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中图分类号：DF02 文献标识码：A 文章编号：1003-8477(2012)06-0150-04
源起于西方的治理理论在20世纪90年代被引入中国，一时间引起中国学者的强烈兴趣，他们将“治理”与“国家与社会”理论范式相结合，对转型期的中国政治改革路径、公共事务管理等议题展开了热烈讨论。由于犯罪控制关涉公共安全与秩序，属于公共事务管理范畴，而且中国现实的犯罪控制模式建构依循的路径也是国家与社会力量的协作和整合，在一定意义上与治理理论的研究旨趣具有亲和性。本文拟就从西方治理理论的源起入手，分析治理理论的基本内涵，并结合中国转型期犯罪控制实践，探讨治理理论的适用价值及其引入过程中存在的问题。
一、治理理论的基本内涵
在西方学者的研究中，治理是一个不断发展、更新的概念，它产生于西方社会特定的实践和制度背景之下，是从学理解释上对实践中的问题提出的应对方法和前瞻性思路。
(一)治理理论产生于西方国家特定的制度背景。
治理概念是20世纪后期西方学者因应社会权力主体日益多元化的情势、基于政府失败和市场失灵的实践而提出的一种公共管理新理念。所谓政府失败，是指西方国家一度在在凯恩斯主义的干预政策影响下，政府权力迅速扩张，但随着公共事务的增多，规模不断膨胀的政府常常因为信息不完全作出的公共决策失误频频，提供的公共物品效率低、浪费严重，寻租和腐败现象蔓延不绝。这种现象的出现使西方各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力、政府的合法性和公共部门的回应能力[1](p70)。所谓市场失灵，是指西方国家鉴于福利国家政策的失败，采用工商业的管理方式治理公共事务，在公共服务领域引入市场机制，以公共选择理论的基本精神来重新设计政府架构。但随后出现的全球化和分权化社会趋势改变了公共管理的生态环境，片面依赖市场机制的公共管理运动再现困境，于是合作网络应运而生，开始成为管理公共事务的重要组织形式。于是，因应西方公民社会发展情势，学者们开始对政治学中单向度、自上而下型的“统治”概念进行反思，对“治理”一词赋予新的含义。“治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和；治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[2](p22)随后“治理”概念得到不断发展，成为广泛应用于经济社会领域的理论范式。
(二)治理理论代表一种新型公共事务管理模式。
检视西方治理理论的发展脉络，我们认为“治理”强调的是多元主体之间由各自资源的不完全性而产生的理性考虑，形成彼此之间可持续的互动与合作。它代表的是一种新型公共事务管理模式，是对传统的国家——社会关系架构做出的新阐释。在这种模式中，开放、多元、合作成为公共事务管理系统的主题词。
1.开放性。由于“财政政策的局限，全球化所驱动的经济、金融技术以及社会生态之间的相互依赖性，使得人们也逐渐感知到政府行为的自主性和合理性存在局限”[3](p56)，也就是说，政府不可能单方面获得所有的资源，因而没有能力独自解决复杂多样、不断变动的社会问题。现代社会的公共事务管理系统需要向社会力量开放，只有吸纳各类有益于公共事务管理的力量，形成一个开放的管理系统方能改变政府单方行为应对公共问题的窘境。
2.多元性。由于当今社会资源主体日益呈现出鲜明的复杂性、动态性和多样性，非政府的社会力量(如各种行业协会、社区组织、志愿者群体等)大量涌现于治理主体之列，政府已不再是公共事务管理的唯一主体。传统的某些治理模式之所以无效，就在于在公共事务的管理中没有把握好多元化互动的本质；现代公共事务管理结构应该体现为政府和社会组织间在资源结构中的相互依赖。
3.合作性。作为一种新型公共事务管理模式，治理是社会政治体系中所有被涉及的行为者互动式参与的共同结果。同时，“治理也是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同各共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。[4](p6)公共事务的治理模式，既不完全依赖政府的传统权威和权力，也不依赖市场的价格协调机制，而是倾向于多元主体之间的信任与合作。
可见，治理作为一种新型公共事务管理模式，是“一种以公共利益为目标的社会合作过程——国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配的作用”[5](p56)，其本质特征在于强调政府与公民社会对公共生活的合作管理。
二、治理理论引入犯罪控制场域的价值
治理是一个具有其自身时代背景的概念，对治理的相关问题研究需要深入分析其相应的制度环境。具体到本文所切入的犯罪控制①议题，需要我们思考的是治理理论引入犯罪控制场域的前提是否存在、现实具有何等样态以及由此观照现实得出的指向。
(一)治理理论与当前中国的国家与社会关系发展具有契合性。
西方治理理论与公民社会具有内在的关联，因而自引介到中国之初，就有学者对治理理论的适用性表示了慎重的态度。如学者沈承诚就认为：“治理理论的一个重要理论预设就是发育较为成熟的非营利组织的存在；在试图将治理理论引入我国之前，必须对这一社会条件进行考察。”[6]论者强调西方国家实施治理的基础在于健全的民主法治环境和成熟的公民社会，而这些却在中国暂付阙如，因此将治理理论应用到中国，可能会出现“水土不服”、“异体排斥”的困境。但赞成论者认为，既然“‘治理’中的公民身份及公民参与是形成网络的基本条件，所以从某种意义上说，社会网络体系可以看作是治理的代名词，它最外在化体现了治理的本质与特征”[7](p26)。对此，我们表示认同，虽然中国的公民社会发育受到具体情境和特定体制的约束，但不能否认的是尚不健全的公民社会仍然具有参与公共事务的可能性，因而不应该过分纠结于中国公民社会尚不成熟的现状，断然否定“治理”引入的价值。
不可否认，过去中国计划体制下的政治、经济和社会生活高度一体化，形成了一个“整体性国家”，但是改革开放政策的不断推进，“中国发生了两个重大变化，其一是市场化带来了很大程度的经济自由，其二是民主政治(特别是基层民主)迈出了步伐。在市场化改革中，基于私人领域的社会组织得以成长，有一定自主性的私人还可以通过社区等途径参与社区性公共事务。一些组织化的社会成员，还可以通过诸如民主恳谈、听证会、议事会等形式实现更多层次的参与”。[8]尽管有论者认为当前各种“社会组织所发挥的作用仅仅是‘拾遗补缺’”[9]。但这在相当程度上已表明国家基于自身能力和目的考量，需要社会力量在诸多公共事务方面与政府进行密切的合作，对社会组织的自主发展持有一定的包容性。因此，治理理论所强调的社会合作网络的重要性在中国的政治与行政发展中得到了很好的体现，在参与中成长的中国公民社会为治理理论的践行铺就了有价值的平台。
(二)犯罪控制中的实践形态符合治理理论的基本内涵。
治理作为一种公共事务管理模式，强调的是国家与社会的合作关系，即政府部门与民间力量在公共产品的供给中形成互惠共赢的伙伴关系。当前社会力量参与到犯罪控制场域的实践样态，与国家正式力量之间形成的合作关系已在相当程度上符合治理理论的基本内涵。
以私人侦探和私人保镖为代表的安保产业的发展已经成为民间社会资源参与犯罪控制的重要形态。按照治理理论的理解，安保产业的发展满足了不同社会主体的安全需求，客观上是对国家正式力量应对安全事务能力不足的弥补，在相当程度上与国家力量形成了控制犯罪的事实合作关系，体现了治理理论所具有的“一系列的有组织的社会网络”和“社会控制制度”的特征。治安承包制是地方犯罪控制实践中的新样态，其运用一定的经济手段和市场规律将民间社会力量纳入到国家主导的犯罪防控体系中，承担着原本由国家警察力量所担负的治安防范职能，与国家力量形成了控制犯罪的正式合作关系，在理论上契合了治理所倡导的“合同分工”意涵。当前试点推行的社区矫正制度更是治理理论在犯罪控制实践中的典型样式，其亮点在于民间社会力量基于国家正式力量的支持，运用其自身的资源优势，为社区矫正对象提供各种支持与帮助，大大缓解了国家在犯罪处遇方面存在的压力，成为了控制犯罪的当然主体，这与治理理论中的“在共同分担责任的基础上形成新的行为联合体，集中使用他们共同的资源、专门知识、技能和计划而共同受益”[10]的理念具有亲和性。
(三)治理理论指明了中国犯罪控制实践的发展路向。
治理理论能够观照中国犯罪控制传统的局限。社会治安综合治理作为中国改革开放初期制定的犯罪控制基本方针，实际上却是国家在新时期针对社会转型现实所采取的社会控制方略，依赖的是执政党主导下的“组织化调控路径”[11](p3)。阶段性的“严打”政策是国家因应现实犯罪形势采取的运动式犯罪控制模式，虽然具有动员社会资源、推进部门合作的功能，但实际上却是旨在缓解政府“面临着资源不足、不发达的公民社会无法提供帮助、政府体系内部各部门又不能实现协调与合作等多方面的尴尬”[12]。社区警务则是在中国原有的高度整合的社会单元离散后基于新时期的社会整合需要国家在犯罪控制方面作出的基础调整，其意在以社区替代单位来实现组织化控制的功能。但是当前社会环境发展所呈现出的复杂性、动态性与多元性，使得执政党主导的组织化犯罪控制路径在应对新时期日益复杂的犯罪问题时局限性不断增大。一方面随着社会利益结构的深刻调整，公众的安全需求呈现多元化趋势，科层制的国家正式机构难以满足社会公众对安全产品质量的高期待。另一方面是各种社会主体随着经济实力的提升，独立自主意识增强，参与犯罪控制的能力和意愿逐步增强。基于此，国家力量理应作出回应，在犯罪控制进程中与社会主体之间形成互动合作关系。
治理理论指明了中国犯罪控制实践的发展路向。从治理理论的基本意涵看，政府主导的犯罪控制过程并不是政府单方面权力行使的过程，应该是政府部门与社会力量的互动过程，因为犯罪控制关涉的是国家和社会的安全与秩序问题，只有通过政府和社会力量的合作互动，才会有良好的犯罪治理绩效。当前犯罪控制场域出现的诸如治安承包、私人侦探、社区矫正等社会参与新样态表明新时期成长起来的社会力量已具有相当的意愿和能力来关注和参与社会公共安全事务，同时也表明新时期政府因应犯罪问题的复杂形势，对社会力量参与犯罪控制的认可和支持。因此，可以说当前中国犯罪控制的理念与实践需要以治理理论的基本精神来予以指导：政府部门已经不可能也不应该成为“孤独”的犯罪治理者，必须依托市场和社会主体的资源，共同合作应对犯罪问题。因此，政府、市场和社会公民等资源主体形成合作网络来共同应对犯罪问题理应成为新时期中国基本的犯罪控制模式，
三、治理理论引入犯罪控制场域存在的问题
作为新型公共事务管理模式的治理，强调社会力量与国家机构在应对犯罪问题时形成合作网络，这种以公共利益为目标的合作网络为解决单独依靠国家正式力量无法解决的犯罪问题提供了可能，必将推动犯罪控制的社会化和民主化进程；但国家与社会力量在犯罪控制进程中形成的合作网络同样面临着多重困境，直接影响到控制犯罪的能力和绩效。
(一)合法性问题。
治理模式意味着国家在过去所垄断的公共安全产品供给体系中给社会和市场主体适当让渡空间，以求在犯罪控制场域中实现资源的合理配置。但传统的观念认为，公共安全产品只能是政府的职责，犯罪问题只能由公权力来应对才具有合法性。也就是说，在治理模式形成过程中，社会公众会产生对国家正式的犯罪控制力量的认同危机。一方面，公众会固守传统的观念认为由政府部门和非政府部门联合安全服务是不合法的，因为在现有的法律体系中，非政府机构和社会力量并没有获得合法化的地位②。另一方面，随着非正式力量在犯罪控制场域发挥着越来越重要的作用，许多公共安全产品不再由政府来提供，公众会对非正式力量产生更多的认同感，而对政府的能力产生质疑，减少对政府的“忠诚感”。
合法性难题的解决需要我们将政府系统的合法性和合作网络的合理性有机结合，引导公众从客观的社会发展情势出发来理解政府系统与合作网络之间的关系，将非正式力量在犯罪治理体系中的合法地位予以确立。一方面，公众需要认识到，国家正式力量在犯罪控制体系中的的行动能力是治理模式能够有效运行的基本保证，“国家依然是身份认同的象征者，统治秩序的维护者，社会价值与社会资源的(再)分配者和使用暴力等强制性手段的垄断者”。[1](p89)社会参与主体有着自身的利益考量，无法替代国家正式力量作为公共利益的代表角色，政府一旦不能够使公众认同保持在相应水平上，社会的碎片化必将导致犯罪控制场域的合作网络难以持续有效运行。另一方面，社会主体对合作网络的形成和犯罪问题的解决在相当意义上具有功能性和实用性，因而需要立法机构及时根据社会发展需要赋予参与治理的主体合法地位，以消除社会公众参与犯罪控制的疑虑③。
(二)有效性问题。
国家正式力量和社会力量在犯罪控制场域形成相互依赖关系是社会环境和犯罪治理的客观需求，但是多元的参与主体的治理能力与治理需求之间的差距会衍生出这种公共事务管理模式的有效性问题。一方面，社会环境不断变化，犯罪问题日益复杂，参与治理的主体也会越来越多，基于对犯罪问题的认识分歧，不同的参与主体会具有不一样的安全需求，他们就可能对合作网络提出不尽相同甚至是相互对立的政策主张，合作网络无疑会承担相当的压力。另一方面，虽然社会主体参与犯罪控制能够弥补国家正式力量的不足，但多元主体形成的合作网络能力也是有限的，因为解决犯罪问题的资源毕竟有限，影响犯罪控制系统运行的要素复杂多变，整体的犯罪控制效果的取得经常会因为某种条件的缺失出现“瓶颈”。
有效性难题的解决重点在于使多元主体在犯罪控制体系中形成合作互惠的伙伴关系，关键在于通过合理的制度安排来确定各参与主体的行为规范，引导良性互动模式的生成。一方面，需要我们明确合作网络的能力限度，合理界定合作网络所能涵盖的领域，使其承担的职责和能力相适应，以求行动和能力相匹配。另一方面，针对参与犯罪治理的主体的多元性需求，我们在犯罪控制的实践进程中要使各行动主体具有相互尊重和理解的意识，要通过对话的方式来解决分歧，在沟通理解的氛围中达成共识，以实现和维护公共安全利益。同时，要提高合作网络应对犯罪的成效，开发运用新的管理工具也非常必要，通过公共论坛、绩效管理等平台来促成横向合作机制的形成，以便与传统的纵向官僚体制相结合，将有利于犯罪治理整体效果的提升。
(三)责任性问题。
治理理念指导下的犯罪控制实践因应了公共事务民主化的趋势，能够使政府在避免扩大规模的同时整合社会资源来解决日益复杂的犯罪问题。但是，国家力量和社会力量的合作存在着公私界限模糊、责任认定困难的隐忧，可能出现犯罪治理绩效低效时各参与者之间的相互推诿、转嫁责任现象。具体而言，这种责任性问题表现在：民间组织主观意愿强于客观能力，它们希望更广泛地参与刑事政策的制定和运行，但自身的管理还不成熟，与其他类型的组织缺乏交流和联系，利益代表性具有局限；企业更多地遵循市场规律，对社区的认同感不足，因而在社区犯罪预防的活动中更多的是选择性参与；公民在社区单元中参与犯罪控制也在很大意义上决定于他们对社区的归宿感，但现行的社区与行政区划的重合交叉却没有形成内在的共同社区意识，导致公民在犯罪控制场域“忠诚”投入不够；更为严重的是，可能会出现以警察部门为代表的国家正式力量在犯罪控制进程中的公共责任弱化问题，导致政府缺位现象。
基于责任性问题，关键在于建构和完善责任机制，增强多元主体在网络中的回应力度。一方面，国家在鼓励民间组织、企业和公民进入犯罪控制场域时，将部分职责相应转移，但相应的诚信建设不可或缺，社会力量遵循必要的公共伦理规范方能发挥出真正的功效。另一方面，需要明确犯罪控制体系中国家正式力量的责任定位。在多元主体合作应对犯罪的新型模式下，政府要对网络中的各参与主体予以控制和引导。整合资源形成集体行动的前提是多元主体之间达成共识，这种共识的达成和社会凝聚力的保持毋庸置疑地成为政府的重要职责。在社会力量参与失效的地方，需要政府采取补救措施，发挥其“元治理”角色的主导作用，来重建合作网络。可见，在社会力量进入到犯罪控制场域后，国家正式力量的责任并未减少，只不过是部分责任出现转移，而新的责任又要承担；社会力量在参与权利和参与意愿在得到更大程度的实现和满足时，公共责任和行政伦理也必须是其所需担当的。
①在中国语境中，犯罪控制既是一种理念，又是一种实践。作为理念，是与具有浓烈意识形态色彩的犯罪消灭论相对应，作为一种实践，则是一种应对犯罪问题的体系构建。
②尽管我国宪法规定每个公民都有资格和权利参与社会事务管理，但犯罪控制关涉公民基本权利，由国家公权力来履行犯罪控制职能公民的人身和民主权利更有保障是公众固有的信念。而现实是犯罪应对中已经存在的非正式力量法律地位虚置，这必然会破环公众参与到合作网络中来的信心，削弱治理的合理性。
③而实际上，国家在这方面已经作出很好的探索，如2010年1月1日颁布实施的《中华人民共和国保安服务条例》就确定了犯罪控制中的主要社会力量——保安行业的法律地位和相应权力，这在相当意义上表明了国家正式力量对犯罪控制主体的多元化的体认。
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