论中国财政资源地理分布对服务均等化的影响，本文主要内容关键词为：地理分布论文,均等论文,中国论文,财政论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确了财政促进基本公共服务均等化、支持构建社会主义和谐社会的方向和任务。为实现这一战略目标，财政必须切实有效地承担起相应职责，发挥其应有的作用。但是，我国各地区间财政资源的极端不平衡却加大了基本公共服务均等化目标的实现难度，成为构建和谐社会的巨大挑战。
一、研究盲区：财政资源地理分布差异
近些年来，随着我国公共服务地区差距的不断加大及中央政府对均等化问题的日益重视，许多专家学者都将目光转向均等化目标的实现路径，并形成了一些流行的观点。专家学者们的这些研究与探索对于我国均等化目标的实现有着重大的意义，但是，由于其更多注重财政体制本身的缺陷，而较少关注体制缺陷背后的根源——财政资源地理分布的极端不平衡以及这种不平衡对均等化目标的影响，因而难以正确地阐明旨在促进均等化的核心改革命题。事实上，无论是加大转移支付力度，还是减少政府级次或者改进政府间财权事权划分，在财政资源地理分布极端不平衡的状况下，这些改革对于均等化的意义肯定要大打折扣。
事实也正是如此。近些年来，我国推出了一系列旨在促进基本公共服务均等化的举措，但是，由于财政资源地理分布的巨大差异，这些改革措施目前仍只是粗线条的。以我国的转移支付制度为例，2006年，我国中央对地方财政转移支付总额比1994年增加8682.8亿元，增长18.8倍，年均增长28.3%；中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重从1994年的11.4%提高到30%，其中，中部地区由14.7%提高到47.2%，西部地区由12.3%提高到52.5%。另外，在中央对地方的转移支付中，财力性转移支付由1994年的99.8亿元提高到4731.97亿元，年均增长38%，占转移支付总额的比重由21.6%提高到51.8%①。应该说，中央对地方的转移支付尤其是财力性转移支付力度的不断加大对于促进我国公共服务的均等化发挥了重要的作用。但是，如果更为充分地考虑到我国地区间财政资源的差异，并据此细化转移支付的方法和标准，这一政策的功能或许会得到更为淋漓尽致的发挥。而现行研究和实践则较少涉及转移支付背后的财政资源地理分布失衡问题——这恰恰是转移支付制度缺陷的主要根源。
二、日益加剧的财政资源地理分布差异
从地区来看，中国东西部财政资源差异巨大，东部地区拥有的财政资源远多于中西部地区。经济是财政的基础。由于先天资源、条件的差异以及经济政策的倾斜，中国东部地区经济发展迅猛，中西部地区则发展缓慢、经济较为落后。经济发展水平的差异使得东中西部地区财政资源呈现出明显的差异。包干型财政体制与分税制不仅无益于差异的缩小，反而起着推波助澜的作用，进一步加大了这一差异，使得贫者愈贫，富者愈富。分税制以来，东中西部的财政总收入都在不断增长，但相对而言，东部地区增长最快，中部次之，西部最慢，三地区之间的差异程度越来越深。1997年，东部地区财政总收入分别为中部、西部的2.3832倍、3.9557倍，到2005年，这一比例分别上升到3.2328、5.2058(如图1所示)，这反映了东部地区与中部地区、东部地区与西部地区的财政资源差异在不断扩大；三地区间的差异系数从1997年的0.7035上升到2005年的0.8723，表明三地区间财政资源整体差距在日益加大。从绝对差距来看，2005年，东部各省市本级财政收入总和为9913.47亿元，占三地区财政总收入总量的66.60%；而中部、西部为3066.54亿元、1904.33亿元，仅占三地区财政总收入总量的20.60%和12.80%②。以上数据说明，从1997年到2005年间，东中西部地区的财政资源差距在不断加大。
图1 1997年至2005年东中西部地区财政资源差异变化图
如今，我国财政资源的地理分布已经处于极端不平衡的状态：大量的财政资源集中到东部中心城市的几个点上，而非中心城市地区、内陆及偏远地区则拥有较少的财政资源。
首先，从财政资源的省际分布看，2006年，上海市、北京市、广东省、浙江省、山东省的财政总收入分别为1600.40亿元、1029.8亿元、5100亿元、2566亿元和1355亿元；同年，贵州省的财政总收入仅为448.70亿元，分别是上海市、北京市、广东省、浙江省、山东省的28.04%、43.57%、8.80%、17.49%、33.11%；而甘肃、宁夏2006年的财政总收入则更少，仅分别为294.68亿元和110.2亿元③。可见，在东部几个中心城市，聚集了中国大量的财政资源，这与捉襟见肘的西部地区形成了鲜明的对比。
其次，从财政资源的城乡分布情况来看，城市拥有的财政资源远多于县乡，差异明显。1994年的分税制改革中，各级财政普遍形成了财力集中在上，事权承担在下的分配格局。一方面，县乡需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政，而省级和市级财政沿用中央的分税制，在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即对县乡财政再次进行了集中。另一方面，县乡财政以农村经济为基础，财政增收潜力有限。这样，在中央、省、市三级财政集中财力的基础上，县乡财政获取的财政资源进一步减少。虽然县乡两级在事实上承担着区内大部分公共服务提供责任，但与城市相比，县乡财政资源相形见绌。县乡财政困难问题近年来尤为严重。
最后，从地区内部来看，省以下地区间财政资源差距日益扩大。从全国来说，东、中、西部地区县市之间贫富差距悬殊，地区间财政资源极不均衡，西部地区财政困难比较突出，在转移支付补助支持下，财政仍入不敷出，保吃饭、保运转成为西部地区县乡财政的主要工作任务。从各省内部财政资源的分布来看，省会及中心城市与其他城市之间、沿海县市与内陆县市之间、开发区与其他地区之间的差距也在逐渐加大。
整体来看，目前我国财政资源地理分布不平衡与大体一致的基本支出需求之间已经处于一种极度的不对称状态。这种极度不对称的最直接后果就是各地公共服务提供水平的巨大差异，西部地区、农村地区、老少边远地区的基本公共服务不能得到有效提供，这些地区居民的基本生存权利得不到有效保障，地区差距越拉越大。在这种情况下，公共服务均等化目标对我国的意义尤为重大。
三、财政资源地理分布差异对均等化目标的制约
基本公共服务均等化是我国平衡各地公共服务差距、保障全体公民基本生存权利的重大战略目标。但是，我国财政资源地区分布的极度不平衡却为这一目标的实现带来了巨大的挑战，成为其主要制约因素：在财政资源地区分布不平衡的条件下，理论家、决策者建议和制定的旨在促进均等化目标的改革努力显得力不从心——财政资源地理分布差异如此之大，使得建立“完全统一”的财政体制如构建统一的地方税制、加大转移支付力度等流行观点很难成立或使其价值大打折扣。
(一)统一地方税制：南辕北辙的结果
统一的、规范化的地方税制是地方财力的基本保证，但是，对于幅员辽阔、地区差异巨大的国家来说，“全国一律”的地方税制或许并不适宜：在地区差异巨大的情况下，它不仅无助于均等化目标的实现，反而可能加剧地区间的不均衡状况。地区资源禀赋、经济结构以及社会文化的巨大差异导致了各地税源结构的巨大差异，在完全统一的地方税制下，中央政府从全局出发建立的主体税种(如财产税)在不同地区形成的财政收入可能相差悬殊：一些地区拥有较多的对应于该主体税种的税基，因而财力可以得到保证；而对于另一些地区来说，其对应于该主体税种的税基较薄，从中获取的财政收入也会较少。进一步而言，通常情况下，发达地区的税源充沛、税基厚实，因而可以从主体税种取得更多的财政收入，而落后地区则只能获得较少的财政收入——这种状况在地区差异巨大的国家尤为明显。因此，在地区差异巨大的情况下，这种“全国一律”规范的地方税制不仅无助于地方财力的均等化，反而助长了地区财力的不均衡。从这个角度来看，统一的地方税制或许并不适用于财政资源地理分布极端不平衡的国家。
(二)统一转移支付规则：未完的改革历程
在疆域辽阔、地区差异巨大、财权层层向上集中的中国，构建一套均等化作用非常强大的、自上而下的、“雪中送炭”式的转移支付体系非常必要——这需要中央政府建立统一的转移支付规则。但是，由于地区差异的巨大，这种中央层面的统一规则不可能充分顾及各地差异状况：哪些地区需要“炭”、需要多少、采用何种“送炭”方式才更为合理……这些因素都难以度量和选择。
首先，从转移支付标准的界定来看，地区间支出需求差异与税基厚薄很难准确计量。一方面，中国是一个社会、自然条件差异非常明显的国家，提供大致相同的公共服务的支出成本在各地区有着明显的差异。不利的自然条件如山地较多、气候高寒、面积较大会形成较高的单位支出成本，而这些地区也往往正是那些财政资源较少的地区。与自然条件优越的地区相比，这些地区需要更多的财政转移支付以为本地区居民提供大致均等的公共服务。同时，人口分布、文化传统等因素的差异使得地区间财政支出需求存在着较大差异。例如，有的地区拥有众多的老龄化人口，这一人口分布特点使该地区需要更多的卫生和医疗的支出；而在一定时期拥有较高出生率的地区则会在若干年后有着较高的基础教育支出需求。财政资源的配置要充分考虑各地区间的支出需求差异，这需要基础资料、基础信息统计尽可能翔实、准确。地区间的财政支出需求差异在中国这样地区差异巨大的国家表现尤为明显，其测度也更为困难。另一方面，在地区差异巨大的条件下，要理清各类因素、确切衡量各地税基状况，的确非常困难。在这种情况下，出于自身利益的考虑，地方政府所公开的财政收入指标往往有失偏颇而不能反映出地区税基的真实状况。这样一来，地区间税基差异的衡量难度更为加大。另外，征税成本的高低影响到地区“标准收入”的度量。征税成本的大小主要取决于该地区经济税源的分布情况和集中化程度。中国各地区间经济发展水平、产业结构优化程度参差不齐，使得各地区的征税成本高低不一。征税成本影响着地区的财政收入，而财政资源地理分布失衡将征税成本的地区差异掩盖起来。在财政资源的配置过程中，有必要考虑征税成本的因素。为此，财政资源配置标准的界定工作将更为繁重。
其次，从转移支付方式的选择来看，在财政资源地理分布极端不平衡的中国，要细分众多地区公共服务的种类，并相应的选择不同的财政资源配置方式，其任务之重难以想象，这在专项转移支付中表现尤为明显。在地方财政的支出责任中，对于那些受益范围超出本地区外的公共服务，地方财政资源缺口往往由更高层级的政府根据各相关地区大致受益情况通过配套或非配套的专项支付弥补，但是，在地区差异巨大的情况下，专项转移支付的运作存在着很大的困难：专项拨款应集中在哪些类别的项目上、哪些类别的项目应当作配套项目、配套的比率如何确定、是否应设置最高限额——中央政府(或上级政府)要根据不同地区的不同状况分别界定其专项支付的规模、配套比率等指标实在非常困难，而如果全(国)区统一标准的话，地区间财政资源的差异又会造成公共服务水平地区差距的进一步拉大，形成恶性循环。因此，财政资源的巨大差异成为选择财政资源配置方式的难题之一。
最后，从转移支付作用的评价来看，在财政资源地区分布极端不均衡的情况下，对财政资源使用效率的评价标准也很难确定，其表现之一就是地方政府行政能力的衡量：处于政府功能与市场功能作用范围还未理清、中央政府与地方政府事权界定不明晰的条件下，地方政府的行政能力尤难衡量。对于地方政府尤其是财政资源有限的地方政府来说，由于不用付出任何代价，转移支付被当作是“免费”资金。在这种情况下，地方官员更关注比他们更高级的官员，更对他们的顶头上司负责，而不是对其辖区内的居民负责。如此一来，拥有较少财政资源的地方政府倾向于将有限的转移支付资金用于其顶头上司更为满意的地方，而不是用在居民最需要的地方。而且由于缺乏相应的问责、监督机制，这种行为往往得不到应有的惩罚。同时，在财政资源不均衡的情况下，出于自身更大利益的考虑，财力较弱的地方政府倾向于将转移支付资金以各种隐蔽的形式挪作他用，而不公开其使用信息，转移支付过程和结果缺乏公开性、公正性和效率。实际上，在财政资源地区差异巨大的情况下，无论是中央政府还是地方政府都很难得到各地区财政收入能力、标准支出以及支出成本等重要信息。这不仅无益于财政转移支付资金使用效率的提高，而且由于其中包含了政府行政能力因素而加大了对财政资源配置的作用进行评价的难度。
由于存在上述种种困难，中央政府建立“事无巨细”的转移支付制度，以及其单纯加大转移支付力度的努力只能取得事倍功半的效果。因此，中央层面的统一规则应仅仅为均等化转移支付体系的构建确立基本原则、奠定制度基础，而各省甚至省以下则需要根据这一规则、结合当地具体情况制定适合自身特点的转移支付制度(或办法)。
(三)规范事权划分：任重而道远
规范的事权划分是界定各级政府支出需求的基础，但是，财政资源地理不平衡的状况却导致了事权划分的困难性。在地区财力苦乐不均的情况下，地方政府总是更乐于去提供那些仅有益于本辖区公民利益的服务，或那些有益于地方经济的服务，这样做会使那些关系到地区间或国家范围内的公共物品供给不足，这也正是转移支付产生的原因之一。在地区间财政资源存在较大差距的情况下，那些财政资源拮据的地区只会将较少的资源投入教育、跨区域医院等受益范围超出本辖区的公共服务。在这种情况下，即使将这些受益范围超出本辖区公共服务的支出责任划归某一地区或地方某级政府，这类公共服务也不会得以有效提供；如果将所有这类公共服务的支出责任都划归中央财政，地方实际情况(如地方偏好、支出成本)又难以全面顾及。因此，在财政资源地理分布失衡的情况下，基于提供均等化公共服务的事权划分却在事实上变成了一件困难的事情。进一步而言，即使各级政府间的事权得以明确划分，如果没有相应的财力匹配——这对于均等化目标的实现仍是不充分的：财政资源寡薄的地区可能面临着巨大的支出需求无以为继，而掌握较多财政资源的地区却“钵满盘盈”。从这个角度来看，对于基本公共服务均等化目标来说，规范的事权划分只是“万里长征的第一步”。
四、“尊重差异”的体制需求
财政资源地区分布差异对我国基本公共服务均等化目标的实现形成了巨大的挑战。在各地财政资源、公共服务提供成本都存在巨大差异的情况下，全国统一的财权事权划分方法、统一规则的转移支付制度和统一规范的地方税制并不一定有利于这一目标的实现。充分考虑财政资源地区分布差异巨大这一基本国情，我们可能更需要一个“尊重差异”的体制。
“尊重差异”的体制最大的特点是具有充分的弹性，即体制的设计必须在统一政策规则的基础上充分考虑地区财力差异而具有相当的灵活性。具体而言，在事权的界定上，中央政府应根据各类公共服务收益的大致范围制定统一的事权划分原则，并将明显惠及全国的公共服务如国防等统一、明确地归为中央政府事权；对于区域性公共服务的供给主体，则应充分尊重地区差异，其具体供给主体可由省及省以下政府根据地区特点自主确定；对于混合性公共服务，则应由中央政府统一原则，并视公共服务项目不同确定中央政府在其中的职责，具体措施可由地方自定。在财权的划分上，应在全国统一的税政、税法基础上，充分考虑各地税源结构、税收成本等差异，灵活设计地方税制：既可以赋予特定地区一定的税收立法权，也可以调整共享税的分成比例。在转移支付制度的设计上，中央政府应统一转移支付的基本规则，并在转移支付标准、方式及评价等方面充分尊重地区差异：对于义务教育和其他基本公共服务，在中央政府制定的全国统一的标准之外，各省甚至省以下还需要结合当地具体情况制定具体的标准，这样的均等化标准对于全国不同地区应该有所不同；转移支付的方式和评价在中央统一原则的基础上因时、因地、因服务项目而有所区别。
在地理分布差异如此之大且呈迅速恶化趋势的背景下，尊重差异的体制比“规范”的体制更有利于促进均等化。如前所述，在统一规范的体制下，旨在实现均等化目标的制度很难发挥其应有的作用，有的甚至会产生南辕北辙的结果。这一问题的根源在于财政资源地理分布的巨大差异，而“尊重差异”正是适应我国这一国情的必然选择。在事权的划分上，无论是中央与地方之间，还是地区内部各区域之间，充分考虑各地服务成本、财政能力、历史传统等种种差异——对于同一种公共服务，在不同的地区可以将其赋予不同层级的政府；对于同级政府，其事权范围也可以有所不同；在财权的划分上，根据区域经济发展、财源状况及税收成本等因素，不同区域的主体税种(甚至是地方税制)可以有所不同，使之既能保证地方获得与其事权大致相应的财力保证，又能维护国家税制的统一性与完整性。在转移支付制度的设计上，则综合考虑各地事权、财权以及各种相关因素，转移支付的规模、机制及其确定方法均应视地区差异状况而有所不同。显然，要促进均等化目标的实现，这种“尊重差异”的体制要比“整齐划一”的体制有利得多。
以“尊重差异”的思维架构均等化及其他财政目标的实现途径，在我国财政资源地理分布差异极其巨大且不断恶化的背景下尤为必要，成为我国财政体制改革必须遵循的关键原则。但是，在目前的我国，“尊重差异”体制的构建并不能一蹴而就——它是一项复杂的工程和一个渐进的过程，既需要现代科学技术的支撑，更需要研究者和决策者为此付出艰辛的努力。
注释：
①以上数据来源于《国务院关于规范财政转移支付情况的报告》(2007年6月27日)。
②以上数据根据历年《中国财政年鉴》中相关数据计算得出。
③以上数据来源于《中国财政年鉴》(2006)并经过计算。
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