新农村建设的误区分析,本文主要内容关键词为:新农村论文,误区论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
建设社会主义新农村是我党在新的历史条件下提出的重大发展战略,并被纳入“十一五”的国家发展规划之中。党中央、国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出,推进新农村建设“要注重实效,不搞形式主义;要量力而行,不盲目攀比;要民主商议,不强迫命令;要突出特色,不强求一律;要引导扶持,不包办代替”。① 这是党中央、国务院就建设社会主义新农村可能出现的问题对各级党委、政府提出的要求和警示。这些警示不是空穴来风,历史的经验和现实的状况使我们担心新农村建设走进思想和实践的误区并非杞人忧天。因此,对新农村建设中有可能出现的问题进行理论分析尤显必要。那么,在现有的体制环境中最容易出现的问题是什么呢?
一、把建设新农村作为党委、政府政绩工程的新起点
建设新农村既是我国“十一五”规划工作重心,又是市场经济发展的规律的必然结果。随着工业化、城市化和市场化进程的加速,农村劳动力随经济的波动而转移到不同的行业和地区,农村的边缘化与农村的基础地位的矛盾也日益突出。在新的历史条件下,城市与工业反哺农业,保证农业的正常运转和发展是经济规律使然,也是现代政府不可推卸的职责。我国政府把建设社会主义新农村作为重要的战略目标提出来,表明我们党对社会主义建设的规律有了深刻的认识。它“不仅注重改善农民的生产生活条件和居住环境,改变村容村貌,而且注重促进农村经济社会全面发展;不仅重视在经济上保障农民的物质利益,而且重视在政治上尊重农民的民主权利,强调继续推进农村基层民主建设;不仅强调立足于促进农业和农村自身的改革与发展,而且重视工业支持农业、城市带动农村;不仅强调政府的支持和引导,而且注重调动农民的积极性,提倡引导社会力量参与”。② 新农村建设是我党根据当前的经济社会情况提出的重大国家发展战略,是我们改革发展的新起点。但是,由于“中国政府管理体制拥有强大的自上而下的政治动员力量,自上而下占主导地位的政绩评价体系,使我们习惯于以一刀切的方式将多样化、复杂化的问题简单、模式化处理,造成工作的浮夸和花架子”。③ 基层政府应该适应经济与社会的发展,贯彻落实党在新农村建设的路线方针政策,并不是重新按计划经济的手段管理农村、指挥农民。它要求政府把建设新农村与中国走向城市化、工业化过程联系起来,把新农村建设与农业发展和农民的转移问题结合起来。由于传统的行政管理机制仍然是管理现代社会的主要手段,政府管理社会的职能还未转变到位,政府官员政绩的评价体系依然沿袭自上而下的办法,致使在进行新农村建设中,政府必然将新农村建设与自上而下的政绩评价体系密切相连。如果撇开政府的职能转变,撇开政治体制的配套改革,撇开和谐社会的建设,我国的新农村建设就会陷入表面化、模式化和政绩化的误区。在此,我们不是简单地反对政府的“政绩工程”,而是主张应该将新农村建设纳入国家的体制改革之中,从制度上避免“政绩”化的出现。
二、把建设新农村作为基层政府的摇钱树
党中央、国务院对“三农”工作十分重视,对农业发展坚持“多予、少取、放活”的方针,财政支农投入绝对量也逐年大幅度增加。但是,支农资金的投入总量与农业和农村发展的需求相比,仍是低水平的。最突出的是城乡财政资源配置不对称的状况不但没有改变,反而因支农投入渠道不宽、投入结构不合理、支农资金管理体制不完善、中央和地方之间的农业投入职责划分不清等问题的影响而加剧。为此,党中央、国务院决定在“十一五”期间,加大对农村的公共服务投资,并要求地方政府予以配套。国家到底打算花多少钱建设新农村?国家财经领导小组办公室副主任陈锡文作了详细解释。他表示,“十一五”期间,中央和地方财政将筹集数千亿元,主要投向农村基础设施建设和农村社会事业。与此同时,为了合理利用有限的资金,提高资金的最大效益,“十一五”规划要求“搞好乡村建设规划,节约和集约使用土地”。④ 部分基层干部(乡村两级)有可能把新农村建设理解为“重新规划农村住宅,拆旧房建新屋”,或者把拆房建房作为新农村建设的重点。但从中央“十一五”《建议》的全文看,从今年“一号文件”的精神看,重新规划农村住宅,拆旧房建新屋肯定不是新农村建设的重点,甚至根本不是中央的本意。以新农村建设为名强拆农民的房屋肯定是错误的理解。片面理解新农村建设会成为部分县乡村干部的有意之举。因为重新规划农村住宅,拆旧房建新屋,对乡村干部来说有许多寻租的机会,最重要的是可以从农民手中拿到土地,可以从农民口袋里拿到资金。一些现象表明,任意地从农民口袋中取钱、拿土地是基层政府和村干部赖以生存的依托。免征农业税和各项杂费后,农民的喜悦心情还没有扬起,基层政府和村干部可能又要以管理者的身份行使新农村建设执行者的权力。如在对待农民已形成的资金积累上,乡村干部可能在建设新农村的幌子下,将农民已经形成的产业和营运模式,通过行政命令的手段投入到统一规划的农村住宅建设上来,使农民初步完成的原始积累,再次成为农民自我复制、自我固化的笼子。在发展农村教育体系上,也可能出于满足自成体系的需要,违背目前出现的农村教育资源向城镇集中的趋势,违背教育规模效应,出现村村搞学校、村村办不好的重复投资。因此推进新农村建设,迫切要求继续增加政府财政支农资金的投入总量,形成支农资金的稳定投入渠道;发挥政府投入的导向作用,逐步建立起政府为主导的多元化农业投入稳定增长机制。
三、把建设新农村理解为农村城市化的“大跃进”
“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”⑤ 是国家“十一五”规划为新农村设想的美好蓝图。推进新农村建设的总体目标应该是:“在未来15年左右的时间,使农村的整体面貌大为改观,城乡之间的差距明显缩小。具体目标应该是:努力发展农村生产力,促进农民收入持续增长;大力加强农村基础设施建设,显著改善农民的生产生活条件;加快发展农村教育、医疗卫生和文化等社会事业,形成家庭和睦、民风淳朴、互助合作、稳定和谐的良好社会氛围;加强农村环境卫生整治,明显改变村容村貌;推进农村民主政治建设,不断提高农民的民主法制意识。”⑥ 基层政府在建设新农村的过程中,由于缺乏对经济发展规律的深刻理解,有可能盲目模仿城市建设的套路,把改革开放初期江南“村村像城镇,镇镇像农村”移植到本地;由于缺乏对保护民族文化的深刻理解,有可能将历史遗留下来的民风、民俗当作封建余毒予以清除;由于缺乏对减少农民、浓缩农村与新农村建设的关系的理解,有可能把建设新农村看成是搬新家、盖新房。一些地方的“十一五”规划规定,20户以上的村都要通油路,都要盖新房子,都要按照新的统一的图纸建设,都要在规定的时间内完成新农村建设等。好像把房子、道路修好三农问题就解决了,农村经济社会就会协调发展,农村就一跃实现了城市化。
新农村建设是一个庞大的系统工程,涵盖了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。实现新农村建设的目标绝不是单一的新村建设,也绝不可能一蹴而就,所以,建设新农村必须通过农村综合配套改革,把增强农业发展能力和农民权利意识纳入国家经济社会协调,城市与农村协调发展之中。在城镇建设中,如何解决技术上的现代化与中国民族文化、区域特点、地理条件相结合的问题是中国城镇化建设中需要解决的一个难题。在现代化城镇建设中,引入现代文明与保护民族文化并不矛盾,关键要把农村的建设看成是经济的、社会的和历史发展的规律,是农村发展随经济社会的发展而自发变迁的一个必然过程。社会主义新农村建设不是对城市的“克隆”,它包含了对农村文化、价值观念和生活方式的尊重,对自然生存的尊重。
四、把建设新农村当作新一轮圈地运动的通行证
全国耕地从19.51亿亩减少到18.51亿亩,七年减少一亿亩。现在我国人均耕地1.43亩,不到世界平均水平的一半。耕地后备资源严重不足,60%以上分布在水源缺乏或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区,通过开发补充耕地的潜力十分有限。然而,一些基层政府借口响应中央号召,以新村布局规划、经济结构调整、提高农民的市场组织能力为契机,大搞圈地运动。我国有限的耕地资源大量减少,从1996年到2003年,地方政府受政绩观的影响,不顾经济规律和党和国家的政策,不顾盲目开发将导致严重的后果,置“合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策于不顾,在一定意义上是行政管理体制滞后于经济社会发展的表现。
建设社会主义新农村的重点是以农民增收为核心,加快现代农业建设步伐和农村经济结构调整进程,优化农业区域布局,提高农业综合效益和竞争力,积极发展农产品的现代流通方式,增加农产品的附加值,创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境,提高农民进入市场的组织化程度。切实加强农村劳动力培训,大力发展农村职业教育,提高农民劳动技能,培育新型农民。但是根据对浙江省的调查:“为了招商引资,留住企业,许多地方打出了低地价甚至零地价的优惠政策。大部分工业园区由政府主导开发和授权业主开发,土地出让价格普遍低于开发成本,有的还不到开发成本的一半。‘低征低卖’是‘以农养工’的重要途径,这样做,从根本上受损失的仍然是农民。”⑦ 土地是农业赖以生存的条件,地方政府把注意力放在农民的土地上,把算盘珠打在农民的命根子上,显然打错了算盘。在新农村建设中,能否尊重农民的合法权利,充分发挥农民的自主性和积极性,是新“圈地运动”能否兴起的关键。
五、把建设新农村当作侵犯农民权利的契机
农民的新农村建设主体、受益主体、价值主体的地位是由宪法决定的。“切实维护农民的民主权利,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,进一步完善村务公开和民主议事制度,让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权等等”⑧ 是国家的大政方针。这些规定是非常明确的,但为什么农民的自主权利一旦遇到基层政府的统一规划、统一行动、统一标准就变得无足轻重呢?由于农民在计划经济体制下处于依附和依赖的地位,任由国家和集体大包大揽,农民缺乏必要的自主性、主动性、开放性和创造性,缺少必要的竞争压力和利益动力,缺乏必要的利益表达的权利,从而导致了农业的相对困顿、农村的衰落和农民的贫困。问题的关键就是农民的自主意识不足,自治能力不强,维权力度不够,社会对政府的制约机制的缺失。“改革开放以来,通过实行家庭生产承包责任制、允许农民从事商品生产、扶持农民兴办乡镇企业、鼓励农民搞多种经营和基层民主管理活动,农民的主体性逐渐增强,在勤劳致富愿望的驱动和市场竞争的压力下发挥着越来越明显的主体性力量,为从整体上向当代新型农民过渡奠定了厚实的基础。”⑨ 但是我们也要看到由于农民的自主能力和农民自治组织还相当薄弱,农民的宪法权利实际上还不足以抵挡地方政府权力的压力。
基层政府常常在缺少社会制约的社会条件下,无视农村村民自治的现实,蔑视农民权利,违背农民意愿,强迫农民服从行政命令,加剧了农民自主能力的弱化。我国农村经济还是比较脆弱的,农民尤其经不起折腾,新农村是农民自己建设自己的家园。要建设好“新农村”,就必须以农民为本,认真研究农民的现实需要,充分尊重农民的意愿,着眼农村的发展远景,立足当地的具体条件,对农民进行积极、科学的引导,“大主意”让农民自己拿。
“十一五”时期是为建设社会主义新农村打下坚实基础的关键时期。新农村建设要开好局、起好步,就必须集中解决农民生产生活中最迫切需要解决的实际问题。如果基层政府以新农村建设为名,行上面所分析误区之实,将会严重扭曲党建设新农村的政策,阻碍新农村建设的健康发展。
注释:
①⑧《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,载《人民日报》2006年2月22日。
②⑥韩俊:《我国现代化进程中的重大历史任务》,载《人民日报》2006年2月13日。
③张孝德:《新农村建设要避免三个误区》,载《学习时报》2006年3月20日。
④⑤《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,人民出版社2006年版。
⑦韩俊:《建设新农村中涉及农民切身利益的若干问题及政策建议》,国务院发展研究中心国研网2006年3月7日。
⑨陈义平:《新型农民:新农村建设的主体力量》,载《光明日报》2005年12月3日。