《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等一系列政策指引，从加强对政府性债务风险防控，创新审计方法，提升控制管理能力，完善评价体制等方面强化PPP项目审计监督，推动我国PPP项目健康快速优质高效发展。

对比图1a)和图1b)的仿真结果可知：当中转时间差阈值条件由1 d变为2 d时，某些支线港口可供选择的枢纽港范围增加，如图中连云港的支线航线增加，这也说明中转时间要求的存在确实会增大某些枢纽港中转压力，见表3。

1 PPP项目审计研究现状及问题

王守清、刘婷(2014)建议设立中央和省级专门PPP机构，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡，对政府财政风险进行监管和审批，政府建立统一的PPP项目信息发布机制以及公众参与决策和监督机制，向社会公布相关信息，保证PPP项目综合信息的及时、准确和一致性。王予涵(2016)以公共物品理论与公共财政理论、利益相关者理论、受托责任理论为基础，分析了PPP项目审计的必要性以及审计内容，构建出我国PPP项目审计机制。张琪(2018)基于政府视角提出政府需从健全法律法规，强调加大对PPP项目前期立项阶段的审查，提高审计人员专业素质三方面着手，加强政府在实施过程中进行风险控制。

英国作为全球PPP项目最大、涉及领域最广的国家，成立了PPP项目专业机构规范管理以及完善的评价制度。澳大利亚专为PPP项目建立严格的审计和绩效评级机制，以标准合同形式确定政府和私人各自的权利义务，并明确政府、环境变化是可再谈判的条款，以保证公平公正的原则。

通过梳理相关国内外文献可以看出，现阶段国内外学者对PPP相关研究主要集中在概念、模式、融资风险、价格机制、物有所值评价、运行绩效、合同管理等方面，对PPP项目监管体系中跟踪审计的关注较为缺乏。

1.1 PPP项目审计立法不足，法定授权不完善

传统审计在技术、数据采集、平台等方面缺乏导致审计方法和审计技术手段都相对落后，面对PPP项目众多的利益相关体，审计环境随着社会经济发展的不断快速变化，传统审计对PPP项目审计的现实需求也越来越难以满足。PPP项目周期长，跨度可以达10年甚至30年，整个周期各个项目利益相关体之间数据十分庞大、信息分散，仅仅靠审计人员人工审计很难做到审计全覆盖。审计人员对云计算、大数据和一些高技术领还相对比较陌生，数字化审计程度相对较低。同时，审计单位相互之间与信息资源还未实现实时共享、互联互通，制约了项目审计的效率。

1.2 PPP项目审计重点把握不精准

PPP项目审计的实施涉及工程、专业技术、财务、法律、金融、项目管理、运营管理等各个领域，从事PPP项目审计人员，在审计PPP项目各阶段的实施方案、各类合同草案等一系列工作中都需要既懂工程又懂法律、既懂金融又懂运营管理的复合型人才或团队来完成。在当下，由于我国PPP项目尚处推广阶段，尚未形成成熟的链条，故具备多种能力的高水平复合型人才和团队极为稀少，尽快培养或抓紧时间提前做好人才储备工作迫在眉睫。

1.3 PPP项目审计数字化程度低，审计效率不高

近年来，为促进和加强PPP项目投资的监督和管理，提高财政资金使用效率，保障财政资金安全有效，国家发改委、财政部各部门相继出台一系列的PPP模式的相关法律、政策。一方面，由于法律、政策集中出台，现有PPP立法层级低、效力差、彼此间冲突、可操作性差等原因，法律法规的颁布或修订有可能导致原有PPP项目的合法性或合同的有效性发生变化，使得原有PPP项目失去保护，导致该项目半途而废或彻底失败；另一方面，由于PPP项目审计监督的内容、程序、主体相对复杂，我国目前尚没有专门的PPP法，也没有针对PPP项目审计的行政法律和实施条例， PPP项目政府审计能不能审也存在着分歧。鉴于目前PPP项目的法定授权不完善，PPP项目实施单位一般在合同协议中加入自愿接受审计监督以及审计发现的违规违法行为整改的条款，以此加强审计监督的依据。

1.4 PPP项目审计广度和深度不足，未实现审计全覆盖

党的十八届四中全会把完善审计制度，实行审计全覆盖作为全面推进依法治国的重要内容。一方面，审计机关除了创新审计机制，加强审计资源配置，提升自身审计能力之外，还需要审计机关整合各方审计资源和审计力量，充分发挥内部审计和社会审计合力。如某市政府此前没有PPP项目审计操作经验，PPP项目审计方面人才也比较缺乏，为慎重起见，该市政府聘请专业审计机构，借助社会审计的力量，逐步完成了项目全过程的跟踪审计，实现了“花小钱办大事”。另一方面，政府可以建立和完善PPP审计项目库，实行审计对象和计划动态管理。对于不同类型的PPP项目，政府应该采取每年必审、滚动轮审、延伸审计等审计形式，实现对PPP项目审计全覆盖。

1.5 PPP项目审计缺乏高水平复合型人才

由于PPP项目周期长，参加主体多，审计部门在审计实施过程中经验也还不够丰富，把握不住审计重点，无法根据项目的规模、建设周期及特点来综合确定审计力量的投入，制定科学合理的审计方案，既容易浪费人力和时间，也容易导致审计质量的效率低下，无法实现对项目的全面监督。现阶段，我国政府审计的重点还停留在事后审计，事前、事中审计监督缺失，审计范围不全面，不能准确把握PPP项目审计工作重点，导致出现大量违法、违规项目，不仅损害了公共利益，而且可能使PPP项目的顺利实施埋下隐患。

2 完善PPP项目跟踪审计相关建议

2.1 健全PPP相关法律和政策，优化跟踪审计环境

随着PPP项目逐渐融入市场机制，更需要法制化作为基本保障，需要进一步健全我国PPP相关法律和政策，建议主要从两个方面改进：一方面抓紧PPP法律法规的建立，政府应参考现有法律条文，在协议中尽可能将争端解决程序、双方的权利义务、责任赔偿等关键内容界定清楚，以解决PPP项目与现有法律之间矛盾；另一方面对目前密集颁布的法律法规出台相应的指导性文件，及时改进完善法律、政策中出现的问题，通过健全PPP相关法律和政策，使PPP法制体系更完善。政府还应该在特许经营协议中规定可能的法律变更及带来损失，并规定法律变更时的解决方案，如：政府方对项目公司的补偿办法或者届时变更协议条款等。

2.2 突出跟踪审计重点，把握关键环节

大数据的优势在于数据样本量大、处理速度快，借助大数据审计是实现审计全覆盖的有效途径。政府部门应该全面引导审计人员树立“互联网+”思维，利用云计算、大数据、区块链、AI等技术的优势，为PPP项目跟踪审计的全覆盖提供技术支撑。政府需要建立规范的大数据相关制度，加大大数据审计平台建设，提高信息化审计技术运用水平，实现审计一线作业与数据分析一体化。在PPP项目审计实施中发挥大数据审计优势，运用数据分析技术发现审计疑点，挖掘审计线索，最大限度提高审计效率。

在项目决策阶段，重点审查建设项目的必要性，从定性和定量两方面开展有价值工作，是否存在由于部分政府官员决策权过大、政府决策失误、政府过度干预等因素违规批准项目；重点关注财政承受能力论证的可行性，是否存在规避10%限额之嫌，避免借PPP变相举债的风险，防止财政承受能力论证流于形式，禁止以债务性资金充当项目资本金，以此提高政承受能力论证合理性与准确性；在项目施工阶段，重点审查政府部门和社会资本风险分配是否合理，内容是否合法，对PPP相关合同文件进行系统和结构性的核查；重点关注项目预付款、进度款等费用支付风险，政府是否按时按量支付，符合国家法律法规的规定；在项目运营阶段，着重对项目财政资金使用、资金安全问题进行审计，项目公司政府方应协助相关部门核算和监控运营成本、现金运用和流出等。

1) 构建出错因子影响因素的层次模型树， 从失误的根源—出错因子出发，建立出错因子—认知—评价因素—设计的层次模型树。

2.3 借助大数据审计，提高审计效率

准确性和针对性是PPP项目全过程跟踪审计的执行要求。着力推进审计全覆盖的时代背景下，也要突出跟踪审计重点，有针对性把握项目关键环节，实现审计全覆盖与突出重点相统一。

2.4 整合审计资源，强化计划管理，为审计全覆盖提供保障

随着政府部门赋予审计职能日益拓展，社会各界对政府审计需求急剧上升。面对上级下达数量众多的PPP审计任务，某些地区政府对PPP项目审计敷衍了事，为了提高审计效率便一味放弃审计质量，减少审计程序，压缩审计范围，导致PPP项目覆盖广度和深度不足。在以往的传统项目中，主要的投资人是政府和国有企业，审计关注的重点在于工程造价、财务收支及项目管理等内容，在PPP项目中，项目主要的投资人除了政府，还有社会资本的介入，涉及项目相关利益主体众多，审计机关不太重视对PPP项目在项目决策、项目采购以及项目移交阶段监督审计，审计内容大多还停留在项目建设及竣工验收阶段对项目工程造价、财务收支方面的审计，未能实现审计全覆盖。

2.5 加强审计队伍建设，构建PPP项目审计人才培养体系

加强复合型审计人才的培养的计划过程，培养不仅懂财务知识、法律、合同管理、信息化知识、经济、相关行业专业技术各方面知识，还需要针对不同行业领域熟悉基本业务和管理的人才，只有这种复合型人才才能作为PPP项目审计实施的基本保障。PPP项目审计人才的培养，一方面靠审计人员的自身实践；另一方面需要社会培训力量，以PPP项目为载体，采取工学结合的方式，进行针对性培训，以此来加强审计队伍的建设。同时，鼓励高校开设针对PPP模式审计专业课程，并在工程管理、财经、金融等院系中培养专业化人才，构建专注于PPP项目审计人才培养体系，为PPP项目的监管保驾护航。

对此，多部委负责人密集发声驰援民企，积极出台政策支持民企发展。11月9日，财政部发布《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》，要求中国PPP基金积极探索与民营资本合作的模式、路径，对民营企业参与的政府和社会资本合作（PPP）项目要给予倾斜；11月10日，司法部印发《关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》；11月15日，最高检明确规范办理涉民营企业案件执法司法标准；11月19日，国家税务总局发布《关于实施进一步支持和服务民营经济发展若干措施的通知》，提出26条措施，进一步支持和服务民营经济发展。未来将有更多针对性举措陆续出台。

五是做好流域水功能区纳污红线考核支撑。从2014年开始，国家对重要水功能区进行考核。长江流域水资源保护局负责组织流域水功能区考核的技术工作，组织制定流域水功能区水质达标评价技术细则，每年与地方协调制定年度水功能区考核名录和监测方案，并对各省区监测的水功能区评价结果进行复核，形成复核报告上报水利部。在最严格水资源管理制度考核中，长江流域水资源保护局也按照国务院考核组的统一部署，参与部分省区的考核，并提供长江流域的水功能区考核基础信息，有力的支撑了流域水功能区纳污红线考核工作[7]。

3 结 语

推进PPP项目发展，政府需要取消和减少阻碍民间投资进入新基建的附加条件，真正降低民间资本门槛；另外，政府应进一步加强自身诚信建设和法制政府的建设，政府角色错位使其需要重新定位，如何建立一种诚信机制是关键。在PPP项目审计中实行跟踪审计实现对项目审计的全覆盖，健全PPP项目法律监管制度，突出审计重点，创新审计方法，加快审计人才培养体系建设，为PPP项目的落地创造健康可持续环境。

最终能够使学生的理解能力和判断能力得以增强，学生能够利用现有的资源收集相关资料，判断结论是否正确，整个学习过程中，能够使学生的思维得到开发，使学生的实践能力得以增强。

[ID:008223]

参考文献：

[1] 柴能勇.政府规制视角下的PPP项目跟踪审计问题研究[J].审计研究,2018，34(6):41-47.

[2] 熊斯婷.PPP项目政府审计全覆盖的思路与实施路径[J].财政监督,2018,18(10):65-70.

[3] 王经绫,闫嘉韬.双重身份视角下的PPP政府审计问题研究[J].审计研究,2018，34(3):12-18.

Research on the whole process tracking and auditing of PPP projects from the perspective of government

SUN Lei,GONG Tao

(Jilin University of Architecture, School of Economics and Management, Changchun 130118,Chhna)

Abstract :Based on the government's perspective, through the current situation of PPP project audit at home and abroad and the shortcomings of traditional audit, this paper puts forward the necessity of tracking audit application in PPP project audit. Combining with the current situation of PPP project tracking audit in China, this paper puts forward some suggestions, such as improving the national PPP legal system, focusing on the rationality of risk management and its allocation mechanism, project returns and the rigor and operability of PPP project contract management, introducing big data audit, strengthening the training of professional personnel, and so on, to ensure and promote the smooth landing of PPP projects.

Key words ：PPP Project;whole process tracking audit;government perspective

收稿日期： 2019-03-18

作者简介： 孙磊(1967-)，男，吉林长春人，硕士，教授，主要从事审计、建筑工程管理、财务管理研究。

中图分类号： F239. 6

文献标志码： A

文章编号： 1672-4011( 2019) 08-0208-03

DOI： 10. 3969/ j. issn. 1672-4011. 2019. 08. 100

标签：ppp项目论文;  全过程跟踪审计论文;  政府视角论文;  吉林建筑大学经济与管理学院论文;