财政风险及其防范研究，本文主要内容关键词为：财政论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政风险的表现
1.财政收入风险。我国财政收入主要面临两个方面的问题：一是财政收入占国内生产总值(GDP)的比重过低，增加了财政正常运转的风险。在1991～1994年财税改革前，我国财政收入占GDP的比重基本上是逐年下降的，而且下降幅度很大，平均每年下降1.13个百分点。1994年财税改革后，其下降的态势在趋缓，到1996年基本扭转了下降的态势。尽管如此，财政收入占GDP的比重仍然偏低，2000年我国财政收入占GDP的比重仅为15%，而发达国家这一比重大约为40%～50%，发展中国家一般也在30%左右。二是中央财政收入占全部财政收入的比重偏低。在1994年财税改革前，我国中央财政收入占全部财政收入的比重呈下降态势，从1991年的29.8%下降到1993年的22%，平均每年下降3.9个百分点。在1994年财税改革后，比重有了显著提高，上升到55.7%，比1993年提高33.7个百分点。此后，这一比重呈现出逐年下降的趋势，且降幅较大。
2.财政支出风险。我国财政支出风险主要来自三个方面：一是刚性财政支出不断增长。1991～2000年10年间全国财政支出年均增长17.91%，而同期财政收入年均仅增长16.48%，比支出增速平均低1.43个百分点。更为严重的是近年来支出刚性显著增强，法定支出不断扩大，给财政造成巨大的压力。二是财政支出结构日趋失调，优化结构的压力大。在市场经济发展的不同阶段，财政支出会有不同的侧重点和结构组合。我国现阶段正处于经济起飞前的准备时期，目前财政支出结构尚未达到优化状态，存在较大风险。(1)公共投资占财政支出比重过低。建国以来，我国多数年份经济性支出占总支出的比重都在50%左右。但近年来其比重快速下降，1999年经济建设支出仅占总支出的38.38%（注：资料来源：《中国统计年鉴(2000)》，中国统计出版社。）。(2)人员经费超国力增长，并呈现刚性。近年来人员经费扶摇直上，大量挤占了其他事业费和建设资金，造成财政疲于应付“吃饭”而无力正常履行经济职能的问题。三是财政支出效益低下。财政支出在结构、使用、管理等各个方面普遍存在效益低下问题，加大了财政支出成本，降低了财政支出的未来收益，导致财政支出风险。
3.财政债务风险。
(1)外债风险。我国存在潜在的外债风险：一是外债规模迅速增长，外债余额呈逐年上升趋势，目前已成为发展中国家中继巴西、墨西哥之后的第三大债务国。二是外债结构不尽合理。还本付息负担较重、债务风险较高的国际商业贷款仍占据46.7%（1998年），而属于官方优惠贷款、风险较小的外国政府贷款和国际金融组织贷款比重仍较小。
(2)内债风险。a.债务依存度。由于我国《预算法》规定，地方政府无权发行国债，所以我国的债务依存度主要指中央政府的债务依存度。我国目前的债务依存度已经超过了20%的国际警戒线，也超过发达国家20～25%的界限，达56.7%。b.国债负债率。截止1999年底，我国历年发行、尚未清偿的国债累积额为7998亿元，约占当年GDP的6.5%左右，当然若与发达国家相比，我国该指标偏低，美国和日本都达到50%以上，但是美国和日本等发达国家的国债累积额是上百年国债发行的结果，而我国国债发行只有20年左右。c.国债偿债率。1999年财政取得债务收入3702.13亿元，其中1792.33亿元用于偿还国内外债务本息，占全国财政收入的15.66%，超过10%的国际警戒线。1996年发行国债的收入有66.2%用于旧债的还本付息，1999年这一比例达到了48.41%，我国财政已陷入了“借新债还旧债”的局面。d.国债发行速度。近年来我国国债发行每年以近30%的速度呈跳跃式发展，总量扩张十分明显。
4.财政赤字风险。
(1)财政赤字长期化、增幅加大。在1979～2000年的22年间，我国有20个年份出现赤字，累计赤字达8839.42亿元。20世纪90年代，财政赤字迅猛扩张。近几年，由于受国家宏观政策调控的需要，财政赤字进一步攀升，1996～2000年累计为6024.25亿元，占同期财政支出的比重也随之上升到10.56%，其中2000年为15.68%。
(2)实际赤字要比账面赤字更为严重。第一，我国的财政赤字基本出现在中央，因而，在中央财政支出中，中央财政赤字的比重要更高一些，到1999年已达27%，比1979年的13%上升了14个百分点。从中央财政赤字占GDP的比重看，按中国现行预算口径计算，1994年为14%，到1999年已上升为17%。第二，当前地方财政虽然从总体上讲是平衡的，但县级财政的赤字状况不平衡的问题相当突出，财政赤字县的比重增势不减。赤字县占全国县级单位比例1985年为22%，1990年超过60%，1993年增至64%，1995年为50%，1997年约为45%（注：数据来自《2001中国财政发展报告》）。第三，从中央财政到地方财政，都存在大量“隐性赤字”。这主要是指财政应支未支、应补未补，采取欠账、挂账等方式，将财政收支矛盾后移，致使财政赤字隐性化。
(3)我国财政赤字基本上为结构性财政赤字，由于缺乏自动稳定机制，结构性财政赤字规模过大对日后财政安全运行必将产生较大的影响。
5.社会保障基金损失和缺口风险。目前，我国确立了社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式，但多数地区个人账户是“空账”运行，实际上还是现收现付制。在老龄化和退休高峰逼近的情况下，社会保障基金缺口越来越大。1996年我国60岁以上的老年人口总数达1.1亿人，占全国人口总数的9.5%，逼近10%的老龄社会临界点。预计到2020年，老龄人口将大约占总人口的16%，2050年为26%。同时，我国离退休职工将大量增加，到2000年达到3801万人，退休费用超过2733亿元，而到2050年，1.2亿的离退休职工将使退休费用超过4000亿元（注：王美涵：中国财政风险实证研究[M].北京：中国财政经济出版社，1999；《中国统计年鉴(2001)》。）。
二、防范和化解财政风险的政策建议
1.深化税制改革，优化税制结构。①改革现行流转税制。首先，应将我国生产型增值税改为消费型增值税。其次，扩大消费税的课征范围，特别是将个人的某些高档消费行为和消费商品纳入消费税的课征范围、扩大税基，提高税率。再次，调整关税税则和税率，进一步适应和促进对外开放和进出口贸易的露要。②改革现行所得税制。一是将企业所得税、外商投资企业与外国企业所得税合并为统一的企业（法人）所得税，统一税制，公平竞争。二是完善个人所得税制，修订个人所得税法，将分类课征制改为分类与综合相结合的个人所得税制，实行个人财产申报登记制度和个人税号制度，建立税务法庭，加大税务执法力度，杜绝各种偷税、漏税行为。三是尽快开征遗产税，调节个人收入差距，均衡社会分配。四是开征社会保障税，配合企业、劳动、人事、医疗等制度的改革，进一步调节社会财富分配。③加强税收征管，减少税收流失。要以多种措施（包括运用现代化计算机网络技术等）加强税收征管，减少税收流失，加大惩戒力度，增强公民纳税意识。
2.防范财政支出风险。
(1)根据我国国情，目前应采取的措施为：一是建立控制财政支出增长的机制；二是继续推进机构改革，实行人员分流，提高工作效率，逐步改变“吃饭型”财政的局面。
(2)优化财政支出结构。重点压缩行政事业经费支出、价格补贴和国有企业亏损补贴支出，形成以强化财政基础性投资，教育经费、科研开发支持为重点，社会保障支出紧随其后的“四足鼎立”的结构格局。
(3)推行政府采购制度，提高财政资金使用效率。政府采购制度有利于强化财政支出控制与管理、硬化预算约束。政府采购金额从商品单价、种类、数量开始编制预算，一经批准，就具有法律效力，执行过程中不得随意追加或减少，硬化了预算约束。采购商品的资金直接支付给供货商，能减少资金的流转环节，避免各单位挤占、滥用财政资金，加强财政的监督力度。以公开招标方式采购商品，使政府得到物美价廉的商品和劳务，能节约财政资金，提高支出效益。
(4)建立规范合理的转移支付制度。通过建立标准预算，计算各地区的收入能力、支出需求和专项拨款的差异，得出各地区人均均衡拨款的分配系数，以此来分配中央对各地区的一般均衡拨款。同时，根据中央政府宏观调控的政策目标和特殊需要确立中央对各地区的专项拨款。转移支付制度要充分考虑地区间的不平衡状态，加大对贫困地区的扶持力度，切实提高政府宏观调控能力。
4.防范国家债务风险。
(1)适当控制国债规模，转变支出方向，提高国债使用效益。我国可以借鉴国际上通行的国债限额管理办法（注：国债限额：即立法机关为国债余额设置一个不可逾越的额度，其时间跨度多长，主要取决于国债限额高低和政府预算状况。）。在确定国债规模时，应从内在的负担能力、偿债能力与外在的应债能力，微观基础和宏观调控两方面结构进行综合判断。国债支出应用于生产性领域，特别是基础性的重点工程，近期和远期效益都是比较高，才能从根本上形成国债运作的良性循环，减轻财政负担。
(2)成立相对集中的外债管理机构，以实现统一管理。可以考虑在财政部内设立债务局（副部级），全面负责我国内外债的计划与发行，对外债进行全面的集中管理，并加强与中国人民银行、外汇管理局、中国银行、对外经济贸易合作部等相关部委的合作与协调。
5.适度控制赤字规模，防范财政赤字风险。
将控制赤字规模纳入财政发展规划之中。近几年我国采取的积极性财政政策，是在特定条件下采取的特定政策，是调节宏观经济运行的短期政策措施。从目前形势判断，我国仍需继续实行积极财政政策，但是对于发展中国家来说，控制赤字规模也是十分必要的。因为与发达国家相比，发展中国家对赤字的容纳能力要低得多。为了避免财政赤字所导致的财政风险，就有必要将赤字纳入中长期财政发展规划，逐步向财政平衡方向发展。国外经济理论和实践也证明，赤字财政政策不能长期过度使用，财政赤字规模需要保持在一个合理范围内，否则将会影响国民经济的长期稳定发展。例如，美国在饱受20世纪70年代严重“滞胀”痛苦之后，终于将保持财政收支基本平衡作为财政中长期政策的基本目标；日本的财政结构改革法案也将财政收支基本平衡作为财政改革中长期政策目标。我国应该吸取国际的经验和教训，结合我国的具体情况，制定一个中长期政策，使财政赤字保持在一个合适的水平上。
6.防范和化解社会保障基金缺口风险。(1)开征社会保障税，稳定社会保障的资金来源。要防范和化解社会保障基金缺口风险，重要的一环是要有稳定的资金来源。“从本质上说，社会保障的资金只能来源于剩余产品价值，但在表象形态上，它可以有多种来源。企业和单位可以提供一部分资金，用于向本企业和本单位的职工提供保障。像福利基金会之类的社会团体也可以提供一些资金，其施惠对象是具有某些条件的社会公众。但其主要的资金还得来源于政府，因为它负有保证全体公民基本生活权利的职责。”（注：张馨等：当前几项重大改革与财政关系研究文集[M].北京：经济科学出版社，2000,P368.）为了保证及时足额地提供社会保障资金，以及保证改革时期失业和人口步入老龄化后对社会保障基金开支的巨大需求，只能由政府通过强制的无偿的课税，在全国范围内筹集社会保障基金，即开征社会保障税。(2)将社会保障基金纳入财政预算管理。为了加强社会保障基金管理，财政部门应将整个社会保障基金纳入财政预算管理。一是编制预决算，并以年初预算来指导和约束基金实际运作过程；年终要依据实际运作结果编制决算，并与预算对比，看是否完成预算规定的目标。二是将社会保障基金收入纳入财政专户储存，即财政部门在银行设立社会保障基金财政专户，进行收支两条线管理。财政部门负责社会保险经办部门的用款计划的核定及拨款，对社会保障基金预决算进行审核、批复、汇总，并报政府审批制定社会保障基金财务、会计制度，审核批准社会保障经办机构管理费，但不能擅自动用社会保障基金。支出由各基金专职管理机构申报计划，财政审批后划拨，对基金结余的投资运营也由财政直接管理，以便保证基金的安全和增值，强化财政管理和约束机制。
7.建立财政风险基金。为建立稳固的财政基础，除以总预备费等形式建立财政后备外，还可考虑专门建立一笔稳定可靠的可以逐年延续不断增加的财政风险基金。财政风险基金的资金来源构成：(1)可参照总预备费的提取方法在中央与地方财政中均按一定比例列支。(2)年度内尚未动用的总预备费。(3)制定相关指标由经济发达地区专项上解中央形成中央财政风险基金，或直接在该地方预算中形成风险基金，中央保留调拨权，需动用时由中央直接调拨。(4)国际组织或外国政府的非专项性援助等。该风险基金形成后可交由专门机构投资于低风险的项目，其投资收益可并入风险基金。此种风险基金和财政后备基金可共同构成财政安全的一道有力屏障。
8.编制财政风险预算。所谓财政风险预算实际上届于一种管理财政风险的财政计划。财政风险预算说到底就是一种控制和补救财政风险的资金计划，因此，财政风险预算不能独立于“一般的政府预算”（以下简称“政府预算”）存在，它只能是一般政府预算的一个有机组成部分，因而财政风险预算的编制也不能脱离政府预算的编制。作为政府预算的一个有机组成部分，财政风险预算的编制首先需要对各种财政风险因素进行评估，以确定某种财政活动的风险程度及其政府财政的可承受性如何。在一定意义上说，预算的编制过程实际上就是对风险的评估过程，因为预算不仅仅是政府的财政资金的使用计划，它同时也是对付各种支出风险的预案。因此，从过程本身来看，财政风险预算的编制与政府预算的编制应当是同时进行的。根据美国等一些经济发达国家的有关经验，编制财政风险预算的重要前提条件之一是合理划分财政风险类型，并且能够科学地界定现行预算支出中的风险项目。
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