论教师发展的制度化——基于新制度主义的分析，本文主要内容关键词为：主义论文,制度论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教师发展是现代教育发展的要求和必然趋势。教师发展是一个持续的过程，它不仅是一种制度安排，更是一种观念的变革，需要有一个系统的、文化的自觉发展机制。一般说来，教师发展包括教师培养、任用和继续教育三个主要阶段，教师发展制度主要是教师培养制度、任用制度和继续教育制度。教师学术评价制度、教师选拔与聘任制度、教师培训制度以及教师管理制度。 1993年10月31日，我国颁布了《中华人民共和国教师法》，第一次在法律上确定了教师的专业地位。1995年12月12日，国务院通过了《教师资格条例》，构建起我国教师资格证书制度的基本框架。2000年9月23日，教育部发布《〈教师资格条例〉实施办法》，标志着我国教师任用制度的全面实施。2011年，教育部颁发《关于开展中小学和幼儿园教师资格考试改革试点的指导意见》和《中小学教师资格定期注册试行办法》，颁布国家教师资格考试标准和考试大纲，并在浙江、湖北两省进行改革试点。本次改革，旨在建立国家教师资格考试标准，引导教师教育改革，严格教师职业准入制度，结合新任教师公开招聘制度改革，形成“国标、省考、县聘、校用”的教师准入与管理制度。 现代教师发展制度是以教师资格证书制度为基础构建起教师的培养和培训制度。我国的教师培养制度始于清末，但是，自1902年“京师大学堂”的“师范馆”的建立，近百年的中国教师发展的制度取向一直处在“西风”、“东风”的钟摆状态。[1]二十世纪末，我国师范教育开始由封闭型向开放型转型。1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》，奠定了我国终身教育的法律地位，其第三十四条规定“国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设”。1998年8月29日颁布的《中华人民共和国高等教育法》第四十六、四十七、四十八、五十一条分别规定了我国高等学校教师的资格制度、职务制度、聘任制度和教师培训制度。1999年3月，教育部在《关于师范院校布局结构调整的几点意见》中，提出我国教师教育体系由“三级”逐步向“二级”过渡的调整目标。同年6月，国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出调整师范学校的层次和布局，鼓励综合性高等学校和非师范类高等学校参与培养、培训中小学教师的工作。2001年5月，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》。这一决定意味着我国开始探索建立开放灵活的教师教育新体系。为推进教师教育课程改革，全面提高教师培养质量，2011年10月8日，教育部颁发《关于大力推进教师教育课程改革的意见》，同时颁布《教师教育课程标准(试行)》。2012年2月10日，教育部印发我国《幼儿园教师专业标准》、《小学教师专业标准》和《中学教师专业标准》，作为国家对幼儿园、小学和中学合格教师专业素质的基本要求，《教师专业标准》是教师实施教育教学行为的基本规范，是引领教师专业发展的基本准则和重要依据。 我国教师培训制度是随着我国近代新教育的起步而产生，并随着教育现代化的进程而不断发展和完善。新中国建立前，教师培训制度不规范，法律效率弱，缺乏应有的保障机制。但也只是在我国改革开放时期，我国教师培训制度建设才步入规范化的轨道。1978年4月，经国务院批准，教育部发出《关于恢复或建立教育学院或教师进修学院报批手续的通知》，随后，全国各地陆续恢复或建立了教师培训机构，我国中小学教师在职培训进入稳步发展阶段。1993年2月31日中共中央国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，为我国中小学教师培训制度的建设奠定了基础。1998年，教育部在颁布实施的《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出了“跨世纪园丁工程”，1999年，教育部颁发了《中小学教师继续教育规定》，2004年，国务院批转的《2003-2007年教育振兴行动计划》中提出了实施“高素质教师和管理队伍建设工程”。2010年6月，教育部、财政部发布通知，决定从2010年起，实施“中小学教师国家级培训计划”，全面提高教师队伍素质，特别是农村教师队伍素质，推动全国大规模中小学教师培训。为进一步规范“国培计划”项目管理，提高培训质量，2012年5月，教育部发布《“国培计划”课程标准(试行)》。目前，我国已基本形成“国培”、“省培”、“市培”、“县培”和“校培”的教师继续教育的制度体系。2011年7月，教育部、财政部关于“十二五”期间实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”的意见明确提出，要“引导高等学校建立适合本校特色的教师教学发展中心，积极开展教师培训、研究交流和咨询服务等工作，提高中青年教师教学能力，满足教师个性化专业化发展等的需要。” 二十世纪60年代以前，教师发展的研究缺乏系统的研究，直到60年代，美国学者富乐编制《教师关注问卷》，开始了教师发展研究的履程。但当时的研究侧重于外在的教师权力、地位、利益和工作条件的追求，通过专业协会、工会组织的罢课等运动等手段以提高教师的专业地位。这是工会主义的教师发展运动。80年代后，人们批判教育质量下滑的同时，认识到只有教师专业水平的提高才能造就高质量的教育水平。实现教师专业化的有效途径是教师的专业发展。这样，80年代以后，教师发展的“工会主义”运动逐渐式微，以“专业主义”为基础的教师发展开始占据主导地位，教师专业发展成为了有关国际组织和世界各国教育研究关注的焦点，教师发展研究进入“教师专业发展”的阶段。 教师专业发展是指教师以自身的专业素质包括专业知识、专业技能和专业情意等的提供和发展为基础的专业成长的过程，是由非专业人员向专业人员转化的过程。理论上，“教师专业发展”的基本假设是：教师是专业人员，承担着培养人才的社会职能，社会根据教师职业所提供的被证明有效的服务赋予了教师职业的垄断地位。因此，只要是教师素质的提高，教师的专业自主、专业地位和专业成熟度就会提高，教育质量就会得到提高。实践上，无论是教师专业的技能熟练模式还是反思性实践模式，都是通过教育系统的改革，如教师培养培训、教师任用和教师反思等制度的改革来实现的。但是，教师专业化发展的效果并不理想。“不管教师为取得专业化地位进行过怎样的斗争，他们仍然更多地被看做像‘施密特’一样的工人——追随者而非领导者。”[2]p2-61在美国，二十世纪90年代初的一项调查结果显示，旨在促进教师专业发展的活动是在浪费时间。[3]p169教师专业发展的一个关键行为是要设定并满足一套明确的专业实践标准。但此类标准要么是由所谓的其他的专业人士假设，要么是由那些所谓的精英教师为普通教师的安排，或者是来自政府的提议。如果教师不致力于自身的改变或者不适应标准的要求，教师的教学在公众的眼里仍然缺乏专业可靠性，教师将继续充当教育改革的牺牲品而不是领头羊。[4] 纵观上述教师发展制度安排及其研究的历程，制度化是一个备受学界冷落的问题。随着教师发展实践与研究的不断深化，教师发展的制度化问题已无法回避。为超越教师发展研究的既有视域，探索教师发展的制度化问题，本文认为，新制度主义的相关理论与主张，为制度化的教师发展提供了一个极富启发性的理论视角。 “制度”和“制度分析”的提出源自现代社会学的先驱埃米尔·迪尔凯姆。迪尔凯姆将制度视为社会的基本构成，认为支撑整个社会规范体系的是共同价值观。新制度主义拓展了制度的含义和制度分析的应用范围：它明确界定了制度本身，同时也界定了制度产生的机制是社会的文化认知，即“普遍的符号体系”和“共同意义”的建构；它认识到那种试图脱离历史、传统、文化和特定制度结构解释人类行为的无力，也即社会情境的所有方面都促生了人类行为的复杂性；它开始努力“探讨变化、权力和效率这类问题”，把“利益和权力放在制度议题上”，并且“就制度变迁理论的形式进行了深入的对话”。[5]因此，制度就是镶嵌在既有意义系统中的一套相对稳定的规则系统和有组织的实践，它们在面对外界环境变化及个体偏好与期望时能保持相对的韧性。[6] 基于新制度主义的理解，制度分析的应用范围发生了转向。新制度思维的一个基本假设就是，诸如教育的制度实践是不确定的和有争议的。新制度主义的这种转向使得制度分析成为讨论教师发展制度化的一种适宜的方法论选择。由此，教师发展的制度化结果不仅期望社会在教育变革与教师发展方面建立一整套规则来保证教师发展的持续，还期望无论是教师的个体、群体，还是教师组织的教育生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程，也就是教师群体与组织发展和成熟的过程，是整个社会教育生活规范化、有序化的变迁过程。但是，这个转化过程是艰难的，因为制度的稳定与变迁，既是一场不同社会力量权力与利益博弈或者竞价的过程，也是一个不同的制度系统相互制约、相互牵制和相互妥协的过程，还是一个新的制度信念和制度认知不断进化的过程。 教师发展制度化的艰难首先在于制度变革的权力与利益之争。制度起源于个体与集团之间相互冲突的议题和那些驱动其行为的信念和价值，制度历来是由具体的历史行动者构建的。这些行动者既受自我利益的驱动，也受价值和文化信念的驱动。这意味着制度变迁经常需要政治的变化和权力的重新分配，需要更加重视被忽视和压制群体所持有的观点，必须了解权力在社会中的地位。那么，谁也不能保证由中央制定的教师发展制度，其实施过程能一帆风顺地成为教师的自觉的行动，更不要期望出现的哪些改变能够在教师的日常生活中形成常规。其次，教师发展制度化的艰难还在于各种制度之间的复杂关系而产生的相互制约。依据新制度主义的分析，社会不是单一的，制度也不是单一的，在同一社会情景中可以存在多种制度，这些彼此关联、相互交错的制度结成一个“制度丛”，共同影响着行动者的观念和行为；“制度丛”并不鼓励某一制度做出激进的改变，因为局部的变革无异于单方面的毁约行为，可能会危及整个制度体系的安全。在教师发展中，新的政策、制度与既有情境之间的张力至少会导致四种困境，即文化、制度、专业和资源困境。[7]p145于是教师发展的制度化过程充满坎坷也就不难理解了。再次，驱使教师发展行为的信念和价值在制度化过程中发挥着重要的作用。新制度主义认为，制度安排是路径依赖的，制度变迁的机制不仅包括利益冲突和权利冲突，而且也包括社会学系和实验机制。查尔斯·彼得维尔是第一个把学校作为正式组织进行分析的学者，[6]他强调权力在制度分析中的核心地位，但他并不否认制度作为社会秩序和稳定性的力量。这其中就包含着学习、信念和价值在制度稳定中所起到的作用。人为的规则和程序只有被教师的认知行动赋予意义之后，新的制度才具有作为教师自身发展结构的威力。“服从在很多情况下是因为没有认识到行为的其他形式；遵从常规做法是因为它们被理所当然地作为‘我们做事情的方式’。”[8]教师如何通过语言和其他象征性符号在制度化的背景下积极地获得发展自然是一个困难的过程。 但是，教师的制度化发展并不是没有可能。新制度主义竭力主张“制度攸关”，关注对人的行为与后果的分析。所谓“制度攸关”，一是制度因其存在而攸关，二是制度攸关来自于它的外在影响力。[9]前者的“攸关”具有结构性的特质，因为相对稳定的制度存在是影响教师发展行动的必要前提。后者的“攸关”包含制度对教师行为的塑造和影响；制度对教师发展后果的影响；制度对教师发展权力、利益、偏好与资源的影响这三方面的含义。其中，最核心的是“制度构建了个人选择方式以及对行为的有效塑造”。[10]这意味着，教师个体或群体“在追求自身发展的行为目标时，通常受制于彼此互动所形成的环境；虽然这些约束可能有不同的表现形式，但最后都将会形成‘制度’”。[11]这些制度引导着教师的行为，同时也不断地被创造或塑造；教师在受到约束的同时，制度也会为他们提供便利，以更好地实现预期目标；制度能够改变教师的发展偏好、价值观与动机。这种互动过程，不仅生成了制度，而且是整个教师发展生活存续的基本动力。另一方面，制度对于教师发展的后果又不是中立的。因为教师个体或群体自身的“组织因素，既影响决策个体对决策过程与政策后果的压力程度，也影响决策压力的可能方向”。[12]由此可以推断，制度对于教师发展是最重要的，但不是“制度决定论”。英国社会学家安东尼·吉登斯在强调社会结构对行动的限制的同时，为行动者自身具备的能动性留出了更多的空间。这些空间不是对其原有立场的背离，而是与其对手之间的有益的和解。[13]如果用这种观点审视教师发展，就会发现制度化的可能性大大地增加了。特别是现代科学技术的迅猛发展，客观上促使着教师的发展。它不仅改变了教师发展的基本观念、发展动力，同时也改变了教师发展的内容、方式和方法。目前我国教师发展的现实性表明，作为“制度安排“的结果，教师发展的制度化并非是对各种预设的制度安排作出非此即彼的绝对选择，而是变革的参与者——教师(个体、群体)和社会制度以及结构的限制之间互动后达成的动态平衡。 如果新制度主义是解释制度化的一个适当选择，那么，上述分析对理解教师发展的制度化能带来什么？虽然新制度主义分析了教师发展制度化的难题及其可能性，但这只是一个初步的探索，对制度化的研究仍然存在大量的空间。对以下三个问题的进一步讨论或许能阐释新制度分析带给教师发展制度化的洞识。 第一，如何看待教师发展中的“权力”问题。旧的制度理论被一些简单的描述材料所建构，忽视制度建构中的权力和冲突。而新制度主义则把“变迁、权力、效率”作为主题词，把利益和权力加入制度的议事日程，深入研究制度变化理论可能采取的理论形式。事实上，在现实的变革实践中，制度的安排总是令某些人的收益更好而使其他人的处境变得更差，“制度的登台与退场既涉及新的观念也涉及新的权力结构”。[14]这取决于谁掌握了权力以贯彻其意愿。基于此，教师发展的制度可以理解为一套合作结构，同时也是某种权力结构。教师发展的权力结构就是教师发展权力之间的关系，是教师发展权力构成要素之间组成的具有整体性、系统性、转换性、自我调节性和因果关系的一个机制体系。遵循结构主义的思想，教师发展的权力结构可分解为其目标结构、价值结构、动力结构、利益结构、资源结构、制度结构、技术结构、交往结构和评价结构。毫无疑问，制度变革给予了制度化阶段的厚望。而权力和权力结构分析的意义在于，教师发展的权力与权力结构蕴含着教师发展的运作机制，也蕴含着教师发展中的制度变革、制度安排、制度选择与制度生成的内在逻辑。这其实是一个教师发展的制度化和制度化水平不断提高的过程。因为，教师发展权力运作机制生成了教师的专业生活、专业存在和可观察的专业行为。 第二，如何看待教师发展制度变革与制度实施的关系。在新制度主义的理论中，没有明确的关于变革与实施关系问题的研究。但诸如对制度本质、制度功能和制度变迁的理论，实际上包含着对变革与实施问题的基本看法。制度究竟是内生还是外生的？旧制度主义者偏爱像环境、技术、资源等对制度具有决定力的宽泛的陈述，新制度主义始终认为自己所研究的社会制度是内生变量，而实现这一目标的方法是“试图通过引进交易成本概念而把社会、政治规则以及政治结构内生化。”[15]p7这实际是强调，在对由外因(环境、技术、资源)提供的各种潜在制度安排进行选择的过程中，内因(个人的成本收益计算)起决定性的作用。诺思的制度变迁模型假定：制度变迁的诱致因素在于主体期望获得最大的潜在利润。这种“潜在利润”的获取，必须进行制度的再安排或制度的创新。如此看来，制度不是静态稳定的状态，制度变革与制度实施是一个连续的动态过程，它们之间没有清晰的断裂分界线。遗憾的是，现有的教师制度安排或制度变革，强调的是制度与社会因素(包括技术、资源、既有的制度乃至某种“社会的目的”)的联系，而这些因素不能归结为教师个人的目标与行为；强调教师制度与规则的预设性、强制性和不可逃避性，这种基础上的个人规则或教师的个人行为，遵循的是外在的、不可控制的、也不可归约为个人因素的人格化历史或因果力量，而不是出于教师个人的理性计算；强调由社会代理人所进行的教师制度设计并将其看做是不以人的意志为转移的社会力量作用的结果，而不是基于教师自身的身份或角色制定的利益分配规则。也许，只有当教师成为变革真正参与者的时候，变革阶段与实施阶段之间的界限才能变得模糊，并使两者间产生相互的重叠。这样的结果只能是，“不需要根据外在的标准来衡量变革是否达到制度化阶段，而只需检视当前的变革实践是否在规定的、规范的和文化—认知的三个方面出现了某种规则与实践模式，或者说，制度。”[16] 第三，如何促进变革中的教师制度化发展的进程。这或许是本文应该讨论的最核心的问题，但只要一开始讨论这个问题，很容易又回到论题的原点。尽管如此，仍可以按照论题的思路对促进教师的制度化发展提出建议。首先，制度构造了社会生活中人与人的相互关系，而人与人关系的基础是权利及其权利结构。建构合理的教师制度的逻辑前提是制度本身要具有公正的属性，这在很大程度上需要制度本身对教师发展基本权利的确认。新制度主义经济学中的科斯定理清楚地表明：现实世界中各种交易本质上是权利的交易，不同的权利安排对资源配置效率的影响巨大。教师发展的表现形式是教育问题，而实质是权利问题。学术界关注教师发展的专业化层面，却忽视了教师的基本权力层面以及由此带来的教育资本、社会资本的存在。教师发展的贫困也许不是因为能力的原因，而是其没有得到同等的权利或者制度本身不利于他(们)。从表象上看，导致教师发展贫困的因果链条是：收入的贫困——能力的贫困——权利的贫困，实质上则是，权利的贫困——能力的贫困——收入的贫困，这两个链条叠加造成了教师发展贫困的恶性循环。其次，效益则是选择行为的评判指标，其中效益优化是选择行为的行动逻辑，教师发展的效益优化体现的是教师追求个人效用最大化的行为偏好。制度是利益驱动的社会装置，教师的利益选择是受到教师制度的规范与制约，同时教师利益的失落和不足也能够通过挖掘和创新教师制度的原因来追根溯源。这三个要素在构成教师发展困境的同时，也为教师发展的解困提供了思路：尊重教师选择个体利益的需求，提升教师选择效益，通过教师制度的变革促进教师发展的选择意愿。再次，不论是制度本身，还是社会能提供的客观条件，为促进教师发展的制度化进程，需考虑教师发展的制度环境、意识形态、成本约束、技术约束、信息约束和有效的领导等因素。这些因素都是新制度分析中关注的基本内容。比如有效的领导，它“能够在和别人共同合作中创造出一种劝说性的关于变革的叙述，而这种叙述能够产生变革的力量，让人们拥有变革的热情和主动性，并认同当下对变革所采取的方式和路径。”[17]