行政类事业单位改革路径初探，本文主要内容关键词为：路径论文,事业单位论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2012)02-0001-04
一、问题的提出
2011年3月23日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)作为指导当前和今后一个时期事业单位改革的纲领性文件被正式下发，随后，10个配套文件相继印发。这标志着新一轮事业单位改革全面启动。
与以往事业单位改革不同，本轮事业单位改革不再“没有总体目标”，不再采取“零敲碎打”的方式，而是提出了总体方案，并明确了时间表和路线图。在清理规范基础上完成事业单位分类，即到2015年，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位改革取得明显进展，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化；而到2020年，则要建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。
本轮事业单位改革总体方案的一个显著特点是：以科学分类为基础，在科学划分事业单位类别的基础上，分类推进事业单位改革。具体讲：
首先，按照社会功能标准，划分现有事业单位类别。在清理规范基础上，不以机构名称、经费形式、人员管理方式等作为分类依据，把社会功能作为唯一标准，将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。
其次，根据事业单位类别的不同，确定不同的改革方向。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。
本轮事业单位改革在全国推开以前，已于2006年始，先行在广东、山西、上海、浙江、重庆5个省(市)试点。试点省(市)先行改革实践探索，反映出的一个带有普遍性的问题是：行政类事业单位改革最难。
根据本轮事业单位改革总体方案，行政类事业单位的改革方向是清晰的，即：对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。具体讲，对部分承担行政职能的事业单位，将其行政职能剥离并划归相关行政机构；对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构；确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原则综合设置。概而言之，行政类事业单位改革的基本原则是“行政职能回归”。
但本轮事业单位改革总体方案同时规定了行政类事业单位改革的约束性条件：涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，即“两个不突破”。为此，本轮事业单位改革要求严格认定承担行政职能事业单位的标准和范围，从严从紧将其控制在最小范围，规定承担行政职能的事业单位即承担行政决策、行政执行、行政监督等职能的事业单位，认定的主要依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定。换句话说，行政类事业单位必须同时具备三个条件：承担的是行政职能，即行政决策、行政执行、行政监督；承担的行政职能有明确依据；承担的行政职能有明确授权。
然而，试点省(市)的改革实践探索表明，即使严格认定行政类事业单位的标准和范围，即使结合行政管理体制和政府机构改革，按照社会功能标准，实际承担行政职能的事业单位，要实现“行政职能回归”的改革目标，同时坚持“两个不突破”，即使不是“不可能完成的任务”，也是一项极其艰巨的挑战。这一挑战，在全国其他省、市、自治区也同样存在。由此，就引出了这样一个问题：行政类事业单位改革，在“两个不突破”的约束性条件下，如何实现行政职能回归。这就是本文所要探讨的行政类事业单位改革路径问题。对这一问题的分析，需要进一步回答两个问题：(1)在“两个不突破”的约束性条件下行政职能能完全回归吗？(2)在“两个不突破”的约束性条件下行政职能不能完全回归又当如何？
二、在“两个不突破”的约束性条件下行政职能能完全回归吗？
要回答这一问题，首先要问行政类事业单位为什么会存在，然后再讨论行政类事业单位在“两个不突破”的约束性条件下，行政职能能否完全回归。
事业单位，按照传统组织设计思路，本来就不承担行政职能，而是特指科教文卫等领域提供服务的组织。改革开放前，事业单位是“为国家创造和改善生活条件，从事为国民经济、人民文化生活、促进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为目的”的组织，是“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”、“不实行经济核算”、“提供非物质生产和劳务服务”的组织，主要包括科学、教育、文化、卫生和体育等部门和单位。改革开放后，1998年10月25日发布的《事业单位登记管理暂行条例》也延续了传统组织设计思路，把事业单位界定为：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
但是，随着行政体制改革的深化，作为行政体制改革一部分的事业单位改革领域，不仅出现了承担行政职能的事业单位，而且还出现了承担行政职能事业单位数量越来越多的现象。原因是：
一是政治的需要。随着计划经济向市场经济的转型，政府日益暴露出机构臃肿、人浮于事的弊端，所以，精简机构、精简人员就成为历次行政体制改革的重要内容之一。严格控制行政机构数量、严格控制行政人员编制，被提到政治任务的高度。在这种情形下，一部分本来根据相关法规的规定，应当作为行政机构的，因受行政机构和行政编制数额的限制，事实上被列为事业单位。
二是管理的需要。随着经济社会的进一步转型和发展，越来越需要政府全面正确履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能，监督管理、行政执法等事务不仅越来越繁重，而且越来越具有专门性、专业性的特征。这类事务，从提高工作效率的角度讲，传统的纵向行政机构，无法很好地履行这些职能，而事业单位因具有专业的优势和专门化的特征，以及较为灵活的体制机制，弥补了行政机构在这方面的不足，于是一些事业单位被赋予了公共事务管理职能。
行政类事业单位，不仅事实存在，而且也已得到官方承认。2006年印发的《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》(国人部发[2006]87号)，首次在官方文件中把事业单位分为主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位，主要承担社会事务管理职责的事业单位、主要承担技能操作维护、服务保障等职责的事业单位。其中，主要承担社会事务管理职责的事业单位，就是行政类事业单位。
不仅如此，行政类事业单位还得到相关法规的法律认可。具体表现在：
一是依法成为行政主体。依法授权和依法委托的行政类事业单位，依据法律依据，依法成为行政主体。而且，根据《公务员法》、《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》规定，法律法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位，列入参照管理范围。
二是依法实施行政行为。根据《行政许可法》，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。《行政处罚法》不仅在第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，而且在第18条、19条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施行政处罚。
三是依法规定了法律责任。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》，由法律、法规授权的行政类事业单位与政府机关一样必须承担授权具体行政行为的法律责任，而依照法律、法规和规章的规定接受行政机关委托的行政类事业单位，其执行具体行政行为的法律责任，则由进行委托的行政机关承担。
由此，行政管理体制改革实践中的事业单位已经不是原来意义的事业单位，出现了行政类的事业单位类型。目前，行政类事业单位，既有法律、法规授权的行政类事业单位，又有法律、法规委托的行政类事业单位，还有行政机关自行委托的行政类事业单位。
上海对于应为行政机关的，结合行政管理体制改革和行业体制改革，将其转为行政机关，比如地名管理处、测绘办；同时，对照有关的法律、法规和规章，将目前机关自行授权和委托的行政职能交还行政机关。
广东将事业单位承担的行政职能归还给机关或转为行政机构，如2007年将省事业单位登记管理局、省农村财务管理办公室等10个事业单位转为行政机构或机关内设机构；同时，对既无法律、法规授权，又未依法履行行政委托(含党委部门委托)手续而承担公共事务管理职能的，其职能收归行政机构或党委部门，机构予以撤销。
但是，对于法律、法规授权或者法律、法规委托的行政类事业单位的改革，无论上海和广东都深感棘手。一是因为这类机构数量大，人员多，在“两个不突破”的约束条件下，要实现“行政职能回归”，几乎不可能；二是因为即使在放宽“两个不突破”的约束条件下，这类机构(比如执法机构)不是传统的行政机构，有其本身所具有的特殊性质、地位和作用，以行政机构形式回归，混同行政机关，有悖于决策与执行相分离的体制机制创新。
正因为认识到这一点，上海早于试点前，就自行探索“行政事务执行机构”。把法律、法规授权和依照法律、法规、规章的规定接受行政机构委托行使具体行政行为的事业组织，也就是可在法定授权或委托范围内实施行政处罚、行政强制、行政检查等具体行政行为的市属事业单位，从事业单位范畴中分离出来，实行与其性质、地位相适应的管理体制和管理办法，建立具有管理公共事务职能的行政事务执行机构，使用行政事务编制，完善行政执法体系，做到行政机关与执法队伍分开，决策与执行分开。
同样，广东省也在探索法定机构。法定机构是根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构。主要承担公共事务管理职能的法定机构，在职责权限范围内依法履行行政许可、行政处罚、监督检查等执法、监管及其他职责。实现政府决策职能和执行职能的相对分离与相互制约。政府或者政府部门主要负责制定发展规划和公共政策；法定机构作为政府或者政府部门的执行机构，在职责权限范围内具体执行发展规划和公共政策。但是，法定机构暂不作为一种新型的法人组织形式，试点改革主要着眼于体制机制的管理创新。在现有的法律框架下，法定机构将继续作为事业单位法人进行登记管理。
上海与广东改革探索表明，行政类事业单位改革，在“两个不突破”的约束条件下，不能完全实现“行政职能回归”，即使放宽“两个不突破”的约束条件，一些法律、法规授权或者法律、法规委托的行政类事业单位，也不能以行政机构的方式回归。在“两个不突破”的约束性条件下行政职能不能完全回归又当如何？
三、在“两个不突破”的约束性条件下行政职能不能完全回归又当如何？
行政类事业单位改革，既要实现“行政职能回归”，又要坚持“两个不突破”。这一方案设计，实际存在两个理论预设：(1)行政职能只能由行政机构承担；(2)狭义的“小政府”论。但这两个理论预设，既有悖于新的公共管理理论，也有悖于新的公共管理实践。
首先，20世纪80年代以来，在新公共管理理论和治理理论的影响下，各国出现了分散化的公共治理(Distributed public governance)。公共治理的分散化，要求治理主体形式的多样化，行政职能不再只能由行政机构承担，而是通过分权，在传统的纵向政府组织部门(即狭义的政府)之外，出现了多种广义的政府组织形式。这些组织被称为专门机构(agencies)、半官方机构(quangos)、非部门公共机构(nondepartmental public bodies)、松散公共机构(arm’s-length public bodies)、直属组织(subsidiary organisations)、自治机构(autonomous government bodies)等。这些多样化的政府组织形式，由于拥有一定的管理自主权和相对灵活的体制机制，有利于改进公共管理绩效。这些组织形式中，某些属于准政府组织，在某种意义上就类似于中国的行政类事业单位。因此，行政类的事业单位的存在，符合分散化的公共治理趋势。
其次，狭义的“小政府”论具有片面性。早在1971年，瓦格纳就提出，随着国家富裕程度的增加，必然导致公共开支增加。随着GDP的增加，各国不仅在绝对的意义上，而且在相对的意义上，导致公共部门规模的扩大。大规模的公共部门是发达经济的特征。当国家随着工业化和都市化进程而达到更高的富裕程度时，公共部门扩张是必然的趋势。中国处在工业化和都市化高速发展期，新的需求必然要求政府承担更多的职能，而要承担更多的职能，就需要新的公共部门。如果不把政府理解为狭义的政府，而是广义的政府，政府的规模应该足够大。所以，强调“两个不突破”只具有改革策略的意义，如果从有效履行公共管理的角度，应把行政类事业单位改革纳入到广义政府改革中考虑。
上海和广东的改革探索表明，我国目前缺乏一种机构类型。既然行政类事业单位不能完全实现行政职能回归，一些法律、法规授权或者法律、法规委托的行政类事业单位，也不能以行政机构的方式回归，将会长期存在，又符合分散化的公共治理趋势。与其削足适履，不如与时俱进，承认行政类事业单位存在的合理性，重新界定事业单位和事业单位法人，在事业单位下或者在事业法人通过法定机构或执行机构的方式，创生新的机构类型。这是在坚持“两个不突破”的约束性条件下，探讨行政类事业单位改革路径的一个方向。
四、结论与讨论
行政类事业单位，在“两个不突破”的约束性条件下，要完全实现“行政职能回归”，是不可能的。行政类事业单位，尤其是法律、法规授权的，或法律、法规委托的行政类事业单位符合“分散化公共治理”趋势，有利于实现我国决策与执行相分离，有其合理性的一面。在不新增法人类型的情形下，重新界定事业单位，在事业单位法人类型下涵盖行政类事业单位，通过法定机构或执行机构的方式改革行政类事业单位，实现政府决策职能和执行职能的相对分离与相互制约，是行政类事业单位改革一个值得考虑的路径。