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新中国成立后，中央政府就开始设立接待海外华侨、华人以及外国人的机构，先后有中国华侨旅行社、中国国际旅行社和中国旅行社在一些城市出现，承担着主动宣传新中国、广泛结交海外朋友等重要的使命。尽管从现在的标准来看，虽然这些旅行社的数量以及接待的海外到访人次数非常有限，但是作为民间外交的一种重要形式，收到了良好的效果。改革开放以后，中国的旅游事业逐渐变成了旅游产业，其功能也发上了根本性的变化。这是时代的需要，也是改革开放政策的必然产物。今天的旅游业与建国之后前30年的情况不可同日而语，这是不言而喻的。中国的改革还在不断深入，国家所面临的社会经济形势发生了巨大的变化，旅游业和其他产业一样，也需要根据变化了的形势调整发展战略，制定新的发展计划和策略。本文试图评价中国旅游业在世界的地位，审视国家关于旅游业发展政策与战略，并针对未来旅游发展的一些问题提出建议。
一、理性地判断中国旅游业的国际地位：旅游大国与旅游强国
中国旅游业的真正崛起是改革开放政策实施之后。自上个世纪80年代以后，旅游被确定为经济活动，80年代中期它以一个新型产业列入国家的社会经济发展计划。1998年，中共中央做出了把旅游业列为国民经济新的经济增长点的决策。在本世纪之初，国家旅游局即认定中国“实现了从‘旅游资源大国’向‘亚洲旅游大国’的跨越”，2001年国家旅游局编制的《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》中明确指出，要在21世纪前20年实现“从旅游资源大国到亚洲旅游大国的基础上，继续开拓奋进，实现从亚洲旅游大国向世界旅游强国的历史跨越”①。简单地说，就是从世界“旅游大国”向世界“旅游强国”迈进。
那么，中国现在是不是世界“旅游大国”呢？答案：是，也不是。
“旅游大国”。人们都愿意称中国为世界旅游大国，其依据是联合国世界旅游组织(UNWTO)近年来所公布的旅游统计数据。的确，自1995年以来，在入境旅游接待人次数和旅游收入方面，中国已经进入了世界前十名，甚至跃居第四的位置，在亚洲来说，肯定是名列榜首。从这个角度说中国是个“旅游大国”似乎没有什么不妥。确实，过去30年的时间里，中国的旅游业有了长足的发展，这也是举世瞩目的。然而，实事求是地说，中国旅游业目前取得的成绩似乎还没有太多值得骄傲的资本。长期以来，我们习惯了纵向比较，即自己与自己比来看进步，看发展，看成绩。其实，中国旅游目前的这个位次是个接近比较正常的体现，而以往的位次则是太低了，是不正常的，仅此而已。今天，则要求我们进行横向比较，把自己放到整个世界范围里，冷静客观地判断中国旅游业的地位。
(一)旅游统计：绝对量不小，但就国家规模而言，算不上大
——从统计数据本身分析。现在，政府部门公布的旅游相关数据主要是三个市场的变化，即入境旅游、国内旅游与出境旅游②。
作为“入境旅游业实绩”，有三套数据，入境旅游人数，入境过夜旅游人数和国际旅游(外汇)收入。其中，所谓的入境旅游人数是个模糊概念，实际上，这只是国家口岸记录的入境人次数，包括所有的人。严格地说，这并非入境“旅游”人数，只是入境人次数，这个数字看起来颇为庞大，但它并不反映我国旅游发展的实际。尤其是在这个数据中，香港和澳门人的比重保持在80％左右(见表1)。这个数据之所以庞大，是因为这两个特别行政区的居民当日往返的跨境活动，而且主要的也不是跨境旅游活动，这是个不争的事实。很多国家在旅游数据中，往往会把这些不具有旅游统计意义的数据剔除。
另外一组数据是入境过夜旅游人数。这个数字是剔除了上一组数据中当日往返的过境人次数和不属于“旅游者”定义的人数，这个数据可以认为是入境旅游人次数。这个数字一般只相当于总入境人次数的40％。如果再把港澳台的数据剔除，真正的外国入境过夜旅游者的人次数仅仅相当于入境过夜旅游人数的25％-40％左右，最多相当于入境总人次数的15％(见表2)。这个数字无论如何不算太大了。
国际旅游的外汇收入是衡量入境旅游业绩的另外一个重要数据。从可比的数据来看，自1998年到2008年，增长了2.5倍，超过400亿美元。但是，这个数据和中国国民经济、国际贸易和国家外汇储备总量来说，显然是个很小的数据。仅仅从外汇收入的规模来评估旅游业的重要性也是构成旅游业得不到国家充分重视的重要原因之一。
——就绝对数据的横向比较。就现有的数据与世界一些国家相比较，有些数据也存在着很大的差距。虽然中国在入境旅游人次数上排位第四，但与排位第一的法国相比，只相当于它的66.8％；在旅游外汇收入上，中国排位第五，与排位第一的美国相比，只相当于它的43％(这里选择了2007年的数据，这是因为2008年及以后的数据受金融危机的影响有一定的偏差)。
——就国家规模来比较，无论是按国土面积还是人口总量来平均，中国的数字就更显得微乎其微了。
2007年，中国入境旅游者的接待量只是香港接待量的3倍，澳门的4倍，马来西亚的2.6倍。中国的入境旅游收入420亿美元，只相当于香港的3倍，泰国的2.7倍，这恐怕也算不上太多。
再说出境旅游，世界上非常喜欢目前我们公布的那个模糊的数据，2007年出境人次数为4095万。然而，仔细一推敲，这个数字又是个不小的泡沫，其中大陆到香港和澳门访问的数字高达2890万，占70.6％，而且没有明确的数字表明不过夜人次数的比例(从澳门的统计数字来看，2007年到澳门的人次数为14，866，391，其中不过夜者达7，427，450，将近50％；同期，大陆到香港的人次数为15，485，789)。一个洋洋13亿人口的大国，每年有1200万为各种目的出国的人次数，绝非是个大数，而其中真正的旅游者更显得不多了。目前某些人担心的外汇流失恐怕有些危言耸听。同年，根据世界旅游组织的统计，中国的出境旅游花费为298亿美元，相当于香港的两倍，但不足英国的一半，仅占德国的36％，占美国的40％。而中国内地的人口则相当于香港的188倍，英国的21倍，德国的16倍。中国内地人均出境花费只有23美元，不足世界平均水平130美元的1/5，还不足俄罗斯联邦的15％，更不用说其他经济发达的小国了③(见表4)。如此说来，也就不算多了。
至于国内旅游的统计，目前是世界上的一个难题，几乎没有哪个国家有真正完善的统计数据，何况中国到目前为止，甚至还没有明确的统计口径，有些数字没有真正的统计意义，只是一种说法，或估计。一个简单的人次数，既没有逗留时间，也没有旅行距离的限定，没有什么可比性。如果把各省市的数字相加，总数不知道和全国的总数是个什么关系。就拿目前公布的数据来说，全国人均国内旅游次也不过1.3，显然还处于在一个非常低的水平。因为发达国家的人均旅游次数多在7-8。
(二)国家旅游竞争力：排位居中，但许多单项指标偏低，维持相对容易，而提升困难颇多
自2007年以来，世界经济论坛(WEF)连续发布关于世界各国旅游竞争力的报告。这个报告不是简单的国家旅游规模的排序，而是通过一系列指数的分析做出的国家旅游竞争力的综合评价，主要基础数据来自联合国或其他国际组织④。虽然，很难说这些数据收集和评价的体系完全科学可靠，但是具有一定的可比性，至少为我们判断中国旅游发展在国际社会中的地位和水平，或者说，对我们的优势与劣势的评价提供了一个衡量的标尺。
从近三年来《旅游竞争力报告》的数据来看，中国的旅游竞争力在不断上升，已经从2007年的71位(在124个国家和地区中)，上升到2008年代的62位(在130个国家中)，进而再上升到2009年的47位(在133个国家中)，是在世界范围内位次上升最快的国家之一。但目前的这个排位虽然已经从原来的中等偏下上升到中等偏上，跻身于前50名之中，但仍然属于中等，这与中国的国际地位是不太相称的。在世界经济论坛发布的200年全球竞争力的报告中，中国在全世界排行榜上名列29位，而在2004-2006年间一直是在44-54位之间，直到2007年才升至34，2008年再升到30位⑤。
在2007年世界经济论坛第一次旅游竞争力排行榜中，中国排位第71名，当时参与排行的国家共124个，这显然是中等偏下的，即使是在亚洲和大洋洲国家中，中国也只是排在了中间的位置。在2008年排行榜上，中国的位次有所提升，在全世界130个国家中，排序为62，这只能看作是个中游的水平。2009年的情况变化最大。中国的排位从上一年的62(国家总数为130个)提升到47(国家总数为133个)，提升了15个位次。在亚太地区25个国家中的排位第10⑥。
不过值得注意的是，这还不能仅仅看在竞争力排行榜上的综合指数的排位，从单项指标的排位情况，更能看出我国旅游发展的一些问题所在。从这三年的分项指标上来看，中国旅游竞争力的强势指标主要是在资源禀赋上，如世界自然遗产地与文化遗产地的数量、初级教育的在校生数量、民航可供座位公里数以及参加国际旅游会展的次数等很少几个方面，2009年新增了一个创意产业出口指标，中国名列第一。但是，中国的弱势则主要体现在环境的可持续、环境质量、对外开放、旅游基础设施和旅游者流动的自由度等方面。从大类上看，旅游的管理框架、资源以及商业环境都有所提升，但从小类指标上看，多数还是排的位次靠后，而旅游价格的竞争力作为中国的一个强项则是年年下降的。以下是最近三年单项指标排行榜中把排位在前十名的和百名之后的单项指标进行一下比较。
从这个排行榜上可以看到，中国旅游竞争力的强项多体现在国家的规模上，如世界遗产地的数量、航空的座位公里数以及已知物种数量和初级教育在校生人数等，而其弱项则体现在环境、基础设施和对外开放程度上。很显然，前者是个存量维持的问题，相对来讲比较容易；而后者则是个提升的问题，相对来讲要困难得多。
(三)国家的形象：自我的感觉与国际的认知存在着较大的差距
新中国诞生60年来，社会经济各个方面都有了翻天覆地的变化，所取得的成就是举世公认的。改革开放政策实施30年来，中国国民经济的增长速度更是有目共睹，面对影响深重的全球性金融危机，中国的经济稳定发展更令世界瞩目和羡慕。这是事实。值是，我们还必须冷静地认识到，尽管中国有了长足的发展，和自己比有了很大的进步，但毕竟是个发展中的一个人口大国，无论是经济实力还是软实力，距离世界经济强国还有很大的距离，国家的总体形象还有许多改善的地方，在这一点上，我们自己的感觉可能和国际社会存在差距。
国际上有个Future Brand机构，到2009年连续5年发布“国家品牌指数报告”，发布国家品牌的排行榜。这个结果是游客调查、专家评审和结合相关研究成果而得出来的。对其结果的权威性和科学性权且不进行评判，但是从近两年发布的国家品牌排行榜的分析，可以对国际社会对中国的国家形象的认知有个清晰的了解⑦。
其一是，总体排位次偏低。中国作为一个发展中的大国，但其品牌在排行榜的位置却相当低，2008年在78个国家中排位第56，而在2009年102个国家中仅名列48。虽然相比之下这两年的位次有了不小的上升，但充其量是从低到了中等略微偏上。而在2008年亚洲19个国家中排行13。这个机构在其2008年的报告中提及，从国家内部的评价来看，“奥运会是展示中国人对其历史、进步和对未来期望而骄傲的橱窗。今天的中国具有强烈的命运感——相信这个国家一定能够提升到超级大国的地位，并将在世界事务中发挥越来越有影响的作用”，但从国家外部的评价来看，中国的国家品牌表现为“低水平的成熟”。
其二是，单项指标更显差距。关于品牌的排行是由29个子项构成⑧。2009年中国在29个子项指标中，只有4项被列入前10名之中，即历史(位居第6)、艺术与文化(位居第8)、理想的生意之地(位居第7)和后起之秀(位居第2)。也许人们不会想到，在当地人的友好(friendly locals)、户外活动与体育、休息与放松、环境保护意识、旅行便捷、夜生活、度假地与住宿设施、政治自由度、生活标准等子项的排位均在50之后，其中环境保护意识、休息与放松和旅行的便捷度竟在80名之后。
其三是，最近两年的排行多是基于奥运会的影响。奥运会的举办对中国的国家品牌产生了正面的影响，从原来的56位升至48位。尤其是媒体对奥运会的报道，使中国的知晓度和熟悉度大大提高，有更多的人对中国旅游发生兴趣，或者准备到中国旅游。但是，奥运会的影响也并非完全是正面的，对环境污染、签证限制、基础设施、商业环境以及百姓的生活水平等方面评价较前下降了，希望访问或重访中国的子项排序反而下降了许多。这个报告在分析奥运会对中国国家品牌影响后的结论是：“中国如何认识其弱点和利用近期的改善将决定着目前强劲势头是继续还是减缓”⑨。
(四)支柱产业地位的确定：可能性有多大
长期以来，我们引以骄傲的另一个概念是，全国已有24个省(区、市)将旅游业确定为支柱产业、先导产业或优势产业⑩。也就是说，全国已经有2/3以上的省级行政区把旅游业确定了这样的目标。然而，在很多情况下，这都是一些说法，缺乏严格的限定，更不用说可比性的口径了。到底什么是国民经济支柱产业的最低标准，到底如何判断旅游业的产业范围和经济贡献，政府都没有一个明确的计算方式。按理说，如果全国有这么多省市自治区都把旅游确定为支柱产业，甚至已经是支柱产业，而且这些省份大多是经济发达的省份，依照这个逻辑，旅游业必将是中国国民经济的支柱产业或已经成为支柱产业，这显然是缺乏根据的。对中国这样一个大国，看来也是不大可能的。至少要为这些判断提供令人信服的数据。也正是这个原因，各相关省市自治区在发展战略的制定上，还基本上停留在“说法”上，并没有落实到具体的政策和策略上。2009年底，国务院41号文件(11)中明确地提出，“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业”，这可理解为是一个长远的发展目标，目前离这一目标还有相当大的距离。而且，必须还得提醒一句，旅游业作为中国这样一个大国的国民经济的支柱产业是存在着一定风险的，对此应当有充分的认识。但是，到目前为止，似乎很少看到有人对这一潜在的问题进行分析。
没有人企图抹杀中国旅游业所取得的成就，这也是抹杀不了的。但是，的确目前我们取得的成就还远远不值得过多的陶醉和骄傲，在当今世界上，只强调自己和自己比较来说明成就的方式已经过时了。必须要放眼世界，从全球的角度确定自己的位置，认真地思考在发展中所面对的挑战。总之，不要过多地渲染中国是旅游大国的地位，中国旅游业的发展与世界保持着很大的距离，片面追求旅游强国的目标没有太大的意义，努力提高国家旅游整体的竞争力和国民旅游的质量更加重要。
二、理性地调整旅游发展政策，科学地限定三大市场的关系
(一)旅游功能的限定
旅游是人的活动，旅游活动是人类社会发展的产物，这一活动的影响也是多方面的。对于个人来说，参与旅游活动与否，更多地取决于个人的意愿、健康状况以及经济支付能力和可自由支配的时间，还取决于与之相关的政府政策等外部条件。但是，作为一个经济体是否积极支持这个行业的发展，重要的是对其发展的预期，进而对其功能与地位的确定。虽然，主流倾向是把旅游确定为产业，但旅游的发展绝非仅仅是简单的经济问题，也决非是简单的创汇与贸易问题，尽管这些作用在一段时间里、不同的国家中是非常明显的。早在1980年世界旅游组织的《马尼拉宣言》中就明确地指出，“不论旅游的经济效益多么现实与重要，都不会，也不可能，是各个国家做出鼓励旅游发展决策的唯一标准”(12)。明确旅游的政治功能或经济功能是历史的选择，但也要根据社会经济的发展形势和阶段进行调整。在中国，调整三大市场的优先顺序成为旅游发展政策表述的重要方式。
(二)近年来关于旅游功能的调整
在新中国成立以来的60年中，关于旅游政策的表述作过一次重大的调整，即改革开放政策实施之后，将单纯的政治(外交)功能转变为经济功能。这一转变是根本性的，进而，从行政管理方式、产业经营方式等作了革命性的变化。简单地说，使其功能从政治逐渐转向了经济。而在这改革开放政策实施的30多年中，不同时期对三大市场发展方式的陈述和优先顺序的调整，体现了对旅游功能认定的调整。
改革开放到现在，中国的旅游发展政策有了很大的变化，但是国家对旅游业的发展并没有一个清晰的限定。在改革开放初期，只是提出大力发展旅游业，当时的旅游业也只是“国际旅游”中的“入境旅游”。直到上个世纪90年代末期才逐渐有了一个比较明确的表述，不过这个表述只是对三个旅游市场发展优先次序的说法。到目前为止，已经有如下三个表述：
——大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游。这是关于中国旅游发展的方针第一个比较清晰的表述，是从“先大力发展入境旅游，再积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”的说法提炼出来的。这一政策提出来的时间应当是上个世纪的90年代的中期。这一说法，把三个市场的优先顺序排列出来。也就是说，把入境旅游放到了优先的地位，在保证入境旅游发展的前提下再考虑发展国内旅游，这是对原先确定的对国内旅游“不提倡、不宣传、不反对”方针的纠正，但把发展旅游的功能仍然定位在增加外汇收入上。而对出境旅游则说的比较委婉，所谓“适度发展”，即不是“大力”，也不是“积极”，所谓的“有组织、有计划、有控制”的发展，其基调是控制、限制。
——大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游。这一表述是在2005年提出的。这一调整的背景是上个世纪90年代后期，国家先后推出了刺激消费、拉动内需的“双休日”、“长假期”制度和《中国公民自费出国旅游暂行管理办法》。虽然在文字上变化不大，但政策导向发生了变化。其中，入境旅游的优先发展地位没有变化，但对国内和出境旅游政策有了明显的调整。突出了国内旅游的重要性，对出境旅游由原来的“控制”调整为规范，显然要扩大开放，促进其健康发展。在这个表述中增加了国民旅游的分量，强调了发展旅游刺激国民消费、带动国民经济的作用，改变了以往发展旅游只是为了赚取外汇的单一目的。
——大力发展国内旅游，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游。2008年，国家旅游局再次调整了表述，这次是对三个市场优先顺序最大的变动。首次明确地把国内旅游放到了优先的地位，把国内旅游作为基本立足点，旨在刺激国民旅游消费，培养消费热点。进而提出兼顾入境旅游和出境旅游。很显然，这一调整主要是针对全球性金融危机的应对措施，这种表述似乎给人一种临时性的对策，而并非长期的政策。
值得说明的是，目前这种政策表述的缺陷是，不能真正地体现出新时期旅游功能的变化。改革开放30年来，中国发展旅游的目的发生了两次重大的调整。其一是，改革开放初期，扭转了发展旅游完全服务于政治的观点，把赚取外汇和促进经济放到了重要位置，当时的关注点是入境旅游，或者说，是外国人的旅游。第二次是进入21世纪后，发展旅游不再仅仅是为了赚取外汇，也不仅仅是为了带动经济，而是改善民生，促进社会和谐。或者说，更加关注国民旅游。虽然当年假期制度的调整可能考虑的是刺激消费，但这个制度的调整越来越考虑百姓的实际需求和福祉了。据此，中国旅游发展的政策似乎这样的表述更能够突出政策的导向，即大力发展入境旅游，全面提升国民旅游，着力改善产品质量。之所以这样调整，一是坚持发展入境旅游的长期不变的方针，二是突出政府对民生的重视，三是实现政策预期的保障。
首先，作为一个发展中大国，中国应当始终坚持大力发展入境旅游，因为只有入境旅游才能够为国家增加财富，这并非是取决于国家外汇储备的多寡。从服务贸易的角度讲，发展入境旅游是中国作为发展中大国的一个优势，具有突出的竞争力。况且，其中还有非常重要的改善国家形象和提高“软实力”的功能。发展入境旅游无论如何不能放松。从全世界的范围来看，即使是欧美许多发达国家，也往往把入境旅游放到非常重要的位置上。日本2008年提出的“观光立国”的战略，突出地强调了入境旅游的重要性。
所谓提升国民旅游，是指重视国民参与的国内旅游和出境旅游。国内旅游是国民参与最广泛的旅游活动，旅游和休闲作为国民的一种权利，更多地体现在国内旅游上，这对越来越多的普通大众来说，旅游活动逐渐成为人们生活的一个组成部分，或者成为生活质量的一个评价指标。因此，国内旅游的发展要考虑不同社会群体的需求，并要特别注意普通公众的需求，不要一味地鼓励开发只满足特殊群体的奢侈的高端产品，一味地崇尚高价、高消费的贵族旅游，把普通大众排斥在外。这一点要体现在旅游业的各个环节。差异性旅游产品开发的选择，这对于企业来说是无可指责的，就像有些房地产商不愿意为穷人盖房子一样，但是作为一个政府，则就不一样了。应当将国民的旅游需求和权力作为出发点，努力开发满足普通百姓旅游需求的产品，交通方式、住宿方式、活动方式等，旅游公共产品的归位应当是个方向。
另外，在过去国力低下情况下，公民的出境旅游不能发展是因为他们的支付能力低，政府的政策预期是控制国家短缺的外汇流失。从当前的情况来看，这一形势显然发生了重大的变化。因此，出境旅游应当看做是满足公民需求的一个重要方面。政府需要努力为他们的出境旅游活动创造更多的方便，最大限度地维护他们在境外旅游过程中的权益，使国民得到公正的对待，不遭受歧视。尤其是在“自由行”和“免予签证”等方面为百姓赢得实惠。况且，出境旅游还会起到“以市场换市场”的效应，促进入境旅游的发展。无论是入境旅游还是国民旅游，都需要创建诚信，改善服务，提高产品的质量，要正视我们在这方面的差距，对此应当下大工夫，坚持不懈地努力(13)。
应当指出的是，完整的旅游业是由入境旅游、出境旅游和国内旅游三个部分组成的。对于绝大多数发展中国家来说，政府对入境旅游和国内旅游的关注往往大于出境旅游，尤其是在强调旅游经济功能的旅游发展初级阶段，这是正常的。但是，随着国家社会经济的不断发展，旅游业开始进入常规的发展，政府的关注点也应逐渐调整。中国目前正处在这样一个转变的过程中。通过旅游的发展增加国家财富、促进整体经济和社会的发展、增强国家的软实力和满足国民不断增长的多种旅游需求等，都应当是政府所关注的。提高对旅游业功能和潜力的全面认识是目前需要研究的一个重要课题。正像世界旅游理事会(WTTC)几年以前所告诫的那样，“如果没有出境旅游、入境旅游和国内旅游的自由流动，旅游业的这种潜力就不能得到充分的发挥。这就好比是三脚架的第三只脚，如果旅游业发展不均衡，没有发达的出境旅游市场，旅游业的发展就不具有可持续性”(14)。也许对中国来说，完全做到这样，目前的条件尚未具备，但是，为了充分发挥旅游业的特殊功能与潜力，应当把出境旅游和入境旅游放到同等重要的战略高度来对待，这一见解是颇具远见的，是值得认真研究的，因为发达的出境旅游，也应当是衡量旅游强国的重要标准之一，没有发达的出境旅游的国家也不能算得上是旅游强国。
国务院41号文件中提出“坚持以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”，这一表述与2008年做出的表述没有什么差别，只是把“大力发展国内旅游”换成了“以国内旅游为重点”。对待这一表述不应当存有误解，不应当把重视国内旅游发展看做是由于全球性金融危机对入境旅游产生不利影响后而采取的临时性措施，而应当看做是中国旅游发展从非常规到常规、从关注一般经济发展到关注民生的一个重要转折点。
三、关于中国旅游未来发展战略的思考
随着改革开放的深入，中国旅游的发展又处于一个重要的转折点，一个新的调整期，为了促进中国旅游业健康、可持续的发展，要在原有发展战略的基础上，进一步地明确政策，确定重点，制定措施，跃上一个新的台阶。
(一)关于旅游产业地位的明确
中国的旅游业作为一个产业已经走过了30多个年头，政府关于旅游的产业定位虽然有一些说法，但是比较含糊的。对于旅游业的功能和未来长期发展战略目标，也不是很清晰，即使是关于三个市场的发展定位也往往带有很大的随机性或应对性。这主要表现在以下几个方面：
旅游发展缺乏基本法的保障。中国旅游的发展刚刚开始从非常规发展逐渐走向常规发展，多年来，主要是依据一些临时性的决定和政策来指导它的发展，从长远的观点看，这显然是不适宜的。经过30多年的快速发展，旅游业的影响也越来越广泛和深刻。这个产业和一般工业不同，也与大多数文化产业有着明显的差异，旅游发展所追求的不再是一个简单的外汇收入或者刺激消费的影响。因此，非常有必要加快关于旅游发展基本法的制订。利用法律的方式明确产业地位、产业功能、长期发展目标及其实施战略的机构设置和机制的保证。这个基本法并非是某些权力的划分，而是方向、目标和保障政策的确定。
旅游发展战略缺乏明确目标。所谓旅游发展目标，并非仅仅是关于吸引海外旅游者的人次数、旅游外汇收入以及国内旅游者人数与消费扩大的数字指标，还应包括关于旅游发展的社会目标，应当包括，甚至突出，关于公民的社会福利目标、国家形象和“软实力”的目标。这样的目标不应当，也不可能，由目前国家旅游局这样的旅游行政管理机构所能够确定的。或者说，即使能够提出，这样的目标也很难依靠国家旅游局这样的机构单独所能够实现的。但最近一些年来，中长期旅游发展战略多是部门制定的发展战略，而不是国家发展战略，尽管涉及的面很多，指标也很具体，但是，由于不是国家战略，因此，难以真正实施。值得欣慰的是，国务院41号文件的出台解决了这一长期存在的问题，它提出“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，实际上是把旅游业放到了国家的战略层面上来考虑，其发展目标既是长期的，又是全局的；既是经济的，又是社会的。当前最重要的工作是，对国务院文件中提出的新概念做出更加明确而具体的解释，把这些意见落实到具体的行动上，而不能仅仅停留在概念上。
旅游发展缺乏创新型的实施方案。改革开放30多年以来，尤其是从第十个五年计划以来，国家旅游局也曾先后制定过旅游发展远景目标纲要，地方政府也依据要求制定了相应的中长期发展纲要，但这些纲要存在着几个明显的缺陷，这包括，《纲要》更像是研究报告，面面俱到，包罗万象，主要目标不突出；《纲要》提出了一些目标，但缺乏保证这些目标实现的具体措施和政策保证；有了宏观的发展目标，但缺乏详细的阶段明确、责任清晰的分步实施方案；而且，《纲要》一旦制定，在实施的过程中没有检查、评估和调整的机制。其结果是，目标制定后，就万事大吉了，在重新制定下一个五年发展纲要的时候，几乎与上一个纲要没有真正的衔接和延续。
(二)关于国家旅游行政体制的调整
国家行政管理体制对一个国家旅游业的健康发展是非常重要的，尤其是对中国这样发展中大国来说，政府旅游管理机构的作用更显得非常关键。从世界范围来看，由于政治制度、社会制度、经济发达程度和旅游发展阶段的不同，不同的国家根据自己的国情设立了不同的旅游行政管理机构，而且随着这些条件的变化而调整。总起来说，经济发达的市场经济国家，一般是“小政府”，旅游行政管理机构的管理职能颇为有限，主要体现在预算上，而且保持较长时间的稳定。而发展中国家，政府管理机构地位较高，管理职权明显，变化的频率较大。但总的来说，政府的主要功能是长期战略和中短期计划的制订与实施、政策环境的营造和国家旅游形象的确立与促销。最近一些年来，“政府主导”成为国内比较认可的旅游发展模式，也被认为是发展中国家或旅游发展处于初级阶段时比较适宜的模式选择。但是，长期以来人们始终有一些困惑，那就是对“什么是政府主导”、“政府主导什么”、“政府如何主导”等问题没有一个清晰的限定，有的时候则很容易成为重蹈“政府主宰”、“政府包办”的传统计划经济的老路。最近国务院41号文件，对这一长期流行的术语没有使用，不少人对此做出了评论。但无论怎么讲，鉴于旅游业的综合性和行业边界模糊的特征，对政府旅游管理部门权限、职能以及工作方式的限定则显得非常重要，政府旅游管理部门和相关政府部门和与行业组织关系的限定也是非常重要的。这方面恐怕依然是目前我国旅游行政管理体制改革的关键。当前，中国旅游行政管理机构的调整应当考虑以下几个方面：
1.明确管理权限，要赋予相应的管理手段 旅游业是个综合性很强的产业，无论从作为这个产业的发展资源还是整体运行来说，都不是一个部门可以统管的，似乎世界上也没有这样的先例。长期以来不少人呼吁的所有旅游资源管理统一归口的观点，实际上是不现实的，是不可能实现的。在过去的30年中，旅游作为一个新的部门，旅游行政管理部门在传统的国家行政管理体制中挣扎、拼搏，试图找到或占据自己的一块“势力范围”，效果并不明显，而且还造成了部门之间的冲突与矛盾，也给地方和企业造成了一些困难。其结果是，应当管的事没有能力管，而不应当管的事却又推不开，想做的事情缺乏相应的法律依据或行政权力，而不想插手的事情又往往牵扯很大的精力。对像中国这样一个大国来说，旅游发展中难度最大的是政府部门之间政策的协调及其功能的发挥，这是由于旅游业本身的综合性和功能的多元化所决定的。在这方面，过去的30年中进行过一下探索和实验(15)，似乎到现在还没有找到一个有效的机制。
2.行政管理与促销服务的分离，充分发挥社会专业服务机构的作用 从目前世界各国的国家政府旅游部门职能来看，它们都有一个重要的功能，那就是国际旅游促销。在这方面存在着两种情况，一是国家旅游组织(NTO)，它只负责国家旅游的海外促销，没有行政的管理职能，这个机构一般被称作“准政府机构”，其主要预算来自政府，实行市场运作。二是国家旅游机构(NTA)，这是政府旅游行政管理机构，具有行政管理职能，但其海外促销主要是控制预算和提出目标，而实际业务委托专业的机构或商业机构来完成的。对于中国来讲，海外旅游促销的工作是庞大而繁杂的，长期以来这也是一个弱项，而这项工作由国家旅游局的一个行政管理司来承担，不仅人员配备在数量上难以应付这一巨大的工作负担，而且人员的专业结构上也难适应这一不断变化的旅游发展形势。应当考虑借鉴国际一些国家的经验，国家旅游行政管理部门只负责确定和控制年度预算，将海外营销的具体业务通过专业的社会服务机构来承担。而像专业性强且日益扩大的会议、展览、奖励旅游及其商务旅游的市场营销与组织，应当设置专门的机构或委托专门的组织来实施，把它与传统的大众旅游营销分开。
3.行政管理应当与行业组织分离，行业协会应当独立，不应当作为政府机构的附庸 中国旅游业发展中存在的另外一个体制问题就是国家旅游行政管理机构与旅游行业组织职能不分，国家旅游行政管理机构作为旅游相关行业协会的顶头上司，旅游局局长兼任协会会长的做法，使得行业组织很难独立地发挥服务行业、促进行业自律和代表行业与旅游决策部门沟通的作用，只能是旅游局的附庸。虽然这些年来，对行业协会的管理也做过一些调整，但其基本职能实际上并没有明显的改变。而且，国家旅游局的这一模式也在地方复制，产生了同样的效应。目前，我国旅游相关行业已经形成规模，也比较成熟，因此，行业组织应当与政府行政管理机构脱离，使行业组织的职能归位，独立地依据法律赋予的权力积极发挥作用，应当在国家法律的框架下允许同一行业不同行业组织的存在。2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》中明确地提出，旅游行业协会与行政管理机构脱钩要在5年之内完成。但值得提出的是，这一转变不仅仅是个机构归属的变化，也不能把它看作仅仅是改换一个机构负责人那么简单，这应当是我国旅游管理方式和职能重大变革，还有许多认识和实际问题要解决。
近些年来，韩国和日本的国家旅游管理机构进行了几次重要调整，有些做法值得我们认真研究。例如，韩国成立了文化、体育观光部取代了原来交通运输部管理旅游，而韩国旅游发展局(即原来的韩国观光公社)作为政府投资的公共事业机构，承担海内外促销和一些特定产品的开发，政府赋予专门的优惠扶持政策(其中包括授权经营免税店和博彩业，其收入作为促销经费的来源等)。2008年日本提出了“观光立国”政策，并在日本国土交通省(16)内设日本观光厅。设立旅游厅的目的就是全面有计划地推进观光立国战略。对世界，这个机构代表日本政府进行交流；对国内，它被赋予了加强与各部间横向协调的功能；面对社会，它又是政府在观光方面提供一站式服务的窗口。同时，政府还保留了日本国家旅游局(原来称日本观光公社)，作为国土交通省的附属单位，专门负责海外旅游促销。这两个国家的共同特点是，把旅游决策与行政管理和旅游营销与产品开发分别由不同的部门负责，各司其政，提高管理和运行的效率。
(三)关于旅游业开放
从总的情况来看，旅游业是改革开放政策的产物，没有改革开放就没有今天的旅游业，同时，旅游业又是改革开放的排头兵，它为相关产业的开放创造了经验。中国饭店业30年的发展就是一个很好的证明，无论是在利用境外资金、引进境外管理，还是开放人才市场、加入国际连锁经营等方面都走在其他行业的前面。和旅游相关的餐饮业、商业、旅游咨询业等也已经全面开放。旅行社业、交通业和娱乐业等产业也逐步开放，国家在这方面的限制越来越少，限制的范围也越来越小。目前国际社会对中国旅游业开放的问题反映最强烈的领域只有一个，那就是中国公民出境旅游的方式与经营，这主要包括两个方面，即ADS的制度安排和出境旅游业务经营权的限制。
关于ADS的制度安排。这一政策的核心是三个方面的限制，其一是旅行社只能安排中国公民到政府批准的旅游目的地国家旅游，其二是中国公民到这些ADS国家的旅游必须以团队的形式进行，其三从事中国公民到这些目的地旅游业务的旅行社必须是中国与目的地国家核准的旅行经营商。很显然，这个政策的实施并非是中国政府单方面决定的，涉及出入境方面的规定是根据国家间政府的协议来确定的。众所周知，ADS是个过渡性的政策，当世界所有的国家，或绝大多数国家，都与中国签订了这样的协议，这个限制则自然不起作用了。到目前为止，在与我国建立外交关系的国家中，将近90％的国家已经成为中国公民出境旅游的目的地，这些目的地国家遍及了全球有人居住的各大洲，涵盖了大多数具有突出旅游吸引力的重要目的地。也就是说，这一政策的特殊性已经变成了普适性。进一步分析似乎可以得出这样的结论：ADS原有政策上的特殊优惠已经消失，反而凸显了原来政策中的限制性条款。例如，给予中国公民的ADS签证不是FIT签证(个人签证)，持此签证者只能随团旅游，整团进出，从事这一业务的必须是双方正式确认公布的企业，旅游活动必须严格遵循既定的路线进行等。诚然，ADS制度的出现是中国出境旅游发展过程中的一个里程碑，在满足中国公民出境旅游消费和维护他们在境外活动的权利方面发挥了积极作用，但从一开始人们就认识到这是一种过渡性的政策安排，也是中国出境旅游发展的一种特殊安排。随着中国公民出境旅游人次数的增加和中国公民出境市场的成熟，这样的安排显然存在着许多缺陷和不足。如果说这样的安排是符合中国公民出境旅游初级阶段的客观情况的话，那么随着中国公民出境旅游需求日趋多样化和中国出境旅游市场更加成熟，政府应当致力于满足他们不断变化的新需求，使他们的出境旅游更加便捷，使他们在获得目的地国家签证方面受到应有的尊重而不受歧视，使他们在境外的旅游活动更加顺畅而不受到限制，应当使更多方便旅行的国际惯例也惠及中国公民，使中国政府给予外国公民的待遇也能够得到外国政府的回应。从这个意义上讲，就是使中国公民在国际活动中享受到一个负责任大国公民应有的待遇。当然，是否给予这样的待遇是主权国家自己决定的，正像ADS的政策安排一样，各个国家会从自己本身的利益来做出选择的。
关于出境旅游经营权的开放。和其它旅游相关行业相比，旅行社业改革的步伐显得颇为迟缓，经营和管理方式也显得格外保守。这些年来，随着整个行业的不断开放和新技术应用的普及，旅行社业也受到了很大的冲击，一些企业也在探索创新的途径，但行业经营和管理水平仍然很低，政府也不得不进行某些形式的干预与保护。尤其是在中国公民出境旅游的经营上，设立了两道门槛。其一是在ADS的框架里，并不是根据《旅行社管理条例》规定的那样，所有的国际旅行社都可以经营这项业务，因为参与经营某一海外旅游目的地国家的出境旅游业务的旅行社，必须经过双方的认可。其二是合资与外资旅行社(经过特殊许可者除外)不得经营中国公民的出境旅游业务。
关于旅行社出境旅游业务开放的忧虑无非两个，其一是从国家安全考虑，其二是对民族企业的冲击。从前者来说，在今天技术如此发达的时代，在日益变“平”的世界里，各行各业都是你中有我，我中有你。送人的航空公司，送物的快递公司，传话的电讯公司，交流信息的网络公司，办理支付的银行系统等，都在不断开放，旅行社业并没有那么特殊。从后者来看，民族企业保护的说法，则表现出国家或行业自信心的缺乏，过分地夸大了境外经营者的竞争力。问题可能还是出在出境旅游的经营方式上，一些企业极力反对这个环节的开放，还是不想放弃利用信息不透明或别的不太正当的手段赚钱的途径。就政府部门来讲，也许怕这样做会动摇本身的权威地位。
中国加入世界贸易组织的实践证明，外来的“狼”并没有那么可怕。当年开放饭店行业的时候，国内的饭店业几乎没有任何基础。当年快餐业开放的时候，国内的快餐业简直是个空白。现在中国的饭店业、快餐业都在快速发展。实践证明，在行业开放上，成功的外资企业都有一个重要的经验，那就是必须有良好的中国合作伙伴，本土化是一条必经之路。国外的企业，无论它多么强大，也不可能单枪匹马地在中国这个大市场上冲杀，它也不可能霸占这个市场的全部，或者说，它们也不可能这么蠢，去做自己做不好的事。值得提出的是，这样合作的目标是双赢，各有所得。现在的情况是，一些境外的旅游企业虽然不能直接经营中国公民的出境旅游团，但是都在绕开中国旅行社传统的领域，在商务旅游、会议旅游、奖励旅游、境外培训、特种旅游、在线旅游预定和旅游咨询等非传统旅游领域做得有声有色，反而是抢先了一步。也许这比组织观光旅游团的经济收益要大得多。
出境旅游经营的开放对一些旅行社是一种不小的冲击，一种严重的挑战，但这会逼着它们长本事，逼着这个行业经营更加规范，服务质量更加提高。与此同时，也会激励境外的经营商说服他们的政府调整相关政策，最终会使中国公民在出境旅行方面会得到更加公平的待遇、享受公平的价格和更多的便捷。在出境旅游经营的开放问题上，作为政府决策部门，更多的要研究游戏规则，改善市场环境，让经营商在市场中选择好自己合适的位置，要相信经过30多年改革开放洗礼的中国企业的能力。而作为国内的旅行社，也要增强自己的信心，真正了解国情的毕竟还是中国人和中国的企业，只要把心术摆正，横下决心，“与狼共舞”并非就一定败下阵来。原本就不是凭本事做事的企业，倒闭一些是好事，无损大局。最近《国务院关于加快发展旅游业的意见》中专门提到，“在试点的基础上，逐步对外商投资旅行社开发经营中国公民出境旅游业务”。并在《国务院关于推进海南国际旅游岛》的文件中，把海南岛定位为“我国旅游业改革创新的试验区”，包括中国公民出境旅游经营权开放在内的“体制与机制创新”的政策都可能进行试验。可以预计，中国公民出境旅游业务的开放也是势在必行。
至于“自由行”和个人签证的开放，更多的限制在目的地国家。实际上，有一些目的地国家已经开放或有条件地开放了“自由行”市场。因此说，“自由行”有技术上的问题，更主要的是时间的问题。可以相信，随着对中国出境旅游市场重要性的认识提高，这些来在外部的限制也会逐渐减少到取消。
(四)关于旅游公共服务设施的建设
和世界许多发达国家相比，中国的旅游发展走过了很长一段非常规发展的道路。这主要体现在，中国的旅游业是以入境旅游起步的，是以赢得急需的外汇收入为出发点。鉴于当时的经济条件和理念，旅游设施并没有看做是为社会服务的大众公共服务设施，而是专门为外国旅游者这个特殊群体服务的，因此，凡是冠之以“旅游”的设施和服务，均为特殊的设施、专门的服务，或者说是“高级的”设施、特殊的服务。例如，旅游公路、旅游饭店、旅游汽车、旅游船、旅游餐馆、友谊商店、旅游商品甚至旅游厕所，都比服务于本国公民的设施要高出一等，价格也要高出很多。这和国际上“旅游”代表“大众”的概念大相径庭。30年过去了，今天的旅游显然发生了巨大的变化，旅游业服务的对象从单独地服务于境外消费者变成了以国内旅游消费者为主体，旅游休闲不再是“奢侈品”或者是某种特权或地位的象征，而成了越来越多的普通公众的生活方式。旅游与休闲活动不仅仅是正当的消费，得到了政府的提倡和鼓励，甚至以法律的形式固定下来。因此，很多原来被当作特殊的旅游服务设施逐渐变成了公共旅游服务设施。这些设施的建设，不能仅仅看作是由特定部门投资建设、服务于特定对象的特殊设施，而是应当从整个社会需求的角度考虑、由政府建设的旅游公共服务设施，从某种意义上说，这些设施与公园、博物馆、公共汽车、公共电话、公共厕所、路灯等设施具有同样大众服务功能。公共旅游服务设施的类别也会随着公众旅游需求的增加和扩展而不断增加。例如，旅游信息咨询中心、旅游服务电话、出租汽车、城市观光车、公共旅游网站以及在大众服务场所(如机场、车站)中的网络查询设备等。这些年来，在中国的一些大城市，旅游公共服务设施不断增加与完善，但是公共投资明显的不足，设施和设备远不完善，服务方式远远不能满足外来来访者和当地居民的要求，有些地方还存在着空白。应当看到，目前国内大多数博物馆开始免费向公众开放，公共交通保持低价位，这些做法受到了社会各界的欢迎，这也应当是发展的方向。各级政府应当改变观念，要把旅游基础设施和旅游公共服务设施列入基础设施和公共服务设施建设的范畴，加大投入和加快完善，不应当把这些设施的投入和运作只当作旅游部门的任务。
(五)关于标准化与特色化的平衡
在改革开放政策实施的30多年中，通过引进国际管理和制定国家和行业标准等途径，大大地推动了我国标准化工作的进程，而旅游业的标准化建设，不仅是具有开创性的，而且走在了许多国家的前列，为规范旅游行业的经营、服务以及旅游消费者的行为起到了积极的作用。自全国旅游标准化技术委员会1995年正式成立以来，到2007年底，已经颁布了18项旅游标准，其中国家标准11项，行业标准7项。2008年，有21项国家标准和7项行业标准在修订或制定(17)。
但就旅游发展的实践来看，我国目前面临着一个新问题，那就是标准化和特色化的平衡，或者说是国际化与本土化的博弈。改革开放初期，我国的旅游刚刚起步，无论是在设施建设和设备等硬件方面，还是在人的服务与技术等软件方面，与国际社会存在着很大的距离，难以满足入境旅游者的需求，也难以适应旅游业快速发展的要求，因此，需要政府旅游管理部门和旅游经营者转变观念，学习掌握国际标准和惯例，因此，标准化建设的问题显得格外急迫和突出，这属于旅游业发展的基本保障。但是，30年过去了，从供给的角度看，我国旅游业基础服务设施的建设有了很大的提高，不少行业已经接近甚至超过一般国际水平。与此同时，从区域和国际角度来分析，中国的竞争对手也越来越多，竞争越来越激烈。无论从旅游服务设施的硬件设施来看，还是旅游服务的软件来看，我们的竞争力不仅仅要体现在标准化水平的提高，而且更要体现在特色化上，体现在比较优势上。这就说明，要想提高竞争力，必须突出特色。不仅仅提高国际化，还要有突出的本土化，形成差异，不仅提倡统一，更要提倡创新。在标准化和特色化、国际化和本土化上寻找平衡，不可偏废。例如，在饭店行业，目前的星级标准的评定制度，在一定程度上，造成了追逐高星级、豪华级的导向，一些过高或不切合实际的硬件标准，不利于节约资源和能源，与世界推崇的可持续发展原则存在着矛盾。而且，容易限制饭店在建筑设计和服务方式等方面的创新。另外，一些刚刚出现的新业态，例如乡村旅游，它所彰显的就是创新，是特色，是特殊的旅游度假体验，就不应当过早地进行“标准化”，把各个地方的乡村旅游设施或产品都搞成“千佛一面”。因此，今后的重点不应当是标准化，而是鼓励创意，突出差异化，这应当看作是中国旅游业进步和成熟的体现(18)。
(六)关于几个特定旅游业态发展的可行性研究
随着改革开放的逐渐深入，随着国际政治经济形势不断变化，中国旅游业发展的新业态应当引起注意，有的需要选择一些地区进行试点，有的需要对现有的状况进行认真审查，还有一些更加特殊的业态则需要相关部门进行专项研究，以便制定出相应的政策或策略。这其中至少有这样几个新业态值得重视：
1.分时度假。“分时度假”(time sharing)的概念最初是20世纪60年代出现在欧洲，到70年代流行于美国，到现在已经在世界100多个国家和地区里出现了分时度假地，而享用这一产品的会员遍及世界200多个国家。这个概念是20世纪80年代后期开始传入中国的，目前在中国，这个业态的叫法很多，其中包括“景观房地产”、“产权酒店”、“度假权益”等。这些叫法上的变化有的是这个业态本身的变化，例如传统上的“分时度假”逐渐被“度假权益”(vocation ownership)所替代；有一些则是“分时度假”传入中国后的变异，如“产权酒店”和“景观房地产”。当然这些变化体现了中国特殊的运营方式。值得注意的是，这个业态进入中国之后，由于各方面发展条件准备不足，只是一种概念的引进，造成了“未兴先乱”的窘境，从而使这个业态在心理上受到了消费者的抵触，难以正常发展。需要说明的是，对于这个业态，无论是国内消费者的预期，还是经营者的操作，都与国际社会存在着很大的距离。但是，为数众多的失败案例也并不说明这个业态在中国不应当发展，重要的是如何探讨这个业态的本土化途径。纵观世界“分时度假”产业发展过程，最具有条件的目的地有两种，一是以海滨为特色的度假地，一是以特定旅游吸引物的目的地。而对发展中国家来说，发展以国际市场为主的分时度假产业，要求这样的目的地对国际市场来说可进入性最方便，这包括空间距离、交通设施和签证等方面。墨西哥“分时度假”发展的好，是因为它有美国和加拿大这两个稳定的市场，而且坎昆和拉巴斯两个最大的分时度假地是因为它具备非常好的气候条件。美国的奥兰多的分时度假发展的好，是因为迪斯尼乐园把奥兰多变成了一个全天候的独特旅游目的地。就我国目前的情况来看，发展分时度假产业要立足于入境旅游的发展。关于国内消费者，当前主要的关注点还是把它当作一种投资而不是定期度假，因此，应当强调本土化模式的创新。
当前关于这个业态发展的最大难题是政府管理的缺失，基于这个行业“未兴先乱”的现实，不仅没有政府部门主动介入管理，甚至真正关注这个行业发展并进行深入研究的部门也没有，大家似乎都在尽量回避。这是不应该的。
就分时度假产业促进旅游发展来说，尤其促进国际旅游发展来说，中国的海南省有着发展这个业态得天独厚的条件。因此，建议将海南省作为中国发展分时度假产业发展的试验区。这是因为，海南岛作为实验区的有利条件很多，首先，气候与海滩确定了它具备常年开放的可能；作为国家确定的“国际旅游岛”，并是海南航空航空公司的大本营，在国际度假者的可进入性方面要优越于国内其他目的地；更为重要的是，作为试验区，当地政府可以根据实际需要，制定相关的地方法规和行业规范，这要比整个国家来说相对要容易得多。
2.汽车租赁。汽车租赁(car rental)在欧美国家已经非常发达，有了一套完备的经营管理体系和技术，几家著名的汽车租赁公司，如Hertz、Avis、Europecar等，在世界各地形成非常完善的运营网络，品牌效应十分明显，非常受世界各地公务旅行者和自由行旅游者的青睐。这些公司和汽车制造商、旅游相关企业有着紧密的联系，形成了巨大的消费能力，成为旅游业一个生力军。
“汽车租赁”的概念也是早在上个世纪80年代开始传入中国，一批汽车租赁公司首先在北京、上海等大城市出现。随着国内“驾照族”的不断扩大，自驾车旅游方式的风行，汽车租赁业务发展迅速，具有巨大的发展潜力。然而，由于法律、法规以及其他各种因素的制约，一方面国际知名汽车租赁公司进入中国步履艰难，真正形成规模、正常运营者鲜少；另一方面，国内缺乏国家级的公司品牌，形不成完善的运营网络，基本上还是本地化的独立经营。因此，这一国际上流行的服务，在中国并没有真正被国际消费者认可的品牌，没有为入境旅游业发挥应有的作用，对这一行业的监管也缺乏适宜的依据。而且，国内为数众多、规模巨大的汽车制造商也不能与这个潜力巨大的消费市场联姻，共同为我国特殊旅游地区的发展所利用。
从中国目前旅游发展的实际来看，有必要积极倡导和扶持这个业态的地区有两类，其一像海南岛这样相对封闭的旅游目的地；其二是像甘肃、新疆等西部地域广阔、道路通畅且人口密度小的地区。前者，因为度假旅游市场潜力大，“自由行”盛行，而且只有一个出口，车辆便于管理；后者，旅游景点相对分散，但当地风光独特，道路条件好，而公共交通配置困难，自驾车市场潜力大。前者主要是满足度假者自由活动游览全岛便捷的需要，而后者是充分发挥当地旅游资源的优势，满足国内外不断增长的自驾车旅游市场的需求。目前，从我国的汽车供给和消费者的需求两个方面都具备了支持这个新业态的发展，这一业态的发展促使旅游业和汽车制造业等相关产业多赢的效应，是值得认真研究的。因此，首先要对国际知名汽车租赁品牌开放，并积极在法律(尤其是国际驾照的认可)、救援服务、服务网点的布局以及与汽车生产上的合作等方面创造这个业态运营的基础条件。在这个新业态的发展对满足大众旅游需求有着特殊的意义，要充分发挥旅游、住宿和汽车行业等相关产业的积极性。
3.差旅服务业。虽然在我国的旅行社条例中提及，旅行社的业务包括旅行相关预订服务的义务，但包括政府机关、社会团体、国有大型企业的差旅服务，一直没有列入社会服务的范围，目前主要还是由本单位专门设立的机构如外事办公室、办公室、老干部办公室等部门来安排，或者由个人处理。甚至有关部门还有关于旅行社的凭据不能作为财务报销的规定。在国际上，商务与公务旅行是旅游业的重要组成部分，无论是组织一些大、中型会议、论坛、展览、展示活动，还是出席这些活动或其他公务/商务活动的安排，一般的情况下都是由专门服务的中介机构代理。另外还有一些专业的差旅咨询公司或旅行代理商，提供专业化的服务。早在20多年以前，在欧洲一些国家中，大的专业旅游经营商，如通济隆公司、运通公司，专门应大公司或机构的要求，派人提供“住店”服务(in-house service)，实际上，就是专业的差旅咨询公司为其提供差旅管理服务。这样做，既能够以最经济、方便的方式满足用户的差旅业务安排，又能够对差旅预算进行有效的控制。这种差旅服务的社会化不仅提高了工作效率，而且还能够减少机构的人员开支，预防了差旅开支的浪费和漏洞。因此说，公共部门差旅服务的社会化也是机构改革的一种方式。
随着社会经济的发展，包括会议、福利旅游、奖励旅游等商务与公务旅行的业务会越来越频繁，需求也越来越复杂，与此同时，随着新技术、新媒体的不断发展，提供这些社会服务的手段也越来越专业化，而这些业务与传统的大众旅游活动差异非常大。非常有必要扶持专业差旅咨询服务业的发展，使之逐渐成为一个独立的业态。
中国的差旅服务是个具有巨大潜力的市场。据世界旅游理事会(WTTC)的测算，2009年中国商务旅行为4121亿元人民币(618亿美元)(19)。据美国运通公司发布的2008年中国商务旅行调查报告称，旅行和娱乐开支成为中国境内公司的第二大可控成本。据估计，中国企业在商务旅行方面的年消费额高达100亿美元，并每年以10％的速度增长(20)。随着改革的深入，差旅服务社会化逐渐在展开，使非传统旅游服务企业——不是传统的旅行社——首先进入了这个领域。世界最著名的旅游公司——如英国的通济隆(THOMAS COOK)、美国的运通(AMERICAN EXPRESS)、德国的途易(TUI)以及英国的BTI、HRG等——进入中国时都无不非常看重中国巨大的出境差旅业务。实事求是地说，这一市场的潜力非常大，但远远没有开发，国内机构的出境差旅服务业务的社会化程度更低，据信不会超过10％。这是因为：其一，这一服务受到机构与企业传统职能的限制，往往被看做是“内部”的事，已有专门的机构和人员负责，将这一业务“外包”势必影响机构部门和人员的设置；其二，关于公务/商务旅行的开支和报销程序国家有既定的会计制度，通过旅行社提供服务的收费票据往往不能作为报销凭证。这些规定原本是为了防止公费支付的漏洞而设置的，却又限制了这一服务的社会化；其三，差旅是具有特定任务的活动，日程安排、业务活动以及服务设施的选择不同于一般旅游者，个性化突出，不能批量生产。这不仅要求服务机构熟悉一般旅行安排的业务，能使机构或企业做到省事、省时，还要了解差旅业务的实际需求，做到高效，这并不是一般传统旅行社所具备的技能。而专业的技能、专业的人才和良好的品牌是需要长期投入的。从改革的角度来说，政府应当下决心推行差旅服务的社会化，这不仅能够提高相关机构和企业的工作效率、精简机构，还能够改进财务管理，减少不合理的开支和防止可能出现的腐败行为。对此，政府应当在制度上为其提供发展的良好环境。也许有一些单位和机构的出境差旅有其特殊性，不能够或者不应当通过社会化的服务来实现，那么，为数众多的、明显地应当也可以通过社会化专业服务机构来实现的出境差旅业务，政府应当采取哪些有效的措施来促进其加快实现，这些对社会经济发展有着突出优势的做法何时能够步入正轨，实在值得认真研究。
4.博彩业。博彩也是一个笼统的说法，一般包括赌博和彩票两大部分，而赌博又有多种经营方式。众所周知，赌博也是个古老的行业，由于管理控制不善或不力，可能会造成严重的社会问题。新中国诞生后，国内明令禁止各种形式的赌博业。毋庸讳言，地下、网上乃至出境赌博的活动也是难以杜绝的。虽然，改革开放以来，一些地方为了发展旅游，也曾提出过关于在特定地区、以特定方式开设赌场的提议，但都被否决，未曾实施。
值得注意的是，在当今世界上，博彩业本身和一些政府对博彩业的态度发生了很大的变化。世界上颇为著名的赌城，例如美国的拉斯维加斯和欧洲的摩纳哥，其吸引力与竞争力逐渐向娱乐业、会议展览业等方面扩展，赌博业与娱乐服务业的收入几乎持平，甚至出现了赌博业的实际收入低于其他娱乐业的水平，而赌博的经营方式也逐渐向大众娱乐活动转变，游戏机所占面积超过桌上赌博。据信，目前在全世界有2/3的国家以不同的方式开放了博彩业的经营。特别值得注意的是，亚太地区开放博彩业的国家越来越多，除了澳门作为亚洲博彩中心之外，澳大利亚、韩国、日本、越南、马来西亚、斯里兰卡以及新加坡、朝鲜等国家都有合法经营的赌场。除了陆地上的博彩业之外，通过邮轮在公海开展赌博的做法早就开始，并不断发展。而且，一个不容回避的问题是，不少国家和地区在考虑设立赌场的时候，还往往把中国作为最重要的目标市场之一。
中国是个大国，存在着一个不小的博彩市场。中国是否有限度地开放合法赌场，值得认真研究，尤其是探讨在我国特殊的区域开设只对外国人开放的赌场的可行性。赌场的开放是个复杂而敏感的问题，这个行业监管难度大，社会成本高，对待这一问题必须非常慎重。但是，有关部门应当面对现实，以实事求是的态度加强研究，也许新加坡在禁赌40年后重新开禁以及其为开禁所采取的一系列措施为我们认识和对待这一业态的发展有着重要的借鉴意义。
四、结束语
共和国走过了60年的历程，改革开放政策也已经实施了30多年，无论从国家的经济管理体制，还是从经济发达程度方面，都发生了巨大的变化。旅游业的发展也进入了一个新的阶段。由于全球性金融危机的影响，中国的旅游业发展也面临着新的挑战，新的调整和新的发展机遇。因此，在制定第十二个五年计划的时候，应当认真分析中国旅游业发展30年的经验和教训，做好未来10年乃至20年的发展目标与国家战略，特别要以科学发展观来指导未来发展的规划的制定，真正做到求真务实、科学有效，使旅游业能够得以健康、可持续地发展，在中国未来的社会经济发展中发挥着越来越重要的作用。
注释：
①中华人民共和国国家旅游局：《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要(总体篇)》p35，2001年，中国旅游出版社。
②本文选用了到2008年的数字，主要是因为此前国际旅游发展比较正常，而2008年以后受全球金融危机的影响，情况发生了很大变化，不具备典型性。作者说明。
③有关2007年的数据引自UNWTO：Tourism Highlights 2008 edition.
④根据世界经济论坛关于该报告的技术说明和资料来源的介绍，报告的主要资料来源包括联合国世界旅游组织、世界贸易组织、世界银行、国际自然保护联盟、世界卫生组织、世界旅游理事会、国际航空运输联合会、国际电信联合会、联合国教科文组织、国际会议协会、联合国贸易发展会议以及国际公认的商业机构如博斯管理咨询公司、德勤审计公司和维萨卡国际公司等。
⑤资料来源于世界经济论坛(WEF)最近几年的全球竞争力年度报告(The Global Competitiveness Reports).
⑥资料来源为世界经济论坛(WEF)最近几年旅游竞争力报告(The Travel & Tourism Competitiveness Reports).
⑦2010年的中国国家品牌的排位有了很大的变化，由2009年的48位降到了56位。据该机构的解释说，对中国来说，奥林匹克的效应似乎没有持续多久，因为2010年在后哥本哈根环境影响和对谷高调歌审查之战带来了公共关系的挑战。对政治自由感知的下降对本年度排位产生了重要的影响。尽管中国晋升为第二大经济体但品牌排位下降的事实表明，经济的增长并不保证其品牌的实力。
⑧2009年国家品牌子项指标分别是：真实性(authenticity)、历史(history)、艺术与文化(art & culture)、度假地与住宿设施选择(resort & lodging options)、旅行轻松(ease of travel)、安全(safety)、休息与放松(rest & relaxation)、风光秀丽(natural beauty)、海滨(beach)、夜生活(nightlife)、购物(shopping)、美食(fine dining)、户外活动与运动(outdoor activities & sports)、当地人友善(friendly locals)、家庭(families)、钱花所值(value for money)、秀(rising star)、生活标准(standard of living)、理想的生意之所(ideal for business)、做生意做方便(easiest to do business in)、开展生意的新国家(new country for business)、会议(conferences)、商务旅游延伸(extend a business trip)、政治自由(political freedom)、最宜居住(most like to live in)、高质量的产品(quality products)、愿意访问/重访(desire to visit/visit again)、先进技术(advanced technology)和环境意识(environmentalism).
⑨FutureBrand:Country Brand Index 2008.
⑩这个说法在国家旅游局领导的讲话中多次出现，2006年1月10日国务院副总理吴仪在全国旅游工作会议上的讲话中也引用了国家旅游局的说法。
(11)国务院[2009]41号文件为《国务院关于加快发展旅游业的意见》，2009年12月1日发布。
(12)见世界旅游组织(WTO)：《马尼拉宣言》，1980年。
(13)匡林、聂頔在《旅游市场》2008年12期发表题为《对我国发展三大旅游市场的初步思考》的文章，阐述了一些很有见地的观点。
(14)世界旅游理事会(WTTC)：《中国、中国香港暨澳门特别行政区：旅游及旅行业对就业和国民经济的影响》，2006年3月10日。
(15)在过去的旅游行政管理机构的设置上，地方政府曾经做过多种探索，原来旅游作为外事办公室的一个部门或旅游与外事、侨务合署办公的时代已经过去，但旅游与文物、体育、园林、贸易等共属一个部门的情况也存在。一直备受推崇的“旅游管理委员会”的机构，有的是有其名而无其实，一会儿设，一会儿撤，并没有成功的模式可循。
(16)实际上，这个部的英文中包括了国土、基础设施、交通和旅游(Ministry of Land,Infrastructure,Transport and Tourism).
(17)汪黎明、刘莉莉：中国旅游业标准化工作的现状与未来，《2009年中国旅游发展分析与预测》p192，社会科学文献出版社，2009年5月。
(18)作者注意到，自2011年1月1日开始实施的新版《旅游饭店星级的划分与评定》(GB/T14308-2010)标准，对星级饭店的评星级标准作了一些重要调整，强调了“节能减排”和“突出特色”的条款，这是一个重要的进步。
(19)见WTTC：Travel & Tourism Economic Impact,China,2009。世界旅游理事会关于“公务旅行”(Business travel)解释是“旅行与旅游的中间消费，是政府和企业为雇员公务旅行而支付的包括商品与服务(交通、住宿、餐饮、招待等)的支出”。
(20)见《大旅游》2009年8月号的相关报道。