农村劳动力就业的制约因素和对策，本文主要内容关键词为：农村劳动力论文,对策论文,制约因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1000-5455(2000)05-0052-07
我国的经济增长方式正处在由粗放型增长向集约型增长方式的转变过程中，在此过程中，国有企业改革、机构改革和城市产业结构的优化调整，以及农村产业结构、农业产业结构的调整，使得政府既要解决城市劳动力的就业和再就业问题，同时要承受着农村剩余劳动力的就业和就业结构调整的压力，解决不好城乡劳动力就业的问题，将会影响到整个国民经济的良性发展和社会的稳定。从我国的实际情况看，商品市场和资本市场中存在的问题，其重要性和影响力远不如劳动力市场中存在的问题显得如此迫切地需要解决。劳动力就业问题，不仅仅是一个经济问题，更重要的它还是一个社会问题和政治问题。其中，占全国劳动力总量71.2%的农村劳动力的就业问题，将成为今后相当一段时间内我国政府的头号“敌人”。因此，研究制约农村劳动力就业的关键因素，根据我国城乡产业特点和农村劳动力的特点，统筹考虑农村劳动力的就业，为农村劳动力就业创造良好的条件，意义重大。
一、农村劳动力就业的基本状况
我国农村存在着大量剩余劳动力的情况，历史较长，且有着较为深刻的历史背景（注：详见马寅初《新人口论》，吉林人民出版社1997年版。在建国初期，农业合作化过程中，我国农业已经存在劳动过剩的问题了，由于种种原因，政策上的失误，农村人口的总量一直在增加。）。关于农村劳动力的总量问题，在学界没有太多的争论。但是，我国农业剩余劳动力的总量究竟是多少，由于统计口径和方法不同，有着不同的结论，有的学者认为2亿多（注：徐桂华：《中国乡镇企业的发展和农村剩余劳动力转移》，载《经济评论》1999年第2期。），其中戴园晨、陈东琪（注：戴园晨、陈东琪：《劳动力过剩经济的就业与收入》，上海远东出版社1996年版。）、杜鹰、韩俊（注：农业部课题组：《21世纪初期我国农村就业及剩余劳动力利用问题研究》，载《中国农村经济》2000年第5期。）等人认为我国农业剩余劳动力的总量目前为1.5亿的数据较有代表性，且为多数文章转用。不论如何，我国农村存在着大量剩余劳动力是一个不争的事实，在总量上是供过于求，从农户家庭劳动力的素质来看，是以初中和初中以下学历的劳动力占多数，文盲半文盲还占有相当的比重（见表1）。
改革开放20年以来，我国农村劳动力就业结构发生了较大的变化。1978年改革以前，90%以上的农村劳动力在农业中就业（见表2）。改革开放以来，我国农村劳动力就业形成了多元化的就业格局，以1998年的情况来看，虽然在农业部门就业的劳动力绝对数增加了1.579亿，但在农业中就业的劳动力下降到70%左右，非农产业成为吸收农村劳动力就业的重要途径。在“九五”和“八五”期间，每年新增的劳动力，基本上被农村二、三产业所吸纳。但是，从近20年来的情况看，农业部门对农村劳动力就业的贡献仍最大，其次是批发餐饮业，批发餐饮业吸收劳动力就业的增长速度最快。农村工业对农村劳动力的吸收能力近些年是呈下降趋势。农村建筑业对农村劳动力的就业贡献较为稳定。按照有关权威部门的预测，“十五”期间，我国农村每年新增的劳动力约为1000万人（注：农业部课题组：《21世纪初期我国农村就业及剩余劳动力利用问题研究》，载《中国农村经济》2000年第5期。）。如果从1978年至1998年农村劳动力在农村不同产业部门中的就业趋势来看，农村工业难以为农村劳动力的就业做出更进一步的贡献，如果要使农村工业能够吸收更多的劳动力，需要找到制约农村工业增加就业的因素，然后对症下药。而农村第三产业的发展潜力较大，可能将成为吸收新增劳动力和农业剩余劳动力转移的主要途径，但农村第三产业对劳动力的吸纳也同样受到诸多条件的制约。
表1 农民家庭劳动力及文化状况（单位：%）
文化程度类型198519901997
文盲或半文盲27.820.73
10.10
小学文化程度37.13
38.86
35.12
初中文化程度27.69
32.84
44.30
高中文化程度6.696.968.91
中专文化程度0.290.511.04
大专文化程度0.060.100.33
资料来源：《中国农村统计年鉴》历年。
表2 农村劳动力就业结构 （单位：万人）
总劳动力农业 工业 建筑业
交通电信
批发餐饮其它
1978
30638.028455.1 - - - - -
1985
37.65.130351.52741.0
1130.1
434.1 426.6
1945.8
1990
42008.533336.43228.7
1522.8
635.3 693.2
2593.1
1995
45041.832334.53970.7
2203.6
983.0 1170.4 4379.7
1998
46432.232626.43928.6
2393.5
1087.9 1461.9 4933.9
资料来源：《中国统计年鉴》1999年。
二、制约农村劳动力就业的主要因素
劳动力的需求从根本上来说是取决于当时的社会生产力发展水平和生产关系状况。我国劳动力的总体情况是供过于求，在数量上的供给可以说是充裕的，不存在数量的制约。但是，对劳动力的需求，却取决于城乡生产力的发展，城乡社会经济关系、农村产业结构状况，以及农村劳动力素质结构等诸多因素的制约。从当前的情况看，制约农村劳动力就业的因素都不是短期的因素，而是长期的因素制约，笔者认为对农村劳动力就业产生决定性作用的是我国经济增长方式的转变和农村劳动力素质结构这两个基本因素。
1.经济增长由粗放型向集约型转变，制约了农村劳动力向工业部门和城市的转移。
改革开放20年以来，城乡生产力水平得到了极大的发展和提高，国民经济增长每年保持着较高的增长率。但是，这主要是依靠固定资产的投资增长带来的（注：侯荣华、王朝纲、张耀辉：《宏观经济效益理论与实证分析》，中国计划出版社1997年版。），技术对经济增长的贡献率仍较低，全国平均不到40%。在工业生产上，资金投入的增长对工业产出的贡献最大。工业固定资产投资的规模、增长速度及工业部门有机构成决定了工业部门劳动力的增长速度和规模。但是，包括乡镇工业在内的工业部门面临技术结构的升级，对劳动力的需求量相对减少，但对劳动力的文化素质和工作技能的要求提高了。
由固定资产投入的高速增长，拉动了对劳动力的需求，为劳动力就业提供了大量就业机会。但是，从工业品市场的供求状况看，严重的商品短缺问题基本不存在了，一般商品基本上不存在供给不足的问题了，商品市场基本上是供过于求的状况，需要解决的主要矛盾是如何来提高市场需求和提高产品质量。在此背景下，城乡经济，一、二、三产业都面临着经济增长方式的转变问题，在经济增长方式转变的过程中，对农村劳动力的吸纳力会下降。事实上，根据齐建国的研究表明，自1981年以来，我国宏观经济增长的就业弹性是下降的，其中主要的原因是工业就业弹性下降的贡献最大，1996年以后，工业部门就业人数年均下降5.34%，1991年到1998年，工业增长的边际就业弹性为-0.032，而第一产业的就业弹性一直是负的（注：齐建国：《2000年：中国经济的最大威胁是就业弹性急剧下降》，载《世界经济》2000年第3期。）。农村工业对劳动力的吸收也是呈现出停滞的趋势（见表1）。毫无疑问，城市工业和农村工业将随着增长方式的转变，资金密集和技术密集程度的提高，整个工业部门吸收劳动力的能力将下降，这将不利于农村剩余劳动力的转移和就业。
从农业部门的资源状况和农业要素构成看，目前农业劳动力人均占有的耕地面积是日益下降的，农业资源的数量和规模已经难以吸收更多的农村劳动力。在农业生产要素构成上，资金投入的扩张在农业增长中始终占主导地位，1989年至1997年，农业资金增长对农业产出的贡献达到了62.8%（注：吴方卫、孟令杰等：《中国农业的增长与效率》，上海财经大学出版社2000年版。）。因此，随着农业集约程度的提高，农业劳动生产率逐渐提高，农业部门不仅不能吸收更多的劳动力，而是还要考虑如何转移出日益增加的农业中剩余劳动力。
从大中城市的产业结构情况看，随着城市生产力布局的合理化，第三产业在大中城市产业结构中所占的比重越来越大。城市居民的收入水平较高，消费水平也较高，因此城市中的第三产业的发展有一定的物质基础，所需要的劳动力也会有所增加。但是，大中型国有企业改革产生的下岗人员、机构改革的分流人员，以及城市新增劳动力，这些劳动力的就业部门将主要是城市第三产业。在农村地区，农村消费结构决定了农村第三产业对劳动力的需求，而消费结构基本上是由农村人均收入水平决定，但农村人均收入水平不高。如1998年农村人均收入，只有2 161.98元，用于文化教育、娱乐、医疗保健、交通通讯方面的支出仅为288.22元（注：《中国统计年鉴》1999年，第341页。）。这在很大程度上制约了农村第三产业的发展，从而使得农村第三产业吸纳农村劳动力就业受到了很大的制约。
所以，在经济增长方式转变过程中，不仅城市工业部门和第三产业部门，而且农村工业和农村第三产业对农村劳动力就业要做出进一步贡献也越来越困难。
2.农村劳动力的素质，制约了农村劳动力就业结构转变和农村劳动力转移。
农村劳动力的素质不高，是我国农村劳动力结构的重要特征之一。从上表1中可以看到，1985年以来，我国农村中仍以初中及初中以下文化程度为主，占90%以上。在农村中受过专业技术培训的劳动力也较少，如以广东省为例，1998年，农村中受过各种专业技术培训的劳动力只有13.8%（注：《广东统计年鉴》1999年。）。素质不高的农村劳动力，滞留在农业部门进行谋生的可能性更大，在工业部门和服务业部门，由于市场结构不同，对劳动力的素质要求较高，这也可以从近几年农村剩余劳动力转移的情况看到，具有较高的文化素质和工作技能的劳动力在剩余劳动力转移中所占的比重逐渐提高（注：《中国农村统计年鉴》1997年，第21页。）。根据张建武对广东外贸出口对劳动力就业贡献的研究结果所显示的，有近一半以上的电子通讯产品的加工贸易企业已经基本上停止招收初中及高中毕业生，因为企业在市场竞争过程中，对技术的要求越来越高，技术不断在升级，技术和资本的密集程度越来越高，相应地要求较高素质和工作技能的劳动力，但是企业自己对低素质劳动力的培训成本远远高于直接从人才市场中招收较高素质的大中专毕业生和专业技术人才的成本。所以，企业对低素质劳动力的需求下降了，而且，对劳动力总量的需求也在下降（注：参见张建武、李永杰、陈斯毅：《广东外贸出口变动对就业的贡献》，载《广东经济》2000年第5期。）。面对劳动力市场的这种变化趋势，低素质劳动力就业的矛盾会越来越突出。
农村劳动力的素质是其向劳动生产率较高部门转移的前提条件。因此，农村劳动力向劳动生产率高的第二、三产业转移的速度和规模，从根本上取决于农村劳动力素质。因为，劳动生产率高的部门，相应地要求较高素质和工作技能的劳动力与之相配。除此之外，较低素质的劳动力，还严重地影响着农村劳动力向城市转移的规模和速度。根据盖尔·约翰逊的研究，农村中大量低素质的劳动力增加了向城市转移和管理的成本，农村人口素质的提高，则可以大大减少城市居民对于迁居城市居住的农村人口的抵触，而且更能使农村人口尽快地适应城市生活，以及减少城市管理的成本（注：盖尔·约翰逊：《中国农业调整：问题和前景》，载《经济学家》1999年第6期。）。从这一点上看，我国城市化发展战略的实施，必须要与之适应的较高素质的劳动力，这亦是实现我国城市化战略的重要条件。
随着市场的发展，企业、政府机构等用人单位对劳动力的素质要求是越来越高，要满足这种需求，必须增加对教育和培训的投入，以及在高等教育政策上适当放宽，否则结构性的供求矛盾就解决不了。但是，在人力资本的投入方面，由于我国特殊的政治经济体制，使得地方政府和中央政府显示出对物质资本投资的偏好，而对教育和研究开发投入严重不足。1998年，中国在教育上的投资占GNP的比重为3.2%，远低于1995年的世界平均5.5%的水平。另据有关专家计算，在25岁及25岁以上的年龄区内，我国受过大学和专科教育的人数仅为2%，而加拿大、美国则达到37.4%、32.3%（注：戴园晨、陈东琪：《劳动力过剩经济的就业与收入》，上海远东出版社1996年版。）。我国目前对教育的重视和投入与100年前日本当时的水平差不多（注：张培刚：《新发展经济学》，河南人民出版社1992年版。）。对人力资本投入的严重不足和不重视，将会成为改革开放20多年来中国经济发展最严重的失误，其严重的程度和造成的后果，不会比我们以前的人口政策的失误要小。如果这种错误不及时纠正，中国社会的稳定和经济的长期发展，将不可能得到保证。
3.中国城乡二元经济社会结构的制度，制约了城乡统一开放的劳动力大市场的形成。
由于历史原因和新中国成立后实行的城乡分离的政策等原因所形成的城乡二元经济结构和社会结构，使农村劳动力难以在城市和农村之间自由流动，形成了城乡二元的缺乏竞争的劳动就业体制，农村劳动力难以在全社会范围内进行优化配置。农村劳动力不能及时填补城市产业结构调整过程中产生的岗位空缺，城市劳动力也难以到农村就业，以弥补农村在人才、技术等方面的不足。改革开放以后，国民经济得到了迅速发展，但是城乡分割的二元经济社会结构仍然没有得到彻底的改变，制约了城乡劳动力资源的优化配置和组合，影响了国民经济整体效益水平的提高。如目前的户籍制度、生育制度、就业制度、升学制度，以及农村土地分配制度、集体股份分红制度等都广泛地制约着城乡劳动力的流动和就业，不利于形成统一开放的城乡劳动力大市场。
三、农村劳动力就业的几个建议
如果说经济增长方式的转变是当前农村劳动力就业难的时代背景，那么农村劳动力素质较低则是农村劳动力就业难的内因和关键因素。从我国经济增长方式转变的过程来看，工业部门技术构成的提高，城市产业结构的调整和国有企业改革，使得农村劳动力的就业和转移较为困难。而商品市场供求基本平衡，且存在生产能力过剩的现象，如果再依靠物质资本投入的大幅度增长来带动就业增加，是不实现的。应该充分地认识到，制约农村劳动力就业的关键因素是农村劳动力的素质，它对整个经济的影响是长远而深刻的，这个因素既是制约农村劳动力就业的长期因素，同时也是目前严重影响农村劳动力就业的因素。所以，从根本上看，我国政府在投入上应主动增加对人力资源开发的投入，适当减少对物质资本的投入，同时采取一些有效的激励政策，鼓励农村劳动力对人力资本的投入，这是决定我国农村劳动力长期就业和转移的战略思路。另外，制定农村劳动力就业政策，因为直接涉及到劳动力的生存问题，所以还必须考虑农村劳动力眼前的的利益，把眼前利益与长远发展结合起来，制定农村劳动力就业的政策，具体如下：
1.将小城镇建设与中小企业的发展结合起来考虑农村劳动力的就业。
从我国城乡经济结构和体制来看，大中城市难以吸收目前素质结构的农村劳动力。国有企业改革、机构改革所产生的下岗分流人员，接近3000万人，这些劳动力主要集中在大中城市，加上城市每年增的劳动力，城市工业已经很难为他们提供充分的就业岗位。而中小城镇中，国有企业的比重不大，主要以中小企业为主，如果能够大力发展中小企业，则会成为吸纳农村劳动力就业的重要途径。从对农村劳动力就业的贡献的趋势上看，农村各种形式的中小企业尤其是民营企业，对农村劳动力的就业贡献较大，这种类型的企业规模不大，资本有机构成不高，对劳动力的素质和工作技能要求也不高，所需要的劳动力容易培训，非常适合我国的实际情况。这种方式是当前和今后解决农村劳动力就业的主要途径。而且，中小企业的充分发展，不仅可以大大缓解农村劳动力就业压力，也为我国中小城镇的发展提供了良好的物质基础。从国外情况来看，许多发达国家的中小企业对都对其本国的就业做出了巨大的贡献，但是我国中小企业尚未得到充分的发展，对农村劳动力就业的贡献作用远远没有发挥出来（注：周天勇：《中国就业、再就业与劳动力转移的趋势和出路》，载《财经问题研究》1999年第11期。）。发展中小企业，需要政府在财政政策、金融政策、行政管理、法制化等方面向中小企业进行倾斜，同时要研究中小企业发展所需的各种条件，以促进它的发展。如在财政政策上，应从在税收和补贴上支持农村居民办企业，避免对民营企业的各种不合理的行政和事业收费。在金融政策上，应对中小企业的贷款减少一定的税收，鼓励银行对中小企业的贷款。在行政管理上，应减化中小企业的注册登记手续和其他进入障碍。在法律上，应通过《中小企业法》来对中小企业进行规范管理和合法保护，等等。
2.增加对农村人力资源开发的政府投入，建立有效的激励机制，鼓励农村劳动力对人力资源的开发。
农村人力资源的总体质量决定了农村劳动力转移的长期趋势，如果农村劳动力的基本素质和工作技能不能较快地得到提高，农村劳动力向第二、三产业转移就难以实现，也就不能按时实现我国农业劳动力占社会劳动力10%的预期目标。对农村人口和劳动力的教育投入和培训，不仅直接能够使农村劳动力得到好处，而且农村劳动力素质的提高还具有具较高的外部性。
如何才能使农村劳动力能够增加对人力资本的投入，关键的问题是制定人力资本投资的激励制度。因为，如果要使农村劳动力增加对人力资本的投入，一个方面要占用这些劳动力的劳动时间，要使农村劳动力牺牲目前的收入；另一个方面，个人也需要投入一部分资金，而农村人均可支配的现金除去生活必须消费和生产资料的投入，所剩无几（注：农村人均年储蓄约为380元。《中国统计年鉴》1999年。）。若要其放弃劳动，进行学习，确实困难。可以考虑通过以下几个方面实现：一是从财政上增加对农村人口的基础素质教育和专业技术培训的投入，减少农村劳动力因为进行人力资本投入减少的收入，同时真正做到九年制义务教育。二是发挥中心城市、大学、研究所等在教育和技术方面的辐射作用，建立一些中介组织机构沟通中心城市和大学的信息交流。三是对进行人力资本投资的劳动力直接进行生活补贴。四是建立奖学金制度，成绩优秀者，进行奖励。从我国教育体制和劳动力需求、劳动力供给等方面综合来看，普通高中毕业生上大学的比率仍较少，尤其是农村地区，能够上大学的年青人更少。解决这些适龄劳动力的教育和就业问题，可以在农村大力发展专业教育，这是一条较适合农村人力资源的投资方式，这种方式有两个好处，一方面不会给财政增加太大压力；另一方面，进行技术职业培训，可以直接满足企业对专业技术人才的需要，而且进行专业教育的收益率高于进行普通高中的投资收益率（注：戴园晨、陈东琪：《劳动过剩经济的就业与收入》，上海远东出版社1996年版。）。
另外，在广大农村，发挥农村基层组织政权的作用，开展一个文化学习运动，营造一个良好的学习科技知识的气氛。
3.继续严格控制农村人口的增长。
近20年来，我国实行计划生育的政策，大大减少了农村劳动力的增长。据预测，“十五”期间，我国每年农村新增劳动年龄人口约为1 000万人，年均增长1.75%，到2010年以后，农村劳动力的就业增长率约为0.14%，农村劳动力就业的压力才会减少（注：农业部课题组：《21世纪初期我国农村就业及剩余劳动力利用问题研究》，载《中国农村经济》2000年第5期。）。如果放松对农村人口增长的控制，则农村劳动力的就业压力在长期中不会减少。
4.推进制度创新。
打破制约农村劳动力流动的制度，消除城乡劳动力各种不平等的政策，在农村财产制度、户籍制度、生育制度等方面进行创新，保证农村劳动力在经济权利和社会权利上与城市劳动力平等，促进农村劳动力在城乡间的自由流动，建立城乡统一的劳动力大市场，实现劳动力在全社会范围内的优化配置。此外，通过劳动力的自由流动，能够让劳动者在此过程中改变思想观念，边干边学，提高自身素质。在农村财产制度上，建立有利于农村劳动力流动的产权制度，尤其是土地分配上，应鼓励农用土地产权的交易，使劳动力可脱离土地的束缚，同时又可以扩大农业经营规模。因此，政府有关部门应充分认识到制度创新对促进农村劳动力流动的价值，积极主动地探索如何促进农村劳动力转移的制度创新模式。
5.大力发展城乡第三产业。
第三产业是以满足人的精神需要为重要内容的产业部门，而人的精神需要是无止境的。因此，要满足这种无止境的需要本身就需要大量的劳动力。虽然第三产业的发展受第一、二产业，以及消费水平和结构的制约，但是，仍可以采取一些有效的经济政策来刺激、引导城乡第三产业的发展，发挥第三产业对其他产业的带动和促进作用，形成一个良好的紧密的产业结构，以增加各部门的就业。
收稿日期：2000-05-05