县级公共财政优化与体制突破，本文主要内容关键词为：县级论文,公共财政论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
浙江县级公共财政既有总量不足，也存在着若干结构性问题。当前的关键是加快县市公共财政优化与体制突破，着力在既定的财力规模下，增加公共服务总量，提高公共服务水平和效率
十七大报告指出，“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”。从浙江的实际看，县级财政是省以下的一个主要层面。因此，当前完善省以下财政体制的关键是加快完善县级公共财政。
总量和结构问题共存
近年来，随着经济快速发展，浙江县级公共财政建设取得了显著进展。2006年，全省58个县市加总后的人均预算内财政支出为1875元，比2000年的509元增加了3倍多，比1990年的103元更是增长了近20倍(数据均不包括萧山、余杭和原鄞县)。即使考虑到物价因素，公共财政支出增长也是比较快的。目前，全省县级财政用于竞争性领域的支出明显减少，并长期保持在较低水平上。与此同时，教科文卫等公益性事业迅速发展，区域基础设施得到了根本改善，社会保障支出增长较快，对农业等的支持也明显增强。但也必须看到，由于历史基数较低，欠账较多，以及缺少科学的公共财政理念和合理的体制激励和约束，浙江县级公共财政仍存在着较多问题。
(一)无论是发达地区还是欠发达县市，公共财政的相对水平和总量水平均大大偏低
发达地区的公共财政支出与当地经济发展水平具有较大差距。2006年，全省20个人均GDP领先的县市，经加总之后的人均GDP为39136元，但预算内人均财政支出却仅为2349元，只占人均GDP的6.0％。虽然这一指标比2000年提高了2.6个百分点，但与经济发展水平相比仍大大偏低。
欠发达地区的公共财政支出与当地人均GDP差距较小。2006年，全省20个人均GDP最低县市，经加总之后的人均GDP为12516元，预算内人均财政支出为1482元，占人均GDP的11.8％，比发达地区20个县市高出5.8个百分点。然而，必须看到的一个严酷的事实是，面对着发达地区较快增长的公共服务，面对着当地日益增长的公共服务要求，欠发达地区的预算内人均财政支出仍然偏低。问题还在于，发达地区的预算外资金相对比较充裕，实际用于公共服务的资金多于账面数据。欠发达地区手头较紧，因此实际的公共服务费用大大少于发达地区。
(二)设区市的市区和县市以及县市之间具有较大的人均财政支出差距，分别存在着制度和发展因素
县市预算内人均财政支出与设区市市区具有较大差距，制度原因可能是主要的。2006年，全省11个设区市市区的预算内人均财政支出为4756元，是58个县市预算内人均财政支出的2.5倍，换言之，县市预算内人均财政支出只有设区市市区的39.4％。
现在已经不能笼统地把这种差距说成是城乡或发展差距。因为在这58个县市中，大致已有一半县市的城区已有较多人口，有的甚至占全市人口1/2以上，且这些市多数已融于都市圈，因此这些县市越来越在整体上具有城市特质。同时一部分设区市的市区也有相当数量的农村人口，因此就城市化角度看，浙江一部分县市与设区市市区的差别并不大。另外，设区市市区的人均GDP只有县市的1.9倍，小于与县市的人均财政支出差距，这就进一步说明县市与设区市市区的预算内人均财政支出差距，更多地是由制度因素导致的。
县市之间也具有较大的预算内人均财政支出差距，发展差距是导致财政支出差距的一个重要原因。2006年，预算内人均财政支出最高的10个县市为3197元，最低的10个县市为1171元，最高组是最低组的3.4倍。这一差距比这两个组别的人均GDP差距小了0.7倍，这说明财政转移支付已经“熨平”了一部分公共服务差距。进一步计算表明，县市人均财政支出与人均GDP的相关系数为0.642(不包括数据异常的景宁、庆元和磐安县)，属比较高的相关。当然，这也不能说是强相关，显然还有发展之外的制度等因素导致了县市之间的人均财政支出差距。
(三)公共服务供给不足，且扭曲了行政行为和影响了区域可持续发展
当前无论是发达县市还是欠发达县市，公共服务的总量和相对水平均偏低。目前各地教育事业虽有较大发展，但无论是发达还是欠发达地区仍有相当一批乡镇学校设施简陋陈旧，教师收入偏低，存在着严重的城乡教育不均等现象。医疗卫生事业则捉襟见肘，一些县市对于农村合作医疗的补助显然偏低。一些发达县市用于乡镇的费用也常常处于困窘局面。
这种状况进一步扭曲了发达地区县市官员的行政行为。发达县市的经济发展水平较高，具有很大的增加公共服务的压力，而县市政府又特别缺少预算内资金。因此，在这种较强的资金缺少压力下，导致部分行政行为失常。如地方政府像商业性机构一样低价吃进土地，高价卖出，名之曰土地储备。又如不惜以公共利益名义圈占土地，大拆大建等。这些行为虽然部分地解决了政府公共服务资金的筹集，但也产生了较多问题。如制造了失地农民问题，侵犯了城市居民利益，破坏了城市长期形成的历史文脉，推动房价上涨，以及引致全面的、过度的市场化，从而进一步产生一系列负面影响。再如长期不让或少让农民工享受当地的教育等基本公共服务，而从逻辑上讲，农民工给当地创造了产值和税收，完全有资格享受当地部分基本公共服务，但在现行财政体制下，县市确实支付乏力，而这显然是一个最好的借口。
另外一个问题就是影响区域可持续发展。浙江的科教文卫等事业，至今仍滞后于经济发展，影响了人力资本的积累提高，影响了浙江今后的稳定发展。根据2006年国家统计局1％人口抽样调查，在6岁及6岁以上人口中，浙江受过高中教育的人口比重为12.9％，仅相当于全国平均水平，列全国第16位；受过大专及以上教育的人口比重为8.4％，列全国第6位，这两个指标显然都低于浙江人均GDP在全国的位次。另据全国第一次经济普查，2004年，浙江法人单位中具有大专以上学历人员的比重仅为14.9％，比全国平均水平低9.5个百分点，列全国最后一位。这虽然与浙江的产业结构有关，但显然是由于浙江的总体文化水准较低，导致创业层次较低，进而影响了产业层次的提高，也影响人员素质的提高。
(四)县市公共服务总体效率有所提高，但行政管理费比重仍较高
政府的预算内行政管理费事实上有两大块。一块是行政管理费，另一块是部门事业费。在实际使用中，相当一部分的部门事业费事实上也用于政府机关日常行政支出，成为政府行政管理费的重要组成部分。根据这一理解，笔者观察到自1996年至2006年，浙江某地5县市的行政管理费比重虽然从17.9％减少为13.2％，但不包括科教文卫的政府部门事业费比重则从7.0％上升到11.3％，两者合计，2006年比重仍高达24.5％。考虑到这部分事业费也有一部分用于专门事项，因此在最近的10年内县市预算内财政支出的行政管理费比重虽有下降，但总体比重仍较高。
明确和强化发展模式和主体功能
(一)明确县级公共财政的主体功能
县级公共财政与中央政府和省市财政不同，其“有限责任”的范围应该大大小于中央政府和省市政府。当前要在县市财政支出多元化情况下，强化县级公共财政以下四项主体功能：促进人力资本积累提高、推进区域基础设施建设、维护区域公共安全和市场经济秩序、建设基本的就业和社会保障体系。在这几方面功能中，应该合理区分县市与上级政府间的财权与事权相互衔接。上级政府不能随便向县市开口子，即所谓的“上边开口子，下边拿票子”。县市政府也不能随意向下属部门要求实施没有财力保障的行政事务，部门就更不应该以各种名目向企业要钱。应该确立这样的现代行政理念，即实施任何行政行为都应该有相应的财力保障，不实施没有财力保障的行政行为。
(二)明确浙江县级公共财政的两大模式
浙江县级经济发展出现了两大类型。一类是经济发展水平较高，城区人口及其经济占有较大比重，且这部分县市中已有相当一部分县市融于都市圈之中，与传统意义上的县已经有了本质区别。这些县市的数量大致占全省的1/2，GDP占3/4。城区人口一般都在10余万以上，其中一部分超过了20万，已成为中等城市或正在向大城市发展。另一类县市的经济发展水平较低，主要是山区和海岛县，第一产业比重较高，工业发展前景不容乐观，但生态环境较好，发展旅游业潜力很大。这些县的数量占全省的1/2，GDP占全省的1/4。与传统的县不同的是，这些县均有大量劳动力外出打工，县市内人口老龄化水平逐渐提高。十分明显，即使是这些欠发达县市，也与传统类型的县有了本质区别。这就是说，对应于县市经济发展，县级公共财政建设也应该具有两种不同模式，以更好地服务于当地经济社会发展。
——从传统乡村型财政向现代城市型公共财政转变。这主要是就发达县市而言，可以有三个方面的转变。首先是服务对象转变，主要服务对象已经不再是农村、农业和农民，而是城市、社会发展和居民；其次是支出结构转变，即主要应该是前述四大主体功能；第三是运行机制转变，即公共财政应该是法治财政、透明财政、效率财政以及债务控制型财政。
——从传统乡村型财政向现代社会管理和生态优化型财政转变。这主要是就欠发达县市而言。这些县市财政的主要责任是要管好和用好转移支付，着力于区域社会管理和生态优化，同时也要积极提高财政的法制、效率水平和透明度。
(三)积极处理好县级公共财政转型的若干关系
——处理好财政上缴与本地可持续发展的关系。对于中央财政的上缴是浙江应尽职责，是发达县市的一份义务。但浙江的发达县市，就好比是一只很会下蛋的母鸡，必须喂给富有营养的食物，才能持续保持较强的下蛋能力。而从现状看，发达县市财政支出占GDP的比重显然已经偏低，而这主要是上缴较多造成的。因此省里要均衡各地的上缴水平，在不影响上缴中央财政前提下，适当提高一部分发达县市财政支出占当地GDP的比重。
——处理好公共服务均等化与适当的预算内人均财政支出差距的关系。当前公共服务均等化的突出矛盾是县市与设区市市区的差距过大，而县市之间如考虑到劳动力转移因素，实际差距大大小于账面差距。总体来说，公共服务均等化要与当前的经济发展水平相适应，要承认和接受由于发展水平不同导致的适当差距，包括公务人员薪酬水平的差距等。如果一定要消除这种差距，虽然出发点较好，但将严重影响区域发展积极性，很可能是得不偿失。
——处理好公共服务多元化与主体功能强化的关系。县市财政支出的多元化是一个趋势，因为随着经济社会发展，支出项目及其内容会越来越繁杂。但与此同时，也应该着力保持人力资本投资等主体功能的增长水平。在这里，重要的是要压缩行政审批，提高行政审批的科学合理性，大力降低行政管理费开支，提高财政效率。最近中央采取的减少副职的举措，具有重要的战略意义，在县级部门也应全面实行“减副”。
标签：公共财政论文; 财政支出论文; 基本公共服务均等化论文; 国内宏观论文; 公共财政收入论文; 预算控制论文; 公共服务设施论文; 财政制度论文; 经济论文; 时政论文; 财政学论文;