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发生在二十世纪七十年代末和八十年代初的中国农村改革，是以土地制度改革为发端的。它冲破了旧体制的羁绊，带动了农村经济的改革和发展，并为城市和企业改革创造了条件，从而在短短的20年时间里，使中国经济和社会发生了巨大的变化。但是，土地经营中出现的各种矛盾、问题和利益冲突却正在对现行制度提出新的要求，如：保持人地对应关系，实现社会公平的要求；扩大土地规模，实行专业化生产、规模化经营的要求；清晰土地产权，防止发生侵权行为的要求等等。然而，在现行制度安排中上述种种要求却无法同时实现
中国现行的农村土地制度跟市场经济的原则是格格不入的，为了社区小范围之内的公平，却减缓了中国的城市化进程，排斥社区外的农村剩余劳动与土地的结合，加剧了中国农村的就业问题，因而牺牲了整个中国农村社会的公平
中国现行的农村土地制度是1978年以来所实行的联产承包责任制的核心，是对土地集体所有、集体使用为特征的人民公社体制的不彻底改革的产物。这种类似古代井田制的土地制度既保留集体对土地的所有权，又在一段时期之内允许农民拥有排他性的土地使用权，因而兼顾社区范围之内的公平和效率，相对人民公社来说，这种土地制度大大促进了生产效率，这是有目共睹的。这几年中国尽管自然灾害频繁，农业生产却十分稳定，显示了包括土地制度在内的现行农业制度极大地优越于人民公社制度。但是这种土地制度由于是在平均主义和效率之间妥协的产物，因而还存在许多问题。
沿海地区和一些大城市郊区率先实行两田制，甚至三田制。这些地方按人口平均分配没有定购任务和税负的口粮田，并将剩下的土地按劳力平均分配有定购任务和税负的责任田。有的地方甚至还分饲料田。在这种制度之下，土地的所有权主体是社区（行政村或自然村），取得土地使用权的依据不是某人对土地使用的效率，而是他在该社区中的户口（本村户口还是外来户口）和身份（劳力还是非劳力）。由于地权主体是社区，而土地使用权的分配又是基于整个社区人口的相对变化，因而土地使用权的调整不是像在私有制下那样在不用涉及社区内其他成员对土地的使用权的前提下，在个别家庭内部或家庭之间进行，而是必须在整个社区范围内进行。于是，单个家庭内部的人口变化成了影响整个社区土地分配公平与否的所谓牵一发动全局的问题，使得土地使用权流转的交易费用特别高。人口的变动是每时每刻都在进行的，甚至在总人口不变的情况下，由于年龄的变化，年幼的非劳力变劳力，劳力因年老或残疾变非劳力，也会引起社区内各户实际占有土地份额的消长。因而对土地使用权的稳定性取决于社区干部对公平原则的解释。土地使用权于是便会经常随社区人口的相对或绝对的变化，而不是基于效率的理由而转移。
资本密集型农业过早出现
土地的社区所有还带来另外一个问题，即资本密集型农业或贵族式农业的过早出现。实行包产到户之后，农业生产家庭化，不再有所谓收入的集体分配，若有也仅具形式。同时，原有的社办企业成了乡镇企业。于是公社社员和社办企业在收入分配上的内在联系随着公社的解体而中止。从事大田生产的农民和在乡镇企业工作的职工之间不再有统一的收入再分配，前者也不再有义务为后者生产口粮，或为他们上缴责任粮（即原来的公粮或现在所称的合同定购粮）。乡镇企业职工因以下的原因反而必须重新务农：首先，为了确保口粮安全，他们不得不耕种口粮田；其次，乡镇企业发达的地区，往往人多地少，社区的土地大多已用作口粮田。随着社区人口的增加，根据土地社区集体所有的性质和公平的原则，新增人口必须分享土地的使用权以确保口粮安全。因而口粮田在社区全部耕地中的比重还会上升。然而，社区承担的税负和定购任务一般来说是只升不降的。不降的原因是各种杂税的不断增加。所以税负和定购任务越来越集中到日益减少的责任田上。可想而知，责任田所承担的明税暗税不但十分沉重，而且将来会越来越重。当地农民不愿多种。本着公平的原则，他们要求乡镇企业的职工一起承担责任田的耕种任务及其税负及定购任务。乡镇企业职工的现金收入既然比农民高，口粮田的获得又取决于对责任田的承诺，他们当然没有理由拒绝耕种责任田。当然，这种结果对社区的工业生产和农业生产都是不利的，因为乡镇企业职工被迫兼业，既无法种好田，又无法集中精力在工厂上好班，做好工。同时本村农民又不愿接收他们的土地，使前者的土地生产潜力无法得到充分的发挥。
为了防止社区土地的荒芜和乡镇企业产量的下降，为了使社区的口粮以及定购任务不至落空，许多社区曾制订了以工补农的政策，有的地方称为以工养农政策。在这些地方，乡镇企业拿出大量资金补助农业，以使未进入乡镇企业的社区务农人口愿意继续耕种社区的土地，以便向社区中已经脱离农业的非务农人口提供口粮，并为他们完成定购任务。对农业的这种补助又分明补和暗补两种。明补按农户劳力的多寡，或所承包的责任田面积的多少，或所承诺的定购任务的多少而定。暗补则主要通过低价提供或免费提供机耕、排灌、植保、农用物资的采购等服务以及对形成机耕、排灌、植保能力的设备提供投资。提供补助、服务和投资的虽然是社区的行政部门，但实际出资的却是乡镇企业。据统计，以工补农政策或以工养农政策的主要形式是暗补，越是乡镇企业发达的地区和人均收入高的村镇，这种明的、暗的补助就越多。以江苏省为例，1978—1993年全省乡镇企业以工补农、建农筹资近90亿元。
坚持目前土地制度的人也许会说，社区所有的土地制度可以防止无地农民的大量出现，减少社会的不稳定因素，减少国家在就业问题上的压力。同时，以工补农政策对社区的口粮和合同粮任务的完成，对乡镇企业生产任务的完成也有正面作用。这些理由似是而非，有一点是显而易见的，这种土地制度和补农政策长此以往，会造成当地农业离开大量的明补和暗补便无法独立生存。日本的经验说明，一旦走上这条高成本的道路，这些地区的农业将来会需要越来越多的补贴才能避免滑坡。中国近千年来，都是南粮北调，然而进入90年代以后，出现了北粮南调的局面。在乡镇企业投入几百亿元的补农资金后，作为主要受益地区的南方，粮食生产的增长速度比不上气候、灌溉、土质肥沃性都较差的北方，是值得注意的现象。
幸运的是，许多地方的乡镇企业正在改制，乡镇党政领导对乡镇企业的直接支配权正在逐渐撤出。这就为取消乡镇企业的以工补农政策提供了一个契机。希望在产权界定进一步明晰后，农业和工业之间的关系也能随之理顺，使中国避免重蹈日本的覆辙，及时中止超前的资本密集型农业的出现。在中国基本解决其农村剩余劳动力之前，应坚持劳动密集型农业，以吸收内地、边疆的上千万剩余劳动力及其家属。这样做，不但能大大降低中国的农业成本，提高中国的农产品在世界上的竞争能力，而且大大有助于以低成本的方式解决中国的就业问题。然而，现行的土地制度却十分不利于对农业剩余劳动力的吸收。
现行土地制度对社区外农业剩余劳动力的排斥
中国的城市化过程对吸收中国剩余劳动力的贡献是长期的。与此同时，向东南沿海农村地区的移民则是较短时间内便会见效的措施。但是现行的以社区所有权为主要特征的土地制度使土地使用权的流转社区化、局部化，因而使社区农民对土地的使用权具有垄断性。土地所有权的主体为整个社区的规定意味着土地使用权的流转牵一发动全局，由仅涉及当事双方和律师的小事变为惊动社区整体的众口难一的大事，因而使交易成本大大提高。在这种情况下很难形成开放性、竞争性、全国性的机动而又灵活的土地租赁市场，并对全国性的农村劳动力市场的发育造成障碍。
在典型的市场经济下，土地的所有权明确界定为个人所有。获得非农就业机会，决定离开土地的当地农民有权将土地出租或出卖给内地的农村剩余劳动力。由此产生几个积极的结果。第一，凡属法律范围之内的交易，并不需要社区干部的干预或社区集体的决议。只要两厢情愿加上律师的公证便可完成土地使用权乃至所有权的转移。交易成本很低；第二，新的土地使用者不需要社区的补助或津贴，反而要向土地的原使用者缴纳地租或地价。为了要缴纳地租或偿还地价，土地的新的使用者一定会注意利用土地的效率。于是，土地不会荒废；第三，土地使用权或所有权的这种转移，可向内地农村剩余劳动力提供就业的机会，因而减轻中国的就业压力。对内地的这些剩余劳动力来说，移到生产力较高、自然条件较好的地区，是处境的改善。随着沿海和大城市周围的农民因城市化和工业化的发展而不断离开农业，他们留下的土地便可源源不断地向内地农村剩余劳动力提供新的就业机会；第四，土地的新、老使用者会根据中国生产要素的禀赋和地域比较优势组织生产，即多用劳动，少用资本。如此，可提高单位土地的生产能力和吸收剩余劳动力的能力，避免过早走上资本密集型的高成本农业；第五，内地的农村人口也会因部分劳力在沿海地区获得土地而获益，因为这部分外移的人口不再与剩下的当地农村人口竞争有限的土地，使剩下的人口有较宽松的生存环境；第六，乡镇企业可以省下以工补农、以工养农的大量资金用来进一步发展工业和社会基础设施，以加速新的城市的出现和积聚效应的产生。归根结蒂，中国的农村剩余劳动力的出路要靠中国工业发展和城市化的加速，而不是靠贵族式的农业；第七，社区间的收入差可以通过劳动的流动以及“劳动与土地结合的加速”而日益趋同。同时，内地劳动的流入会有助于减缓东部地区农业和工业的劳动成本的上升，使中国的劳动密集型产品在世界市场上得以保持较长时期的比较优势。现行的土地制度与这种典型市场经济下的农用土地制度相比其蒙受的效率损失是可想而知的。
可是，在现行的土地制度下，许多社区的农民可以用土地的社区所有权名正言顺地排斥外来农民接包社区土地，以便以垄断地位获得乡镇企业的优厚的补农津贴。造成这种做法的原因是这些社区过早走上资本密集型农业的道路。当地农民离开农业，并没有为其他收入水平低下、缺乏非农就业机会的社区提供就业机会。由于有些社区的以工补农政策按承包面积发放，导致一些农民不必要地承包土地，将承包土地作为领取补贴的手段，不但使乡镇企业不堪重负，也造成社区间的收入水平难以趋同。即使在尚未拥有可观的乡镇企业而无法实行以工补农的地方，只要当地农民提出异议，外出农民的土地就必须优先转让给当地农民。这是因为土地由当地农民集体所有，外来农民自然受到歧视。
这种土地制度不但将小社区范围内的公平置于整个农村地区的公平之上，也将社区行政的干预置于市场调节之上，因而将效率置于公平之下。东西部农村间的人均收入日益扩大的部分原因应该说是和现行的土地制度有关的。虽然现行的土地制度兼顾了公平和效率，但是所谓公平和效率只限于每个社区之内而言的。中国各个社区的禀赋和现有发展程度千差万别，各个社区之间的收入水平也参差不齐。但是现行的土地制度规定土地所有权的主体为社区，并赋予社区干部以极大的土地分配和管理权力。在这种情况下，现行土地制度必然会阻碍各个社区收入水平的趋同。现行的土地制度关心的只是社区小范围内的公平，即对社区间的不公的扩大毫无对策。
效率和公平：如何平衡
从大方向来说，中国已经决定走市场经济道路，并决定今后各项经济制度、规则尽量与国际标准接轨，以免将来推倒重来，增加不必要的社会改革的成本。但是中国现行的农村土地制度跟市场经济的原则是格格不入的。在典型的市场经济下，所有权的主体是明确界定的，新增人口不会自动获得土地的所有权。获得土地的根据也不在户口或身份。这种土地所有制有助于城市化和工业化的进程。无地耕种的农民除非比有地耕种的农民对土地的利用效率更高，他们一般无法替代或排挤有地耕种的农民，而是移向城市寻找非农就业机会。这就为工业提供了大量低成本的劳动，有力地促进了工业化和城市化的进程，也减少了人口对土地的压力。但是在现行的土地制度下，根据土地的社区共有性，不但社区内现有的人口应该人人平分一份，即使是目前尚未出生的人口将来也应有权平分一份社区土地，否则从理论上来说便是对社区土地共有性的篡改。于是，在现行土地制度下，尽管大量的农村人口进入非农产业，甚至离开农村进入城市，只要他们的农村户口没有变动，他们与土地的内在联系就不会切断，他们对社区土地所有权的要求也是理所当然的。在这种情况下，城市就很难发育起来。因为在城市的发育过程中，其经济难免有波动起伏，如果其人口一有风吹草动就可弃城而去，原因是老家有地可种，城市化就无法深入进行。
不少政府官员和学者都承认，现行的土地制度在效率上仍有很大的改进空间。但是他们往往津津乐道现行土地制度的公平性，殊不知现行土地制度的公平性是十分有限和狭窄的。由于社区之间的土地禀赋、自然条件、人口等十分不同，社区之间的人均土地和人均收入是十分不同的。但是现行的土地制度会使这些不同趋于长期化。
土地是中国最稀缺的生产要素，其利用效率是最应予以关心的问题。然而，为了社区小范围之内的公平，现行土地制度却减缓了中国的城市化过程，排斥社区外的农村剩余劳动与土地的结合，加剧了中国农村的就业问题，因而牺牲了整个中国农村社会的公平，也在某种程度上牺牲了土地这一稀缺要素的利用效率和规模经济。城市化带来的好处是可以不需要额外的投资而实现的。世界各国都是走的这条道路。然而在现行土地制度下，土地资源极其稀缺的中国，走的却是一条乡镇企业遍地开花，小城镇星罗棋布，而新的、有一定规模的城市迟迟不能出现的少、慢、差、费的独特道路。这既加重了已有大中城市吸纳农村人口的压力和提供基础设施服务的压力，又极大地浪费了稀缺的、往往是中国最肥沃、生产力最高的那部分土地。
现行土地制度经历了20年的发展，应该说对中国的农业乃至整个国民经济的迅猛发展，对维持农村社会乃至整个中国社会的稳定起了十分正面的促进作用，功不可没。但是，从长远说，现行的土地制度仍是问题丛生，与典型市场经济的要求仍有很大的距离。
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