强化权力制约的理论探讨，本文主要内容关键词为：权力论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D033.4 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－6470(2014)05－0032－05 党的十八大以来，在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，各级党委深入推进惩治和预防腐败体系建设，党风廉政建设和反腐败工作取得明显成效。同时应当看到，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻，腐败案件呈现出潜伏时间长、蔓延领域广、涉案金额大、窝案串案多的态势。而解决各种腐败问题的根本出路，就是在积极稳妥地推进政治体制改革的同时，强化权力制约。作为人类政治文明发展必须遵循的普遍规律，强化权力制约是新时期国家治理体系建设的内在要求和必然结果。 腐败作为以公权谋取私利的行为，通常包含四个要素：腐败行为主体、腐败行为方式、腐败行为目的、腐败行为后果。腐败行为主体是公职人员，腐败行为方式是滥用职权，腐败行为目的是谋取私利，腐败行为后果是损害公共利益。由此可见，腐败是经济上的吞噬剂，政治上的离心剂，思想上的腐蚀剂。能否遏制其滋生蔓延，事关党的生死存亡，事关国家的安危治乱，事关人民的利害得失。 从目前查处的案件看，诱发腐败的原因固然很多，如处于经济体制转轨的急剧变革时期，社会上出现某些体制、法制漏洞以及管理真空，使行政行为、市场行为、企业行为没有得到严格规范和有效调控，从而为腐败的滋生蔓延留下了空间。权力主体多元使更多的部门、单位和个人拥有权力，在微观层面上，公共权力是增多而不是减少了，制约监督的任务是加重而不是减轻了。在权力缺乏有效制约监督的情况下，分散的经济管理权往往会滋生更多的腐败。同时，国际形势的急剧变化，导致一些党员干部信念动摇，意志衰退；市场经济的负面影响，导致一些党员干部的人生观、价值观扭曲；利益关系调整改革，导致一些党员干部心理失衡；对腐败惩治失之于宽、失之于软，导致一些党员干部产生了侥幸心理；一些党组织治党不严，管理不善，导致一些党员干部党性观念淡薄，组织纪律松懈，这也是诱发腐败的重要原因。但在经济体制改革促成利益主体多元的社会条件下，权力配置不科学，权力运行不规范，权力制约不到位，与利益主体多元的社会现实不相适应，从而导致腐败迅速滋生蔓延。 腐败本质上是权力的异化，其深层次原因是一个政治体制问题，归根到底，是政治体制存在着严重的弊端和缺陷，即权力高度集中，缺乏有效制约。如果制度设计是导致腐败的根源的话，那么对个别腐败分子的查处并不能有效地遏制腐败。①因此，遏制腐败滋生蔓延的有效办法，就是在体制上使权力受到应有的制约和监督。改革开放以来，我们党和国家为建立健全适合我国国情的权力制约监督机制做了不懈努力，建立了一整套监督机构，制定了一系列监督法规，一个多方面、多层次、多环节的监督体系基本形成。客观地说，这个监督体系不可谓不全面、不严密，并且也发挥了相当重要的作用。但从实际效果看，还不足以有效遏制权力滥用、权力腐败。这种现象表明，制约监督的有效性并不取决于制约监督机构和法规的多少，而是取决于制约监督体制是否科学合理有效。如果制约监督体制不科学不合理，那么制约监督机构和法规再多也无济于事。这在客观上要求我们以实事求是的态度对待我国政治生活中的腐败现象，以实事求是的态度对待人类驾驭政治权力的基本经验，着力建立健全以权力制约权力的体制机制，以适应改革开放和社会主义现代化建设发展的需要。 按照系统论的观点，系统结构决定系统功能，政治结构是实现政治功能的必要条件，政治功能存在的问题一定程度上反映了政治结构不合理。在实际生活中，政治体制高度集权，制约监督对象领导制约监督主体，使制约监督主体受制于制约监督对象，使权力制约监督失去了体制依托。这是为什么我国有着比国外多得多的监督机构和监督法规，但腐败现象依然得不到有效遏制的重要原因。实践昭示我们：如果不超越以往的思路，不注重解决权力制约问题，一味地在自上而下的监督中寻求出路，即使增设一些机构来加强监督，也不可能从根本上改变制约监督的弱化。由于制约监督弱化的根子在于政治体制，试图不触动政治体制而达到预期目的，只能是一相情愿。这在客观上要求我们积极稳妥地推进政治体制改革，在不断发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家的同时，对权力进行科学分解，对权力关系进行科学定位，理顺决策权、执行权和监督权以及中央权力、地方权力和基层权力之间的关系，使权力的横向制约、纵向制约、内部制约、外部制约之间既互相配合又互相促进，以便切实解决广大党员和人民群众对党和国家机关的制约、国家机关对党组织的制约、党的决策机关和监督机关对执行机关的制约等问题。 作为私有观念和政治权力的伴生物，腐败是一种超越历史、超越国度的现象，人类社会自从出现私有观念和政治权力以来，腐败便无时不有、无处不在。影响腐败滋生蔓延的因素很多，但最终都可以归结为对权力的滥用。实践昭示我们：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条普遍经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。②权力制约是对权力的限制与约束，主要由分权和制衡两个基本环节所构成。 所谓分权就是依其职能对权力进行划分和分配。其实质是优化权力结构与权力配置，使权力关系明晰化、制度化、规范化。国家权力虽然是一个有机的整体，但在行使国家权力时，必须由一系列国家机关分工执掌国家权力的不同部分，既便于国家机关在各自的职权范围内独立行使权力，又有利于建立健全有效的权力制约机制。分权通常包括以下四个相互联系的方面：一是国家与社会之间的分权；二是中央与地方之间的分权；三是政党与政府之间的分权；四是组织机构内部岗位、职能和人员上的分权。正因为国家权力体系中存在着不同性质的权力，这些权力拥有大致平衡的力量，这种平衡的力量由宪法和法律加以确认，权力制约机制才得以建立。如果国家权力没有分化，那就很容易导致个人集权和个人专断。同时，权力和责任是对等的，一个组织机构拥有过多的权力，是很难承担起相应的责任的。只有把国家治理责任分配给不同的主体，使每个主体由无限责任变为有限责任，才能保证国家治理责任的真正兑现。这样一来，按照权责一致的原则，将权力分解和分配到国家管理的各个部门、各个层面、各个环节就成为必然的抉择。从某种意义上讲，国家权力结构的分化与功能的专门化是人类政治文明发展进步的一个重要标志。 实行分权的客观依据是人们在管理国家方面适应社会分工的需要而进行的权力分工，我国的一切权力属于人民，人民的权力集中于人民代表大会，即使如此，国家的行政权、审判权、检察权仍然由人大授予其他国家机关分别行使。就政党而言，党掌握着国家的执政权，但也只能在宪法和法律范围内活动，超出了宪法和法律范围，就是违宪和违法。就国家机关而言，有立法机关、行政机关、司法机关的分工与制约，其职责和权限是明确的、不可逾越的，否则，就会带来政治秩序的混乱。即使在领导集体内部的领导成员之间也必须有明确的分工，如果谁超越了自己的职责和权限，轻则影响关系，重则妨碍工作。由此可见，无论是组织机构之间的分权，还是领导成员之间的分工，目的都是为了防止权力过分集中以及由此导致的权力滥用和权力腐败，确保各项权力都在法治的轨道上有效运行。按照权力制约的要求，实行分权不仅要界定不同机构的权力，而且要界定不同层级的权力和不同环节的权力，依法明确各种权力的地位、职责和权限，依法明确各种权力的行使规则、程序和界限，依法明确各种权力之间的沟通方式和制约关系，把各种权力都置于法治的框架之内，从而使人民的权力真正用来为人民谋利益。 分权是实现权力制约的必要条件，但不是充分条件。只有依法明确不同权力的各自权限并使之相互平衡，不使其中任何一种权力拥有超乎其他权力之上的特权，才能在国家权力结构内部形成一种自我调控机制，达到以权力制约权力的目的。③制衡作为一个政治学范畴，具有调控、制止、限定、约束等丰富内涵。所谓制衡就是通过职能分解、机构分设和人员分工，实现对权力的赋予与对权力制约的赋予对等，以便当一种权力偏离正常轨道时，与它相对应的权力能够自行予以制止。制衡的实质，就是通过优化权力配置和权力流程，实现职能分解、职权分工和职责分担，使权力体系中各权力机构之间、各权力机构内部不同部门之间、各权力机构不同层级之间、各权力机构与外部环境之间以及各权力机构运行的不同环节之间形成既相互制约和监督，又相互配合和支持的权力结构。在我国，制衡通常具有两种含义：一种权力对另一种权力在领导意义上的限制与约束，如权力机关对执行机关的限制与约束；一种权力与另一种权力在领导、管理、监督意义上的相互限制与约束，如政党组织、国家机关、群众团体之间的相互限制与约束。在西方，制衡通常具有两种情形：狭义的制衡是指国家权力的自我约束机制，包括国家立法、行政、司法机关之间的制衡，中央与地方之间的制衡以及立法系统、行政系统和司法系统内部的制衡；广义的制衡不仅包括以上内容，而且包括公民、政党、利益集团、新闻媒介等诸种社会力量对国家权力的制衡。 实现权力制衡，重点是理顺党政权力关系。党组织领导国家机关，为国家机关提出基本理论、基本路线、基本纲领，制定发展战略、作出重大决策、推荐重要人选，以指导和调控国家机关的活动；国家机关通过立法、行政和司法活动治理国家、管理社会。党对国家机关发挥政治领导作用，掌握国家的领导权，对国家机关发挥组织保证作用，掌握国家的执政权；国家机关在党的领导下，掌握国家的立法权、行政权和司法权。党探索经济社会发展的客观规律，总结建设和改革的实践经验，提出符合中国国情的政治主张，通过发挥党员的先锋模范作用以及对国家机关的监督保证作用，确保党的政治主张的贯彻执行；国家机关通过立法使党的主张和人民的意志成为国家法律，通过行政执行法律，通过司法惩治违法。科学界定党与国家机关的职能、职权和职责，在党与国家机关之间科学配置权力，目的在于从制度上、法律上保证党对国家机关依法实行政治领导，保证国家机关依法独立行使自己的职权，使任何组织、任何机构、任何个人都没有绝对的权力，任何权力都要受到制约监督。④其中各级国家权力机关通过宪法和法律的途径制约监督各级党组织，是实现权力制衡的重要标志。我国的一切权力属于人民，人民又是通过国家权力机关来行使国家权力的，人民权力的至上性和全权性，决定了国家权力机关权力的至上性和全权性。党应当接受人民的制约监督，决定了党也应当接受作为人民制约监督最高形式的国家权力机关的制约监督。国家权力至上性和全权性的特点，决定了在国家权力覆盖的范围内，全社会都必须服从其制约监督。党的主张上升为国家意志的过程，也是国家权力机关对党进行制约监督的过程，党的主张总是以建议的形式向国家权力机关提出，这本身就是以承认和接受国家权力机关的制约监督为前提的。 实现权力制衡，关键是理顺党内权力关系。在实行党代会常任制的基础上，理顺党代会与党委会的关系，理顺党委会与纪委会的关系，将党的决策、执行和监督职能适当分开，并对决策、执行和监督机构在党内政治生活中的相互关系进行科学定位。其中确立决策权的统领地位是根本，确立执行权与监督权的平等地位是核心，确立监督权的相对独立地位是关键。按照这个思路改革党内监督体制，纪委会与党委会地位平等，组织独立，承担着对党委会实施专门监督的职责。同时，赋予纪委会对党委会重大决策的参与权，对党委会干部任免的审议权，对党委会重要文件的评阅权，对党委会各项工作的监督权，对党委会相关问题的核查权。纪委会内部自成一体，实行垂直领导，其领导成员未经同级党代会或上级纪委会的同意，不得在任期内随意调动。由此从根本上改变党内制约监督机制长期弱化的问题。需要说明的是，以往各级党组织的权力高度集中于党委会，纪委会对同级党委会制约监督功能弱化，难以发挥应有的制约监督作用。在这种情况下，加强上级党委会对下级党委会及其领导成员的巡视监督，加强纪检监察派驻机构对所驻部门领导班子及其成员的监督，不失为弥补监督体制缺陷的一种有效举措。但这种做法的弊端也是很明显的，不仅形成了党内监督体制的叠床架屋，增加了党的执政成本和管理成本，而且不利于各级党组织自我管理、自我约束、自我净化机制的形成，不利于各级党组织解决自身问题能力的提高。因此，解决各级党组织内部制约监督功能弱化的问题，必须从完善党代会制度入手，理顺党内权力关系，构建决策科学、执行坚决、监督有力的党内权力运行体系。 在实际生活中，任何权力都是作为一种体现主体意志的强制力量而存在的，要使权力制约取得实效，就必须以同样的强制力量与之相抗衡。实现权力制衡，要求赋予制约客体以一定强度的权力的同时，赋予制约主体以相应强度的权力，使权力与承担的责任对应、与受到的约束对等。因此，权力制衡反映的是法律地位平等的权力主体之间的约束关系，这种关系表现为双向性和互动性，是双方互为制约主体和制约客体，是权力之间的相互约束，在这种情况下，一般不存在不受约束的权力。建立健全有效的权力制约机制，就是按照决策、执行、监督的职能来配置不同性质的权力，在保持决策权、执行权、监督权之间适度平衡的基础上，建立各项权力之间相互牵制、相互约束的关系，以便使任何权力都无法凌驾于其他权力之上独断专行，使任何人都不能无所顾忌地滥用权力。同时，按照权力制约的原则，对资金与资源密集部门的权力进行科学规范，在职能分解、机构分设、人员分工的基础上，建立健全有效的内部制约机制，按照分段操作、流水作业的规程分解权力，使审查与批准、决定与执行、承办与监管等权力相对分离，如金融单位实行审、贷分离，税务部门实行征、管、查分离，工商管理部门实行审核、发证、收费分离，交通管理机关实行判罚与收取罚金分离，由此做到各司其职、各负其责，边界清晰、权责统一，使每一个部门都成为其他部门滥用权力的制约手段，使每一个成员都成为其他成员滥用权力的制约力量。 腐败问题是一种具有历史性和全球性的政治现象。因此，研究当代中国的权力制约问题，必须具有历史的头脑和世界的眼光，把权力制约放在更加广阔的视野中进行考察。如果离开纵横的时空孤立地研究问题，就难以洞悉权力制约的普遍规律，难以体察当代中国权力制约机制建设的利弊得失。实践表明，对于权力制约机制的建设来说，仅仅懂得本国国情是不够的，还必须准确把握与本国国情密切相连的历史趋势。不了解本国国情，就不懂得权力制约机制建设的现实基础；不认清历史趋势，就不知道权力制约机制建设的发展走向。 权力制约作为一条重要的政治规律，是古往今来政治思想家们探究的一个重要问题。其思想萌芽可以追溯到古希腊和古罗马时代。在西方，最早提出分权论的人是古希腊的亚里士多德。他认为一切政体都有三个构成要素，即议事职能、行政职能和审判职能。继亚里士多德之后，古罗马的波利比阿主张建立一种混合政体，即把君主制、贵族制和民主制三种政体结合起来。在波利比阿看来，罗马共和制就是执政官、元老院、人民大会三者权力相互配合与制衡的政体，这是罗马兴盛的重要原因。在罗马政体中，执政官的权力是君主政治的体现，元老院的权力是贵族政治的体现，人民大会的权力是民主政治的体现。他断言，国家这三种权力相互配合与制衡，可以有效防止某一种权力无限扩张，从而避免政治上的蜕变与衰败。 17世纪英国资产阶级革命时期，著名思想家洛克提出不受限制的政府权力必然导致专制的观点，并系统论证了立法权与行政权分立的原则，以便实现对政府权力的有效制约。18世纪法国启蒙运动时期，著名思想家孟德斯鸠正式提出三权分立学说，主张将国家权力分为立法权、行政权和司法权，并将这种权力分别授予不同的机关，三种权力既相互独立，又相互牵制，从而达到以权力制约权力的目的。到了美国建国时期，杰斐逊等人又发展了分权制衡理论，并创造了双重分权的结构形式，即在各个层级的政府都实行三权分立的同时，又实行联邦与各州之间的纵向分权，使西方分权制衡理论趋于完备。 从历史上看，分权本身并没有特定的阶级属性，它是任何阶级、任何国家都可以运用的一种工具性举措。事实上，奴隶社会和封建社会都曾采取过某种形式的分权，如中国在秦朝时就实行中央分权，即三公九卿制，丞相主行政，太尉管军事，御史掌监察。因此，分权是一个内涵极为宽泛的概念，远远超出了三权分立的范畴。三权分立只是分权的一种形式，从其内涵和外延看，均属于分权的下位概念，因而不能将分权等同于三权分立。换言之，分权不是资本主义的专利，而是人类政治文明发展的内在要求，是人类政治文明发展必须遵循的普遍规律。资产阶级思想家的历史性贡献在于揭示了权力制约在人类政治文明发展中的突出地位，并构建了全方位的权力制约机制，使之成为近代以来人类政治文明发展的一大主题。资产阶级革命后的西方各国，大都以根本大法的形式确立了分权制衡的政治体制，并建立了系统完整、常态运行的权力制约机制。 西方国家所奉行的分权制衡理论，内含着国家立法、行政和司法机关之间，国家的整体和部分之间权力分工与制衡的原则。从政权组织形式和运行机制看，西方国家立法、行政、司法三种权力通常由议会、政府、法院分别行使，三种具有不同职能的国家机关由三部分人分别组成，不能相互兼职；在一项决策和举措出台或生效以前，必须为各权力主体所接受，否则这项决策和举措就有可能失去效力。西方国家实行分权制衡的政治体制，一定程度上限制了个人集权和个人专断。从当代美国的政治实践看，总统的权力是很大的，既是国家元首、政府首脑、三军总司令，又是执政党党魁，但与此同时制约总统的因素也很多，如上有宪法的制约，下有选民的制约，左有国会两院的制约，右有联邦法院的制约，前有在野党的制约，后有新闻界的制约。因而尽管美国行政权力有增无减，但权力结构并没有失衡，尼克松弹劾案、克林顿弹劾案就是例证。因此，虽然迄今为止，没有哪个国家已经建立了完善的权力制约机制，也没有哪个国家真正杜绝了腐败；虽然我们历来反对照抄照搬西方政治模式，照抄照搬西方政治模式的结果只能适得其反，但西方国家在权力制约机制建设中积累的宝贵经验，还是值得我们认真研究和借鉴的。 人类社会有史以来，无论任何国家、任何组织、任何个人，凡权力不受制约，几乎无不饱尝苦果。无数事实向人们昭示这样一个真理：正如不应有绝对的自由，也不应有绝对的权力，凡权力都应受到制约监督。在当今社会条件下，只有尚未建立起有效制约监督机制的权力，没有根本不必接受任何制约监督的特殊权力。为了减少乃至杜绝权力的滥用，人们自古至今对此进行了长期的追寻与探索。建立在这种追寻与探索基础上的马克思主义承认基于客观物质存在而产生的人的本性的存在，即人作为单独的个体和社会的成员所具有的自然属性和社会属性。由这些属性所决定，人既非天使也非野兽，如果是这两者之一，就根本不需要制约监督了。制约监督并没有使人成为天使的神奇法术，它只是在假定人性弱点的前提下，提供一种制度安排，使掌权者有充分的权力去增进公益，但要以权谋私，便会被疏而不漏的法网缚住手脚。 收稿日期：2014－08－18 注释： ①［美］伊莱恩·卡马克．过去20年各国政府改革的经验与教训[J].经济与社会体制比较，2005(6). ②［法］孟德斯鸠．论法的精神[M].北京：商务印书馆，1982:154. ③曾行伟．社会主义国家的权力制约[J].科学社会主义，2005(1). ④王寿林．权力制约和监督研究[M].北京：中共中央党校出版社，2007:297－298.标签：领导行为理论论文; 分权管理论文; 政治论文; 社会关系论文; 社会问题论文; 科学论文; 时政论文; 反腐倡廉论文;