义务教育教师绩效工资政策实施与分析——基于中部四省部分县（区）的调查，本文主要内容关键词为：义务教育论文,绩效论文,四省论文,工资论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
2008年底，国务院审议并原则通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，决定从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施绩效工资，确保义务教育学校教师平均工资不低于当地公务员平均工资水平。为全面了解义务教育教师绩效工资政策实施效果，2010年初笔者随课题组调研，通过问卷调查、深度访谈等形式对湖北、江西、河南和江西等四省进行了广泛调研，涉及到4省32县(区)60余所中小学，调研对象包括教育行政人员、中小学校长、教职工(包括学校行政人员、教育管理人员、后勤服务人员)等。我们总共发放问卷2078份，其中教职工卷2000份，校长卷55份，教育行政人员卷23份；收回问卷2020份，收回问卷中有效问卷1974份，其中教职工卷1906份，回收率97.5％，有效率97.7％；校长卷50份，回收率90.9％，有效率100％；教育行政人员卷20份，回收率86.95％，有效率100％。除了进行问卷调查以外，笔者还对20名教育行政人员，25名校长，45名教师进行了结构性访谈，获得大量一手资料。调查目的是全面了解义务教育绩效工资政策存在的主要问题，为进一步完善该政策提供可靠的依据。
二、义务教育教师绩效工资政策实施过程中存在的问题
1.部分县(区)义务教育教师绩效工资不到位
由于我国义务教育学校教师的绩效工资资金主要来源于地方财政，而各地地方财政状况又明显贫富不均。义务教育学校教师绩效工资实施后，笔者调查的部分地区就出现了绩效工资经费因地方财政困难而不到位的情况(见表1)。
表1 关于学校教师绩效工资能否完全到位的统计(教师卷)
省份
样本数(份)
完全能发放(％)基本能发放(％)根本不能发放(％)
湖北 595
69.1 21.7 9.2
湖南 508
69.8 22.4 7.8
河南 584
65.1 23.511.4
江西 219
65.4 23.411.2
2.欠发达地区义务教育教师绩效工资偏低
《关于义务教育学校实施绩效工作的指导意见》规定，绩效工资总量按学校工作人员上年度12月份基本工资额度和规范后津贴补贴水平核定。其中，义务教育学校教师规范后的津补贴平均水平，由县级以上的人民政府人事、财政部门按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定。绩效工资总量随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后津贴补贴的调整而相应调整。
从义务教育学校教师工资构成来看，岗位工资和薪级工资基本是固定的，且能定期增长，但目前全国还没能就绩效工资形成统一的标准额度。因此造成不同经济发展区域，义务教育学校教师绩效工资标准千差万别。欠发达地区经济发展落后，地方财政尤为困难，义务教育学校教师绩效工资标准普遍偏低。例如，湖北省宜昌市长阳土家族自治县义务教育学校教师绩效工资平均为6711元，而该市市属学校平均为15600元，后者为前者的2.32倍；咸宁市崇阳县义务教育学校教师绩效工资平均为6500元，而该市下辖的赤壁市平均为12000元，相差近1倍；黄冈市浠水县和黄州区义务教育学校教师绩效工资平均为9800元，而该市市属学校为15600元，相差近6000元；武汉市大部分城区绩效工资年均28000元左右，几乎是湖北省经济落后地区的3-4倍。江西南昌市义务教育学校教师绩效工资按平均每年23000元的标准执行，而该省九江市则只按平均12000元发放，两市相差9000元。显然，绩效工资政策实施后，同一省域内不同地区绩效工资数额差距很大，欠发地区义务教育教师绩效工资普遍偏低。因此，绩效工资实施后，当欠发达地区教师发现收入差距比绩效工资实施前更大的时候，就会产生不公平感，工作积极性会大打折扣，教师流失现象也会比绩效工资实施前更严重。
3.欠发达地区农村教师津贴太少
《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》规定，学校教师绩效工资政策对农村学校特别是条件艰苦的学校要给予适当倾斜。笔者调查的湖北、湖南、江西和河南省等中部四省均要求设立农村学校教师津贴，鼓励教师到农村地区任教。从笔者调查的样本县来看，除了江西省规定，在绩效工资总量范围内，全省统一标准按学校所在地艰苦程度的不同分为边远、最边远地区，农村教师津贴标准相应分为每月70元、120元两档。其余三省大部分县(区)规定，在绩效工资总量范围内，根据学校所在地自然环境和经济社会发展情况，建立农村学校教师津贴，具体标准约为基础性绩效工资的10％，按照农村学校地理环境、艰苦程度等分为若干档次，农村教师调离后即取消该项津贴(见表2)。调查数据显示大部分县市农村教师津贴每年不足1000元，农村教师津贴标准明显偏低。
表2 中部四省样本县义务教育学校农村教师每月补贴比较
省份最小值(元) 最大值(元) 均值(元)标准差 农村教师补贴占教师工资％
湖北
10 97 65181.25 3.3％
湖南
20 210 69221.23 3.5％
河南
10 95 69283.12 3.1％
江西
70 120 81185.23 4.0％
平均
27 130 69195.8 3.5％
4.绩效工资分配不合理
为了全面了解同一学校内不同利益主体绩效工资发放的真实情况，笔者在调查问卷中设计了“请您将所在学校教职工奖励性绩效工资排序”的问题，包括“校长、非毕业班班主任、毕业班教师及班主任、学校中层干部、非毕业班教师、教辅人员、工勤人员”等7个选项，在回收的1906份教师问卷中，有近80％的教师回答从绩效工资最高到最低的人员分别是“校长、学校中层干部、毕业班教师及班主任、非毕业班班主任、非毕业班教师、教辅人员、工勤人员。”而回收的50份校长卷中，近60％的校长基本认同以上教职工奖励性绩效工资排序，这种结果刚好印证了笔者在基层中小学访谈时部分教职工反映的事实——绩效工资成为“官效工资”。这种类似于按照行政级别来分配义务教育学校教师绩效工资的做法，很显然是把教育管理放在教学一线之上。把学校管理工作在绩效工资分配中的比例定得过高，显然是违背了党中央、国务院在义务教育学校实施教师绩效工资政策的初衷。
三、义务教育教师绩效工资政策实施过程中存在问题的原因分析
1.绩效工资经费负担责任不明确
绩效工资政策虽规定义务教育学校教师绩效工资所需经费纳入财政预算，但由于绩效工资政策没有明确划分中央、省、市、县四级政府的财政责任，也没有具体规定各级政府各自承担的比例。虽然国家特别强调“省级统筹”，但未对省级财政义务教育投入的基线标准、配套的资金比例与数额予以明确，加上中央政府对省级统筹和省级投入缺乏有力的监管督导措施，最终造成当前绩效工资经费负担目标不明，责任不清。目前的现实状况是，中央政府支持力度严重不足，省级政府统筹责任不清，财政保障的责任重心无论是在“县级财政优先保障”的政策指导下，还是在各地实际执行中，均出现了财政责任不同程度的层层下移，最终落到了县级财政上。我国经济发展极不平衡，对于一些有能力承担义务教育经费职责的发达地区，绩效工资发放没有问题，而对于经济相对落后的地区，绩效工资就成了无法实现的“空中楼阁”。
2.绩效工资经费负担结构不合理
目前我国义务教育阶段学校教师总数1200万，2009年中央财政转移支付用于支持各地落实绩效工资政策的资金总额为120亿元，平均落到义务教育阶段教师身上，只能实现每人每月100元。2009年10月全国人大在湖北省的专项调研显示：湖北省实施绩效工资需新增经费58亿元，除了中央投入4.8亿元外，尚需地方配套资金53.2亿元，其中省级财政拿出12亿元，其余缺口由县级财政自行承担，平均每个县需支付3000多万元，这笔钱对于该省大多数县来说是一个极大的压力。[1]2009年湖南省义务教育学校实施绩效工资的资金总量为91.8亿元，其中中央专项转移支付资金为6.07亿元，省级财政补助15亿元，共计21.07亿元，占绩效工资总量的22.95％，其余76.8亿元全部由各县(区)财政自行承担；[2]江西省2009年义务教育学校实施绩效工资的资金总量需约51亿元，2009年中央下拨4亿元，2009年省级政府下拨7亿元，2010年初又下拨2亿元，共计13亿元，约占绩效工资总量的25.49％，还有38亿元需各县(区)财政自行承担。[3]可以看出，湖北省、湖南省和江西省义务教育教师绩效工资总量中仅仅约1/4是中央财政和省级财政负担，其余约3/4的资金需各县(区)财政自行承担。
然而，1994年国家实行分税制后我国财力分配关系是：中央财政占全国财政收入的比重明显提高，大约占50％左右，再加上省级的财政收入，所占比重超过60％，而县乡财政收入的比重在20％左右。[4]据统计，在中国2860多个县级政府中，财政赤字的比例高达73％，占县级财政支出总量的77％；全国县辖乡、村债务总规模高达5355亿元，乡、村两级公共债务平均每个县高达2.55亿元。[5]义务教育教师绩效工资的主要筹资重任压在县级财政的肩上，但在这些省很多地方，教师正常工资的发放已让地方财政捉襟见肘，很难再拿出钱来支持义务教育学校教师绩效工资改革。
3.绩效工资分配公平性缺失
首先，绩效工资分配标准不合理。从目前调查的样本县(区)来看，有不少地方在制订绩效工资分配方案时，将校长、副校长和中层干部等领导岗位折合成“绩效”系数。例如，设定绩效基数后，校长所得绩效工资用基数乘以绩效系数2，副校长乘以1.5，中层干部乘以1.2，还有教研组长、年级组长、学科组长和备课组长等，这些业务带头人的绩效基数在1.1-1.2之间，凡是带“长”字学校领导自然所得颇丰，而长期奋斗在教学一线的大多数普通教师则收获不多，有些教师甚至连“绩效”基数都没有达到。同样，教育管理人员和后勤人员岗位系数也不合理，而他们是维持学校正常运转不可或缺的重要因素。有些学校过分重视学校行政人员和教学一线教师，最终出现了“学校行政人员拿上限，普通教师拿平均数，教育管理人员和后勤人员拿下限”的现象。
其次，绩效工资分配程序性公平缺失。有些学校在制订绩效工资分配方案时，仅仅由学校领导班子成员参与决策，很少或根本没有征求广大一线教职工的意见和建议，更没有征求社区成员和学生家长的想法。大部分学校在制订绩效工资考核方案时，往往只是征求部分教职工的意见，或者根本不征求他们的想法和建议，只是在学校行政领导班子通过，而没有经过教代会或全体教职工代表大会讨论。即使有些学校允许部分教职工代表参与绩效工资分配方案的制订，但由于这些教职工代表人数较少、话语权普遍较弱，导致制订出的绩效工资分配方案明显偏向于话语权较强的学校领导班子成员的利益。
第三，绩效工资分配时申诉程序缺失。正常的申诉程序可以消除教职工和学校领导层之间的隔阂，解决彼此在绩效工资分配中的分歧。然而，有些学校没有教职工绩效工资申诉的程序，也没有将绩效工资分配结果在教职工之间作耐心的解释，部分教职工思想包袱大，严重影响到他们工作的积极性。
4.绩效工资经费监管机制不健全
由于并没有建立各级政府绩效工资经费投入的约束机制，导致部分地方政府官员在义务教育学校绩效工资经费供给中出现机会主义行为。一方面，绩效工资经费投入监督机制缺失导致地方政府挪用或挤占绩效工资经费。从现实看，我国上下级政府存在不完全信息博弈的机制。[6]在义务教育学校教师绩效工资经费供给中至少存在三层委托代理关系，即中央-省级政府委托代理关系，省级-市级政府委托关系，市级政府-县级政府委托关系。由于政府间委托代理关系过多，以及委托人和代理人角色的重叠，加剧了政府间信息不对称，从而导致地方政府往往会为了自己的利益行事而忽略了委托人的利益，他们会利用一切机会极力减少对义务教育学校教师绩效工资经费的投入，甚至还会千方百计地寻找机会挪用或挤占转移支付资金或上级下拨的绩效工资专项经费，出现了败德行为。另一方面，绩效工资经费投入监督机制缺失导致义务教育学校教师绩效工资经费供给不到位。詹姆斯·E·安德森认为：“行政管理机构常常在内容广泛、但含糊不清的法令下活动，这给他们应该做什么和不应该做什么留下很大的余地。”[7]由于教育政策一般都留有一定的实施空间，这种自由裁量空间易导致地方政府的机会主义行为。例如，省级政府往往会转嫁和消解绩效工资经费供给的责任，将责任层层下放，最终推给财力薄弱、经费十分困难的县级政府。县级政府也会片面夸大本地区绩效工资经费供给的困难，以种种理由直接减少经费投入，最终导致义务教育学校教师绩效工资经费严重供给不足，中小学教师绩效工资无法完全到位。
四、完善义务教育教师绩效工资政策的对策建议
1.借鉴农村义务教育经费保障机制做法，绩效工资实行分项目、按比例分担
为了减轻我国中西部省级政府统筹义务教育学校教师绩效工资的难度，我们可以借鉴义务教育经费保障新机制的基本经验，建立中央与地方分地区、分项目、按比例共同分担的绩效工资财政保障机制，切实加大中央和省级政府投入和支持力度。具体的方案为：1)将基础性绩效工资作为中央和地方财政分担的重点，奖励性绩效工资则由省级财政统筹解决；2)划分三类地区，分别确定中央和地方财政分担的原则和比例。可以根据区域经济发达程度和财政收入水平的不同，结合当地农村人口与教师的数量和比例，将我国31个省(市、自治区)划分发达、中等和贫困地区，采取发达地区基础性绩效工资经费主要由地方自行负担，中等地区实行中央和地方按5∶5共同负担，贫困地区以中央为主、地方为辅，按8∶2比例分担的原则。基础性绩效工资落实的地方财政责任进一步明确为：发达地区“省级统筹，省市县共担”；中等地区“中央与省为主，地方配套经费省级统筹、市县辅助”；贫困地区“中央为主，地方配套经费省级主要承担”。
同时，根据各地义务教育教师绩效工资政策实施的经验证明，省级财政的统筹职责是否切实履行、省级财政投入力度的大小是绩效工资能否落实的关键因素。因此，要进一步强化省级政府财政投入职责，中等与发达地区省级统筹力度至少达总经费的一半。[8]与此同时，我们还必须要认真进行摸底调查，调查各县(区)的绩效工资经费需求，摸清各县(区)落实绩效工资经费现有的保障水平和实际需求之间的缺口。对于财力特别薄弱、绩效工资经费供求压力尤为突出的县(区)，中央和省级政府应给予特殊倾斜甚至全额支持，切实加大对特别贫困、欠发达地区农村教师绩效工资投入与保障力度，充分保障义务教育学校教师绩效工资按时足额到位。
2.提升农村教师津贴承担责任，提高农村教师津贴标准，鼓励优秀教师积极投身农村教育
首先，要提升农村教师津贴的承担责任。西部地区农村教师津贴由中央政府负责统筹；中部地区农村教师津贴由省级政府负责统筹，中央给予适当的支持；东部地区农村教师则坚持以县为主，省级政府给予适当支持。只有提升农村教师津贴的承担责任，才能充分保证农村教师津贴按时足额到位。同时，农村教师津贴实行“以省为主”或“以中央为主”的原则，可以一定程度上平衡义务教育学校教师待遇上的地区差异、城乡差异以及优质学校和薄弱学校之间的差异，通过采取政策倾斜的方式，给予那些工作在农村偏远地区、条件艰苦地区的农村教师津贴，提高他们的工资待遇，使他们能安心工作，还可以逐步保证同一省域内义务教育学校教师工资大致平衡。
其次，要提高农村教师津贴标准。应将农村教师补贴提高到本地教师工资总额的10％-15％。中部地区农村教师津贴提高到本地教师工资总额的10％左右，西部地区提高到本地教师工资总额10％-15％。只有提高农村教师津贴标准，才能有效防止农村偏远地区教师流失，稳定广大农村中小学教师队伍，才能吸引优秀大学毕业生积极投身农村教育，从而促进农村义务教育健康稳定发展。
3.坚持标准统一、程序公正的原则，确保义务教育学校教师绩效工资分配公平
鉴于目前义务教育学校教师绩效工资分配时，教师工作量不统一，农村教师补贴标准不一，班主任补贴也是千差万别，省级教育主管部门应及早出台全省统一的《义务教育阶段学校教师工作量基本标准》和《义务教育阶段农村学校教师津贴标准》，明确全省范围内义务教育学校教学工作量的基本标准和农村教师津贴标准；县级教育主管部门会同其他相关部门及时出台《义务教育学校教师基础性绩效工资标准表》和《义务教育学校班主任津贴标准》等，保证同一县(区)域不同学校教职工基础性绩效工资和班主任津贴一致。同样，由于义务教育学校教师绩效工资分配时，教职工岗位系数、班主任岗位系数及学校领导岗位系数等不统一，造成同一县(区)域内不同学校相同岗位绩效工资分配结果相差甚远。因此，县(区)级教育主管部门在制订奖励性绩效工资具体实施办法时，要设立全县(区)统一的义务教育教师岗位系数、学校领导岗位系数、教育管理人员岗位系数和工勤人员岗位系数，保证同一县(区)范围内不同学校相同岗位的教职工奖励性绩效工资分配标准相同。
有研究者指出，计划和执行政策的过程才是感知公平的决定性因素，而非之后所得结果的多少。当程序被知觉为不公平时，员工会针对组织作出报复性反应。而如果员工感到程序是公平的，那么即使结果是不公平的，他们也可能不会作出负面反应。[9]从这一意义上来说，程序公平比分配公平重要。需要指出的是，分配公平很难实现，但程序公平是比较容易控制的。而且，程序公平可以一定程度上减弱分配不公平的消极影响。因此，在制订绩效工资分配方案时，要收集充分的信息，经过多方论证，综合学校各利益群体的需要，确保绩效工资分配方案的规范性和公平性。义务教育学校在对绩效工资分配的过程中，要坚持程序公正、公平和公开。特别要注意的是，一定要将绩效工资分配结果在全校范围内进行一段时间的公示，保证每一名教职工均知晓自己和其他人的绩效工资。公平的程序可以减少绩效工资分配中的技术性失误，从而最大限度地实现结果公平。同时，要加强与教职工的沟通，增进绩效工资政策的民主性。其中最为关键的是提前告知、保留申诉的权利和要求解释的权利。建立申诉程序的目的是为教职工和学校领导层之间消除隔阂提供一种手段，解决彼此在绩效工资分配中的分歧。只有这些基本权利获得了有力的保障，程序上的公正得到广大教职工的认可，绩效工资才能发挥积极的作用。
4.创新义务教育学校教师绩效工资经费监管机制，促进义务教育健康稳定发展
首先，要建立绩效工资经费投入信息披露机制。政府间信息不对称是产生逆向选择和道德风险的重要原因。因此及时披露义务教育学校教师绩效工资经费投入信息是完善该政策不可或缺的因素。各级政府应该公开的教育信息包括：政府财政收入状况、政府间义务教育转移支付情况、义务教育学校教师绩效工资经费需求和供给情况，教育财政预算和决算年度报告、义务教育财政经费管理、拨付和使用情况等。政府教育财政信息公开方式应以政府公报、政府网站、新闻发布会及报刊、广播、电视为主，便于上级政府部门和公众的查询。在监督保障方面，各级政府应当建立教育财政信息公开考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府财政信息公开情况进行考核、评议，以保证教育财政信息的及时、真实和可靠。
其次，健全绩效工资经费管理监督制度。一方面，省级财政部门在支出中央绩效工资专项资金时要在银行开设义务教育教师绩效工资专项资金特设账户，县级财政部门支出中央和省级绩效工资专项资金时也要开设专项资金特设账户，专门用于绩效工资的管理。所有专项资金直接通过国库支付系统结算，严禁任何相关资金在国库支付系统外循环。另一方面，按照财政部关于财政国库集中支付改革“横向到边、纵向到底”的要求，要切实做好改革向乡镇、社区的延伸工作，将义务教育阶段教育经费全面纳入财政国库集中支付系统，从制度上防范义务教育经费被截留、挪用和挤占，增强义务教育经费预算执行的透明度，加强对义务教育经费使用的监督。要建立和完善中小学教师工资由县(区)级财政集中发放制度，县(区)级财政按照工资统一发放的程序，将岗位工资、薪级工资、绩效工资和津补贴全部通过国库集中支付，由银行直接划入教师账户，避免教师工资被学校或教育行政部门挤占、挪用，同时也防止学校挪用公用经费或通过教育乱收费发放教师的福利和奖金。
第三，要强化义务教育学校的财务管理。要加强对学校支出的监督，要求学校严格按照预算批复的支出项目和规定的标准执行，严禁任何形式的教育“乱收费”，对利用学校的国有资产获取的各类收入，一律按照国家有关规定上缴同级财政，严格实行“收支两条线”。对各个学校利用自筹资金建立的津补贴，也应全部纳入绩效工资预算，坚决禁止任何资金预算外循环。学校应按规定的程序和办法发放教师绩效工资，不得在核定的绩效工资总量外以任何名义、任何形式自行发放津补贴。
最后，完善绩效工资经费的审计制度。对义务教育学校教师绩效工资经费的使用实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。为此，应建立学校内部审计和国家审计和社会审计相结合，以国家审计为主导的审计体系。同时，义务教育学校教师绩效工资经费的审计结果要向政府和人大报告，及时向社会公众公开，将义务教育学校教师绩效工资经费的分配和使用置于公共监督下，对违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。