中国现行的农村贫困标准需要调整吗？，本文主要内容关键词为：中国论文,贫困论文,农村论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
贫困是经济和社会发展中一个十分重要的问题。不论是发展中国家也好，发达国家也好，贫困现象始终是困扰经济和社会发展的难题之一。贫困究竟是什么呢？一种观点认为贫困是一种福利被剥夺的状态，是由于基本需求和权利的缺乏而没有能力达到最低的生活水平；另一种观点是阿玛蒂亚·森提出的，他认为：贫困实际上是贫困人口创造收入的能力和机会的匮乏和不平等。这两个概念从不同的侧面反映了贫困的内涵。《2000/2001世界发展报告》为我们提供了一个比较全面、更为深刻并且有所发展的贫困概念。报告中认为：贫困不仅指物质匮乏、低水平的教育和健康，而且包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力。
很多国家和政府为了确定贫困群体，以便采取正确的措施消除和解决贫困问题，提出了贫困标准的概念，也叫贫困线，生活水平或收入低于贫困线的人群就被归入贫困群体。简单地说，贫困线就是一个国家（或政府）确定的个人或家庭在一定时期内为了取得社会认为体面的生活所必须的一定数额的收入或营养的标准。政府贫困线反映的是政府接受的最低的生活标准，低于这个收入标准的人口得不到最基本的维持生存的食品和衣服。贫困线的主要作用是：第一，测算不同社会群体的贫困发生率，准确确定和瞄准贫困群体，以便于政府和有关组织为那些最需要帮助的穷人提供最直接援助；第二，用于评价政府所采取的政策对贫困的影响和作用；第三，分析贫困的成因和根源；第四，衡量不同时期贫困发生率的变化，以便寻找最有效的减轻和消除贫困的途径。目前，国际、国内确定贫困标准的方法有很多种，比较常用的有：恩格尔系数法、基本需求法（市场菜篮法、必需品法）、收入比例法、马丁法、数学模型法（扩展线性支出系统法）。我国现行的农村贫困标准采用的是马丁法，是1986年政府在开始大规模开发式扶贫时制定的，其基本步骤是：①计算食物贫困线。首先根据营养专家意见，选择日摄入热量2100大卡作为中国农村人口维持基本生活需要的必需营养标准；其次根据住户抽样调查数据，计算中国农村人口维持生存必需营养标准的实际食品消费结构，即平均食品消费清单；再次根据低收入户对应的消费价格，计算出最低食品费用支出，即食物贫困线。②计算非食物贫困线。在已知食物贫困线基础上，利用回归模型计算出那些没有能力满足必需营养需求标准的住户的最低非食品支出，就是绝对贫困人口的最低非食物贫困线。③将最低的食物贫困线和非食物贫困线相加，就可得出一定时期内中国农村人口绝对贫困标准。经过计算，1986年的绝对贫困标准为人均年收入213元，（此后每年按照物价指数换算出当年标准，如1999年是625元，2003年为637元），其中食物消费比例，即恩格尔系数在60％以上。
当时我国由于农村贫困面广，贫困发生率高，贫困程度深，扶贫的重点是解决温饱，政府确定如此低的仅够维持生存的贫困线，对确定最需要扶持的贫困群体、瞄准贫困对象是非常正确的，有助于把扶贫资金使用到那些最需要帮助的贫困人口身上。经过近20年的努力，目前，中国农村未解决温饱的贫困人口已经由1986年的1.31亿人下降到2004年的2610多万人，绝对贫困发生率由1986年的15.5％下降到2004年的3％以下，取得了显著的成就，得到国际国内社会的广泛赞誉。
根据国际经验，绝对贫困发生率已经接近或低于3％的时候，这部分贫困群体摆脱贫困困扰的难度非常之大，长期沉淀在绝对贫困之中，而且这部分人口占总人口的比例很小，而更多的贫困人口（按低收入标准衡量）收入仅比这个标准稍高一点，即大量绝对贫困人口刚刚越过这个贫困标准（637元）却依然生活在贫困之中。这也是近年来已解决温饱的贫困人口大量返贫的原因之一。另外，随着我国农村绝大部分绝对贫困人口温饱问题的解决，今后扶贫的重点，将转向重视贫困人口的非食品消费需求、培养他们自我发展能力方面上来。调整或者说提高贫困标准，正是适应这一转变的必要举措。因此，在准确界定贫困范围和制定新的扶贫战略时，应该考虑调整现行贫困标准，甚至考虑采用国际标准是否更合适。基于这样的看法，我们进行了以下的分析，以便验证我们的观点。
二、为什么要对原订农村贫困标准进行调整
前文已经谈到，我国目前的贫困标准是在1986年制定的，当时是213元，以后每年随着物价指数进行调整，现在是637元。以这个标准来衡量，我国每年基本解决温饱的贫困人口的绝对数量是递减的。2003年甚至出现了不减反增的不利局面。以平均数来看，1978～1990年间，农村年均脱贫1000万人左右，1991～2000年间年均脱贫500万人左右，2001年脱贫282万人，2002年脱贫107万人，2003年全国绝对贫困人口出现1978年后扶贫历史上首次反弹，增加80万人，引起社会各界和国际社会广泛关注。这里面蕴涵的原因是很复杂的，其中一个重要的原因就是我国的贫困标准过低，很多解决温饱的贫困人口刚刚越过637元这个贫困线，自我发展能力极其脆弱，一遇到风吹草动就跌入绝对贫困的深渊，从统计资料上来看就是返贫人口数量巨大，返贫率居高不下。
（一）现行贫困和低收入标准处在对贫困发生率的变动极其敏感的人口分布高峰前后。根据国家统计局农调队2003年农村贫困监测资料，贫困及低收入标准正好处在按收入分组的人口分布的高峰前后。在这个区段，收入变动对贫困发生率的变动极其敏感，每10元的标准变动就可带来0.6个百分点的贫困发生率变化（表1）。
表1 2003年重点贫困县按收入分组的人口比重（％）
收入分组人口比重 收入分组 人口比重
0～200元 0.98 1800～2000元 5.58
200～400元
2.90 2000～2200元 4.14
400～600元
7.12 2200～2400元 3.12
600～800元
11.53 2400～2600元 2.48
800～1000元
13.32 2600～2800元 1.75
1000～1200元
12.39 2800～3000元 1.46
1200～1400元
10.94 3000～3400元 1.92
1400～1600元
9.08 3400～4000元 1.51
1600～1800元
7.07 4000元以上 1.82
资料来源：国家统计局农调队，《中国农村贫困监测报告2004》，北京，中国统计出版社，2004年。
把表1中的数字画成曲线，则绘成图1。
附图
图1 2003年按收入分组人口分布情况
从图1中可见，在贫困标准和低收入标准之间的正是人口最集中的区段，在这个区段之间的人均纯收入稍有下降，就会牵涉到大批农民跌入贫困标准之下。导致这个区段的人均收入下降的最经常的因素是自然灾害。以2003年为例，在扶贫工作重点县中，有56.3％的农户至少遭受过一种自然灾害侵袭，并造成了3成以上的减产。这是导致大批已经脱贫而又返贫的重要的原因之一，扶贫成果很难稳固。
（二）调整贫困标准有利于改变当前扶贫工作的被动局面。如果以国际贫困标准统计（人均消费每天1美元），我国农村贫困人口数和贫困发生率虽然大幅增加，2003年农村贫困人口为8517万人，贫困发生率为6.1％，比以现行贫困标准统计的贫困人口分别多出6617万人和3％。但从更长的时间序列看，以国际贫困标准统计的农村贫困人口减少速度和农村贫困发生率的下降速度比现行贫困标准统计的情形要快的多，尤其是2003年以现行贫困标准统计的农村贫困人口和贫困发生率不减反增的现象消失（见表2）。
表2 不同贫困标准对照下的中国农村贫困人口及贫困发生率
年份 政府统计数字
按国际标准统计（人均消费1美元/天）
贫困线（元/人/年） 农村贫困人口（百万） 农村贫困发生率（％）
农村贫困人口（百万） 农村贫困发生率（％）
1978
260 32.9
1980
218 27.6
1982
140 17.5
1984
200
128 15.1
1985
206
125 14.8
1986
213
131 15.5
1987
227
122 14.3
1988
236
961 11.1
1989
259
106 12.1
1990
300
85 9.528031.3
1991
304
94 10.4
28731.7
1992
317
80 8.827430.1
1993
350
75 8.226629.1
1994
440
70 7.623725.9
1995
530
65 7.120021.8
1996
580
58 6.313815
1997
640
50 5.412413.5
1998
635
42 4.6
2000
625
32.093.294.22
10.2
2001
29.273.190.29
9.7
2002
627
28.2 3.086.45
9.5
2003
637
29 3.185.17
6.1
数据来源：国务院扶贫开发领导小组、世界银行北京代表处
也就是说，按国际贫困标准来衡量，我国的农村贫困人口虽然数量很大，但减贫工作仍然效果显著。如果将以此标准计算的贫困人口数绘制成曲线，显然是一条逐步下降的曲线（见图2）。即表明，我国每年有大量农村人口摆脱贫困。
附图
图2 以国际贫困线标准计算的中国农村贫困人口变动情况
（注：由于数据缺失，1998和1999数据为估计数）
（三）扶贫重点县的贫困及低收入农户和一般农户相比在生产、消费上的差距过大。根据国家统计局农调队提供的数据显示，贫困农户的人均收入水平只有其他农户的1/3，且以实物收入为主，现金部分的比例不到44％，而其他农户超过65％；家庭财产积累少，户均住房价值只有8426元，是其他农户的2/3；生产经营水平低，基本属于简单、粗放型生产方式，人均家庭经营费用支出289元，是其他农户的一半左右；生活消费水平不足以维持基本生活需要，恩格尔系数高达70％，比其他农户高出19个百分点。同时，自给性消费比例高达47.1％。比其他农户高出16.9个百分点（见表3）。
表3 2003年贫困及低收入农户与其他农户基本情况比较
指标
贫困户 低收入户 其他农户
劳动力负担系数
1.63
1.61
1.5
劳动力文盲率（％） 22.3
18.9
12.9
农民人均纯收入（元/人）
489.7
756.4
1666.2
现金收入占纯收入的比重（％）43.2
51.1
65
人均消费支出（元/人）
530.4
734.3
1414.9
其中：食品消费（元/人）
374.1
487.9
728.5
恩格尔系数（％）
70.5
66.4
51.5
人均生活消费中现金消费占的比重（％）52.9
55.9
69.8
人均家庭经营支出（元/人） 288.9
353.4
554.7
户均住房价值（元/户）
8426
9247.2
12031.2
户均耕地面积（亩） 9.6
9.5
9.1
耕地中水田、水浇地比重（％）21.6
23.5
29.4
资料来源：国家统计局农调队，《中国农村贫困监测报告2004》，北京，中国统计出版社，2004年。
（四）贫困农户的能量和蛋白质摄入量低于正常生理需要。从贫困农户的食物消费来看，他们的能量和蛋白质摄入量都低于正常生理需求。如果用恩格尔系数来判断，低收入人口的恩格尔系数高达66.4％，按国际标准，他们实际上也属于贫困人口范畴。绝对贫困人口及低收入人口只有量的差异，没有质的区别（见表4）。
表4 平均每人每年的热量、蛋白质及脂肪摄入量
项目
平均贫困户 低收入户
其他农户
热量（千卡）
25211839.9 2242.7 2664.1
蛋白质（克）
67.747.4 57.7 68.5
脂肪（克）
50.330.5 39.6 53.3
资料来源：国家统计局农调队，《中国农村贫困监测报告2004》，北京，中国统计出版社，2004年。
（五）现行贫困标准对以人为本的理念中居重要地位的医疗保健、文化教育支出关注不够。2003年，从贫困户及低收入户的生活消费及其构成来看，贫困户的食品、衣着、居住三项消费高达85.2％，比扶贫重点县的平均水平高出16.6个百分点，在文化教育及保健支出方面仅为平均支出水平的1/4。医疗保健方面则不到平均水平的一半（见表5）。
表5 农民人均生活消费及构成
项目生活消费（元）
构成（％）
扶贫重点县合计
其中：贫困户 低收入户
扶贫重点县合计 其中：贫困户 低收入户
生活消费支出1220.1
532.5735.6
1.食品消费支出
655.6
374.4485.9 53.7
70.366.1
其中：在外饮食支出 44.8
6.0 12.4
3.7
1.1 1.7
2.衣着消费支出
69.6
30.4 43.4
5.7
5.7 5.9
3.居住消费支出
154.5
43.1 66.5
12.7
8.1 9.0
4.家庭设备用品及服务消费
45.3
16.2 23.2
3.7
3.1 3.2
5.医疗保健支出
69.5
17.3 29.9
5.7
3.2 4.1
6.交通通讯支出
67.2
13.2 23.1
5.5
2.5 3.1
7.文化教育、娱乐用品及服务 137.4
30.0 52.7
11.3
5.6 7.2
8.其他商品及服务支出21.1
7.7 10.8
1.7
1.5 1.5
资料来源：国家统计局农调队，《中国农村贫困监测报告2004》，北京，中国统计出版社，2004年。
但是在实际生活中，文化教育、医疗保健支出缺少弹性，二者往往挤压本来已经很低的食品消费部分，如果二者出现赤字，就会产生脱贫后又返回贫困的现象。
可见，制订新的贫困标准是避免出现目前大范围返贫现象的必由之路。
三、调整现行农村贫困标准要考虑的三个主要因素
有关农村贫困标准的调整问题，很多研究人员都提出过不同的看法和方案，比如以最低20％人口收入作为贫困标准；还有人建议直接与国际标准一致。每种建议都有其合理性。但根据我们的调查，在调整目前的贫困标准时，至少应该考虑以下三个方面的因素：
一是要考虑到我国贫困地区的灾害发生率，要在贫困标准之上外加一个平均灾害损失率，把因灾返贫的因素考虑进来，降低面临自然灾害时的脆弱性；二是要把完成义务教育的必须家庭开支加上，把因支付文化教育开支而返贫的因素考虑进来；三是在目前国家还无法实施医疗保险的条件下，要把医疗保健的开支加上，把因病返贫的因素考虑进来。
（一）去除因灾返贫的因素。自然灾害造成的损失用常年农作物受灾率表示，计算方法是用20世纪90年代中国农作物平均每年实际受灾的面积除以平均每年农作物播种面积，数值为0.283，即为受灾率，每个贫困户平均每年都要遭受637元×0.283＝180.1元的自然灾害损失。如把这个数字加到贫困标准中去，就等于考虑到了因灾返贫的因素，去除了因灾返贫的因素。
（二）去除由于在义务教育阶段子女受教育费用开支的增加而返贫的因素。贫困标准中所确定的文化教育支出主要用于义务教育阶段子女受教育费用。根据扶贫重点县的统计数字，这部分费用每人每年平均为137.4元。这比贫困农户及低收入农户实际在这方面的支出分别高出107.4元和84.7元，和我们在四川和甘肃对贫困农户实际支出的文化教育费用的调查数据很接近。这个数值作为贫困标准中用于文化教育的费用部分是比较符合实际的。进行这部分调整，就把因支付文化教育开支而返贫因素去除掉。
（三）去除因医疗开支而返贫的因素。根据扶贫重点县的统计数字，这部分费用每人每年平均为69.5元，比贫困农户的17.3元和低收入农户的23.1元分别高出52.2元和46.4元，和我们在四川和甘肃对贫困农民实际的医疗保健费用的调查数字十分接近。如能把69.5元纳入贫困标准，用于人均医疗保健费用，就能消除因病返贫的因素。
四、建议调整的新的农村贫困标准
根据以上的分析，建议新的农村贫困标准应考虑到自然灾害造成的风险因素、文化教育支出费用因素、医疗保健支出因素等这些非食物性支出因素，以降低脱贫人口的脆弱性，注重脱贫人口的自我发展能力建设，使大量低收入人口摆脱贫困困扰。
全国统一贫困标准＝现行绝对贫困标准+自然灾害造成的风险因素+文化教育费+医疗保健费＝637+（28.3％×637）+137.4+69.5＝1024.0元。
这只是全国统一的贫困线，各地还应该以全国统一贫困线为基础，根据各自饮食类型、自然条件以及物价水平，采用系数法，由国家统一制订区域性贫困线。
为了和过去的贫困线和低收入线的提法相衔接，可以仍然保留原有的637元的贫困线，称为绝对贫困线（俗称活命线），1024元称为贫困线。
今后要逐步淡出绝对贫困线，而把注意力放在贫困线和贫困人口上。
五、结论与建议
从以上计算结果看出，此方案提出的贫困标准具有很强的现实意义和可行之处，主要表现在以下几个方面：
（一）不仅解决了温饱问题，并能根据中央新的以人为本科学发展观的要求，解决了贫困农民文化教育及医疗保健的需要，创造了人的全面发展的条件。
（二）新的贫困标准是能够稳定脱贫的标准，收入达到了这个贫困线以上，就能够经受住一定的风险，不至于迅速返贫。
（三）有利于把扶贫的重点放在低收入人群上，堵住低收入贫困人口大批下降为绝对贫困人群的渠道。根据表2的数字显示，贫困人口分布比较均匀，每年都有可观数量的贫困农民的收入越过贫困线，不会出现减贫速度减缓和大量返贫人口现象。当然，贫困人口中，长期无法溢出贫困线的现象，这部分贫困群体，要靠逐年的政策救助陆续解决温饱，不致到后期集中沉淀下来。
（四）如果按照购买力评价（PPP）计算，这个标准比较接近国际上现行的每天消费一美元的贫困标准，便于和国际标准接轨。
（五）此标准与原标准相比与低收入线很接近，便于逐渐过渡和操作。
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