关于政策性金融几个问题的研究，本文主要内容关键词为：政策性论文,几个问题论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的政策性金融是从1994年中国农业发展银行、国家开发银行、中国进出口银行三家政策性银行的设立开始的。从理论上讲，政策性金融应包括政策性银行业务和政策性保险业务，但我国当前的政策性金融却还局限于政策性银行业务之上，且在实际运作过程中，尚存在一些不规范的做法。本文拟针对政策性银行业务就政策性金融的有关问题作一探讨。
一、政策性金融的界定
政策性金融是与商业性金融相对立而出现的。商业性金融是以盈利为目的、利润最大化为目标的金融；政策性金融是以贯彻政府政策意图、落实国家产业政策和区域发展战略等宏观调节措施为目的，不以盈利为宗旨的金融。其性质可归纳为：第一，政策性金融属金融行业，而非财政行为；第二，政策性银行是金融机构而非财政性机构；第三，政策性金融必须以贯彻国家产业政策和区域发展战略等宏观调节措施为首任。同时，这就决定了政策性金融具有如下特点：
第一，政策性强。一是在贷款的投向上必须严格按国家的有关政策办事。国家确定优先发展或重点保护的产业、地区、项目，政策性信贷资金是为之配套设立的，在资金的使用上必须与之联动。政策性银行只能在这个大的前提之下，依据本地实际情况确定具体投向。二是在贷款的数量上受国家计划的约束。三是在贷款的期限上要满足项目周期的需要。政策性贷款的期限一般都有明确规定，一般是在项目受益后偿还。四是在贷款的利率上要执行国家的有关优惠利率政策。
第二，优惠性多。其主要表现在：一是贷款及时，二是数量充足。政策性贷款企业只要提前做好贷款计划，有关方面与银行共同审定贷款计划，经过批准列入计划的，都能足额提供贷款。三是价格低廉。相对于商业银行性贷款，政策性金融贷款的利率一般都比较低。四是资金使用的专项性。
第三，风险大。与商业性金融相比，政策性金融的风险更大。一是产业性风险。政策性资金一般都是投向弱质产业，这种产业本身就是风险性产业。二是结构性风险。政策性的信贷资产结构不是自身所能调整的，贷款的占用量，贷款的结构，都具有相对的稳定性。另一方面，由于目前政策性银行是按产业划分的，因而其贷款的结构又具有单一性特征，这本身就存在着很大的风险。三是管理性风险。表现在两方面，首先是代理性风险。我国政策性银行成立后，业务是从原有的国有专业银行划转而来的，在一段时间内普遍没有设立营业机构，业务由当地商业银行的营业机构代理，存在管理投入精力不足问题，个别地方还存在偏顾商业性经营，用商业性不良资产换政策性优良资产的问题。政策性银行营业机构部分组建后，仍存在委托代理制，上述问题也再所难免。其次是非担保性风险。受政策性金融资金投向的约束，部分政策性金融业务是无法担保的。如农业政策性贷款对象为农副产品收购、农业综合开发和支持老少边穷地区发展经济等，绝大多数贷款无法担保，只能由各级政府作“口头”承诺。四是政治性风险。由于政策性银行是为政府产业政策和区域发展政策服务的，其贷款的投向投量置于政策的强有力的干预之下，政治性风险自然要大于商业性金融。五是政策性金融防范风险的能力相对较弱。首先是贷款项目的可选择余地小，风险难以规避，其次是不能象商业性金融那样实行资产多元化，风险难以分散，其三是风险不可转嫁。
第四，资产流动性差。由于政策性金融的信贷资产普遍存在期限长、周转慢、收益小、风险大、期限调整余地小等特点，使政策性金融的信贷资产的流动性相对较差。
政策性金融的开展是十分必要的，它对我国经济的发展具有十分重要的作用。首先，政策性金融是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。其次，政策性金融具有区域经济梯度整合的作用。政策性金融能以政府赋予的区域调控职能为“天职”，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配合政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济一体化发展。再次，政策性金融能发挥以政策诱导为主的牵引作用。因而，适度发展政策性金融是整体推进金融体制改革的需要。
二、政策性银行的组织体系
对现行政策性银行体制如何评判，问题何在？我们认为：目前我国政策性银行的组织机构设置不利于政策性业务的发展。一是开发银行、进出口银行不普遍设立分支机构，使其政策性业务管理形成“断层”。政策性金融的性质，决定了政策性金融业务在信贷计划与信贷资金管理上要高度集中统一。而开发银行、进出口银行业务分别由有关商业银行代理，这种代理体制在资金计划管理上，特别是系统资金调控上，形成了管理上的“断层”。这样，一方面使国家的宏观调控政策不能完全落实，增加了宏观调控的难度；另一方面必然形成资金的非封闭运行状态。二是三家政策性银行若都设立各自的下属分支机构，则政策性金融机构的设置就会过多、过滥，使政策性金融的融资成本大幅提高，且业务量会明显不足。三是政策性银行若都按当前的行业分属分别设置，必然造成融资成本高，资金分散，不利于有限的政策性资金的有效使用。
如何科学地构建我国政策性金融的组织机构？我们认为，建立政策性金融组织机构应遵循以下原则：一是能认真贯彻国家宏观经济调节政策，将国家的产业政策、区域经济发展政策真正落到实处；二是要精简、高效，能用好、用活有限的政策性资金；三是要适应我国经济发展的需要，为我国的经济一体化作准备。基于以上认识，我们认为：我国的政策性金融组织机构，应只设一家综合性政策银行，实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理，并直属国务院领导，实行董事会领导下的行长负责制，日常业务由监事会负责监督，并接受人民银行的指导和监督；内部设置农业信贷部、基础建设信贷部、进出口信贷部，今后根据需要逐步增设文教等公益事业发展信贷部、科技开发信贷部等；下属分支机构按行政区划逐步设置到县，并对分支机构实行垂直领导管理。这样设置的好处是：
（一）政策性银行实行董事会领导下的行长负责制，其业务在接受人民银行指导和监督的同时，日常业务由监事会负责监督，这种体制有利于政策性银行贯彻国家的产业政策和区域发展战略，真正保证政策性金融的政策性。董事会和监事会分别由国务院有关部、委人员组成，其职责分别是：董事会负责按照国家的宏观产业政策和区域发展战略审定政策性金融的中长期发展规划、经营方针和年度工作计划等重大事项，审定后由行长负责组织实施；监事会则负责监督国家方针政策的执行情况、检查业务经营和财务状况、监督评价行长的工作等，以保证政策性金融既定工作方针真正落到实处。
（二）按行政区域设置一家综合性政策银行，既符合精简高效原则，又有利于宏观调节措施的贯彻落实。一是可大大减少政策性金融机构的数量，降低融资成本。二是设立一家综合性政策银行，可将各种政策性资金来源在保证专款专用的前提下，调剂使用，提高有限的辙策性资金的使用效率。三是设立综合性政策银行，并逐步按经济发展需要配齐分支机构的各种政策性金融职能，克服了业务代理导致的“代而不理”及管理断层问题，保证各种政策性金融业务管理工作的顺利实施，更好地促进国家宏观调节措施真正落到实处。
（三）设立一家综合性政策性银行符合我国经济发展的客观需要。随着我国整体经济的不断发展和对外开放的不断深入，经济一体化的趋势正逐步增强，各类政策性金融的覆盖面都会逐步增大，从这个意义上讲，设立综合性政策性金融机构，更符合我国经济发展的客观需要。
三、政策性银行的信贷资金运作
政策性银行作为我国特殊的银行其信贷资金的运作有别于商业银行。我国设立政策性银行的目的是确保国家调整经济政策的落实；实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有商业银行身兼二任的问题；割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权。因此，我们认为，政策性银行信贷资金运作的指导思想是在国家产业政策的指导下，坚持“限额管理，政策导向，分级筹措，保本微利”的信贷资金运作思想。
所谓限额管理，就是政策性银行的信贷规模必须控制在国家信贷计划确定的政策性信贷规模以内。政策性银行的信贷资金是全社会信贷资金的一部分，其与商业性信贷资金是彼消此长的关系。政策性银行的信贷规模大了，商业性信贷规模就小，反之亦然。不仅如此，政策性银行的贷款限额还受到财政对政策性银行贴息能力以及政策性银行资金来源多寡的制约。因此，必须对政策性银行的信贷规模实行限额管理。但对农副产品收购（储备）性贷款实行总量指导，允许其在限额指导下依据农副产品收购、储备的实际状况向中央银行追加信贷规模。
所谓政策导向，就是政策性银行信贷资金的投向必须在国家产业政策、信贷政策的指导下，投向指定的产业、行业、企业以及特定的项目。通过政策性信贷投入，促进国家产业结构、经济结构的调整和优化，实现社会资源优化配置的目标。不仅如此，政策性银行的资金来源也是有严格限定的，其资金来源必须符合国家的政策规定，在规定的范围内吸收存款、发行债券、融通资金，以防止政策性银行与商业银行争夺业务，避免政策性银行经营的非政策扶持性。
所谓分级筹措，就是政策性银行信贷资金的投入采取中央政府、地方政府谁出政策、谁立项、谁确定项目由谁落实资金的办法。“谁安排项目谁落实资金”是政策性银行信贷资金运作的最基本的特征和原则。我们赞同政策性银行作为国家进行宏观调控主要是作为调整经济结构的工具，不再设立地方性政策性银行。属于地方性的政策性金融业务可以委托国家政策性银行办理，但资金自行筹措和安排，项目自行确定和落实，贴息自行落实并及时足额到位。政策性银行仅就项目的投资方向进行“政策性”筛定。
所谓保本微利，简单地说就是不出现经营亏损。政策性银行的资金来源有专门的渠道，资金的投向政策性强，主要从调整和优化经济结构的角度来评价和选择项目，在产业政策的指导下确定投资方向，不以盈利为目的。但并不意示着它可以忽略自身的生存，在经济活动中可以不计经营成本，可以无限制地亏损。只有在财务上独立并能获得利润，才能为进一步拓展业务打下坚实的物质基础。保本微利作为政策性银行的经营原则，这就要求政策性银行从贷款的审查、贷款的发放、贷款的管理等环节加强对贷款的风险控制，确保信贷资金的安全。
保本微利作为政策性银行经营管理的基本原则，这就要求国家在财政金融政策上给予扶持，以确保其保本微利目标的实现。一是坚持谁出政策谁贴息的原则，贴息率应略高于资金成本减资金运用收益的正相差；二是中央银行对政策性金融的资金来源采取低成本政策，即将财政性存款作为其资金来源的重要部分，并实行较低的存款准备金制度，当前及今后一段时期内也可免于上交存款准备金；三是实行定期贴息制，定期对政策性资金运用总量按中央财政和地方财政分别给予补贴。
基于上述认识，我们认为，政策性信贷资金运作具有如下特征：（1）资金的系统管理。通过信贷资金的系统调拨，优化社会资源的合理配置。（2）资金的政策性。政策性银行的信贷资金必须按照国家产业政策、信贷政策的要求筹集和分配。（3）资金投向的产业性和固定性。资金只能按政策规定投向指定的产业、行业、企业，及其规定的用途。如大型机电产品的出口，国家重点基建，农业的产业化经营等所需资金。（4）资金的对称性。政策性资金的投向与获得资金企业的投资项目（包括政策性产品收购、库存、调销）所需资金是一一对应的，并且资金的投入应小于政策性收购、库存、调销所需资金，不得挪作它用。
存款是贷款的基础，政策性银行资金来源的多寡制约其信贷资金的运用。解决目前政策性银行筹资中存在的问题，必须坚持政策性银行不与商业银行竞争，有利于割断政策性银行与中央银行基础货币的关系，减少政策性银行的筹资成本的原则，并在此基础上积极拓展政策性银行的信贷资金来源渠道。我们认为，可以在以下几个方面拓展政策性银行的资金来源：
（1）邮政储蓄资金纳入政策性银行资金来源。邮政储蓄具有点多面广、存款量大、稳定性强的特点。当前，邮政储蓄存款纳入政策性银行资金来源的最佳方式是其长期存款购买政策性银行发行的金融债券，短期（活期）存款转存政策性银行。但是对邮政储蓄资金成本高的问题。应通过财政贴息解决。
（2）在金融市场上筹措资金。主要通过发行可上市转让金融债券筹资。根据需要可以是短期的，也可以是长期的。在坚持国内、面向国际市场筹资原则的指导下，允许政策性银行在国际市场上筹集资金。
（3）财政拨款。主要是增拨资本金和开发性专项拨款。就政策性银行运作特点讲（与商业银行的区别），其资本占资产的比重应高于一般商业银行。因此，财政应加大其资本投入，以确保政策性银行保本微利经营。
为理顺财政信用关系，今后各级财政部门的财政拨款和财政信用均应委托国家政策性银行办理，其委托资金作为政策性银行的资金来源。
（4）财政性存款。凡属财政性存款的行政事业单位均应在政策性银行开立基本帐户，办理日常结算。财政性存款作为政策性资金来源也符合政策性银行的发展。随着市场经济的日益发展和完善，政策性资金投向的范围将逐步扩大，到一定时候发展到一定阶段后又逐步缩小。同一时期，财政性存款也是随着我国政府职能的转变，属于财政性存款的行政事业单位逐步减少，其财政性存款也相应减少。
我们认为，拓展政策性银行资金来源不仅不会削弱中央银行信贷资金，而且有利于割断政策性银行与中央银行基础货币的关系，防止了其对中央银行再贷款的依赖，减轻了基础货币投放的压力，有利于中央银行的公开市场操作。
作为银行，政策性银行贷款并非是不讲效益的投入。政策性银行信贷资金的运作仍应坚持在政策性的基础上，实现信贷资金的安全性、流动性、保本微利性的最佳结合。政策性银行的政策性并不是被动为政府提供资金，而是表现在积极的参与项目的决策，使信贷政策与产业政策衔接，通过贷款投向、期限、利率的安排来体现产业政策的要求。
（一）贷款范围要适当拓宽。我国正处于社会主义市场经济初级阶段，在发展市场经济中存在着地区经济发展不平衡、产业结构趋同化、科技开发利用率低、经济增长中科技含量小等问题，实现社会资源优化配置的目标十分繁重。设立政策性银行的目的就是通过政策性信贷投入，促进国家产业结构和经济结构的调整与优化，以实现社会资源优化配置。我们认为，政策性银行的贷款和投资可以在现有范围的基础上适当扩大。将重大的社会公益事业项目和文教事业项目纳入政策性银行的信贷投入范围；增大科技开发的信贷投入，以提高经济增长中科技含量的比重。
（二）贷款总量要限定。政策性银行的限额受到社会信用总量、财政对政策性银行贴息能力、以及政策性银行资金来源多寡的制约。控制政策性银行贷款和投资规模，关键是科学界定政策性银行贷款的范围，防止政策性贷款和投资的扩大化。我们认为，政策性贷款和投资必须具备三个条件：（1）符合国家调整经济结构的需要，有利于贯彻国家的产业政策；（2）项目投资大、期限长、社会效益大，以及关系国计民生的重要产品收购和储备，其贷款和投资不适合商业性融资的，如：农副产品收购和储备等；（3）财政贴息政策落实，且一定时期内贷款和投资本息能够收回。
（三）贷款方式要灵活。依据政策性银行调整的范围、对象的不同，其贷款和投资的方式也应有所不同。这不仅是确保政策性银行信贷资金安全的需要，也是适应不同贷款和投资对象的客观要求。对国家重点建设贷款，政策性银行以实收资本和中央财政安排的经营性建设基金（开发性基金）等为资金来源的投资，其方式可以作为政策性银行的长期投资，项目建成后其股权可以转让以收回投资，也可以转作国家股本出让给国家投资公司；以自筹资金部分发放的贷款，作为固定资产贷款以抵押、担保贷款为主；对大型机电成套设备进出口可以提供买方信贷和卖方信贷，开出信用证以作为出口信用担保；对国家粮棉油和农副产品收购可以在广泛推行商业承兑汇票的基础上推行票据贴现业务服务。
同时，政策性银行的贷款运作可以采取以自营贷款为主和委托贷款为辅的原则。对于那些项目投资小、贷款规模少，且离政策性银行机构远的项目，可以就近委托商业银行办理。农副产品收购、储备及农业开发性贷款仍应坚持自营为主、委托代理为辅的原则。应当指出的是面对农村政策性金融业务点多面广的特点其资金的投放可以采取上贷下转或下贷上转的方式。
（四）贷款要向中西部倾斜。我国中西部资源丰富，目前经济发展相对落后但经济发展潜力大。发展中西部经济，加大中西部地区资金、技术投入更具“政策性”的要求。政策性银行在加大对中西部地区能源、交通以及资源的开发性投入，促进国家经济结构的合理调整。当前和今后一定时期，对政策性银行可以实行贷款和投资的区域比例管理，规定其向中西部地区贷款和投资的最低比例。在区域比例管理的基础指导下，由政策性银行自主决定贷款和投资项目、期限。
（五）信贷资金要封闭运行。为了确保政策性银行投入的信贷资金不挪作它用，其信贷资金必须封闭运行。即：在保证贷款和投资专款专用的前提下，开立贷款和投资专户及存款专户，贷款和投资进入专户存储，按进度拨付资金，其贷款和投资产生的收益及政策性产品的货款存入存款专户，按规定支付政策性银行的货款和投资本息。政策性银行收回贷款和投资后不得挪作商业性贷款和投资，必须存入中央银行，按规定用于支付到期负债，发放政策性贷款和投资。
确保到期收回贷款和投资本息，防止信贷资金挪作它用是政策性银行的重要特征。为此，必须在充分考虑社会效益的同时，应兼顾自身的经济效益，保证贷款的安全性和收益性。做好贷款和投资项目的可行性研究，加强科学管理，加强信贷监督，重点在从贷款审查、贷款发放、贷款管理方面实行对信贷风险的控制，以此保证政策性贷款使用效率达到良性环的目的。
标签：金融论文; 政策性银行论文; 信贷规模论文; 银行信贷论文; 信贷业务论文; 项目贷款论文; 业务管理论文; 商业管理论文; 资金业务论文; 经济论文; 银行论文;