制度排斥与城市农民工的社会保障问题，本文主要内容关键词为：农民工论文,社会保障论文,制度论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民工指的是农村进入城镇从事非农职业，但户籍身份依然是农民的劳动者。目前我国的流动人口已经超过1.2亿，其中从乡村流出的占73%，从城镇流出的占27%，也就是说，农村流出的劳动力人口数量已经接近9000万，并且规模还有持续增大的趋势。农民工之所以被称为农民工，是由他们特殊的社会身份和社会地位决定的，这种特殊性表现为三个方面。一是户籍身份，即农民工虽然进城务工，但其身份归属依旧是农民，大部分城里人仍然把农民工视为农民对待；二是职业身份，农民工主要从事的是一些非正式的职业或边缘职业，如建筑业、采矿业、服务业以及个体经营或自谋的职业，从事的是城里人不愿意干或剩下没人干的职业；三是社会保障身份，当农民工在城镇就业、生活遭遇风险与困难时，没有相应的社会保障体系为他们提供援助和保护，农民工只有依靠个人力量。由于这三方面的不同，农民工被定位在游离于城镇居民之外的边缘群体和弱势群体。
从制度设计和制度建构的角度来看，制度的排斥是造成农民工目前处于这种不公正、不平等状态的根源。计划经济体制下城乡分割的二元户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度建构的基础，二元户籍制度不但加深了农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的区隔，而且也使农民同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利，农民成为被计划体制彻底抛弃的“局外人”。于是，进城的农民成为既被城镇社会所排斥的人口，又被城镇劳动就业制度与社会保障体系所排斥的对象。
尽管农民工在城镇面临的困境已经引起了社会各界的广泛重视，但是，“目前就整体而言，面向农民工群体的社会保障制度的建设仍显得异常苍白，部分地区虽然出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但初步效果并不理想。”一些学者针对现有社会保障制度存在的弊端，呼吁尽快建立和出台面向农民工群体的社会保障制度，并提出了一些切实可行、有针对性的制度构想。
建立面向农民工的社会保障体制面临着重重困难，除了牵涉到方方面面的具体问题，一个更主要原因在于社会转型时期新旧体制之间产生的结构性摩擦与矛盾，旧制度不再适用于新的社会环境，而且还继续阻碍和排斥着新制度的建立。这一构想的实现有赖于政府对农民工的社会保障问题有一个全面的、清醒的认识、对制度环境和制度背景如何影响农民工在城镇的生活目标和生活状态有一个基本的了解。其次，政府决策者还需要了解工业化和城市化进程中的农民工群体的多样性和复杂性，农民工的社会保障需求是什么，他们在多大程度上寄希望于社会保障制度的援助和保护。
制度背景和制度环境
中国的社会保障制度是在计划经济体制的背景下建立起来的。由于建立了二元社会的结构模式，使得社会成员被人为地划分为城镇居民和乡村农民，而在社会保障制度设计方面，制度安排表现出对城镇居民的倾斜：城镇居民以就业的单位做保障，农民的保障来源是土地。在传统的计划经济时期，中国实行的是高度集中统一的就业制度、工资制度和保险制度，追求的目标是政治性的福利制度或福利性的政治体制，社会保障资源集中在政府手中，形成了权力和责任的高度统一。在这种制度背景和制度环境下，农民远离国家的社会保障体系，家庭保障和亲属互助成为核心的保障模式，在这一过程中，农民也形成了一种既定的思维模式，即不会积极主动寻求国家和政府的帮助，他们在社会保障制度框架下一直属于“编外群体”，以致他们无法明确国家和农民主体之间的权力和责任关系。反过来说，政府通过对这种农村家庭保障的正确引导，维系着农村的社会稳定，同时，也使政府有可能集中精力和财力来解决城市的社会保障问题。
中国社会目前正处在从计划经济体制向市场经济体制转型的时期，市场经济所需要的社会保障制度，是用来“弥补”市场原则造成的缺陷，通过对社会财富进行二次分配，实现相对公平，缓解社会矛盾，以实现对市场体制的补充和维护。从这个意义上说，社会保障本身体现的原则应该以“公平优先、兼顾效率”更为适宜。因此，传统的社会保障制度显然已经无法适应新的制度环境而面临着急需改革的局面。
制度排斥与制度阻碍
虽然中国社会保障制度的改革已经取得了瞩目的成绩，但此项改革的受益者并不包含农民工，他们在城市的生活、工作及相关待遇并没有本质的改变，城乡二元分割的社会制度对农民工的结构性排斥依然存在，这种排斥最主要的是通过户籍身份的差异而表现出农民工在体制待遇上与市民的巨大落差，并使已经进入城市的农民工被迫付出很高的成本在城乡之间流动。由于户籍制度能够提供就业和社会保障的关联资源，户籍制度对农民的排斥就成为农民工在流入地就业和社会保障方面被排斥的根源。对于农民工而言，他们在城市身份的模糊性和不确定性使他们无法在城市正式的就业体系中找到工作，只能在体制外寻找那些不受任何保护的边缘职业和底层职业。此外，还存在着地方政府出于地方集团的利益，限制农民工的工种类型和工资待遇等歧视的做法；以及当农民工面临与城市越来越多的下岗、失业工人的竞争时，被进一步排斥和剥夺就业机会的现象。
就业制度的阻碍和排斥导致了农民工职业的边缘和低下，加大了他们生活和工作中的各种风险，并引发农民工在生存保障上遭遇多重困难和障碍，他们中的多数（尤其是那些刚进城不久的农民工）以维持较低的生活标准和维护基本的生存环境为首要的保障需求，这一需求显然与普通市民的生活保障要求不在一个层次，而在医疗、住房、收入方面寻求政府的支持与保护对很多农民工来说则是一种奢谈。
保障制度建立的障碍
依据我国工业化的发展水平，城市化率应该达到50%，而目前我国的城市化水平仅有30%。毫无疑问，要提高城市化水平，需要放宽对农村人口流入城市的限制，把农村大量的剩余劳动力转移到城市中来。
然而，工业化和城市化进程中的农民工群体的多样性和复杂性决定了针对这些群体建立社会保障制度的困难。在某些地区，农民参与了国家工业化建设，但没有成为城市化的对象，比如在乡镇企业就业的农民，他们居住在农村，工作在企业，离土不离乡。在设计社会保障制度时，应该如何界定他们的身份归属，是以户籍为依据，还是以职业为依据？还有的农民长期在城市工作和生活，但从事的是非工业化领域的职业，如很多自谋职业或从事个体经营的农民，他们在传统的行业里谋生，为城市化的建设作出了很大的贡献，虽然户籍身份是农民，但在本质上已经“城市化”了。如果考虑优先把这些农民工纳入社会保障体制，那么势必要同时考虑他们与土地的关系，如何实现这种可操作性？至于那些在正规企业里被正式雇佣的农民工则为数不多，他们既从事着工业化生产，又在城市生活，然而，他们与具有城市户籍的正式职业相比，在社会保障待遇上仍然存在着显著的差距，如何缩小这种差距也是问题。
其次，是城市化的门槛问题。二元社会结构形成，随之而来的是城市化的门槛越来越高。这一方面表现为就业门槛的提高，农民工在城市的正规渠道就业要受户口所限，同时，企业对农民工的文化素质、职业技能等方面的要求也提高了，这也不利于农民工进城。另一方面，随着农民与城市居民贫富差距的扩大，农民工进城务工的经济成本和社会成本越来越大，其他方面的成本，如农民工子女的教育成本和生活成本都会增加。第三是我国工业化发展到一定阶段，工业化的基本过程已经完成，企业开始向高科技化、无污染化、信息化的技术密集型方向发展，传统的重工业逐步萎缩。国家对产业结构的调整和所有制结构的改制，使得城市就业的机会减少，对劳动力的需求下降，农民工成为产业工人的可能性越来越渺茫。
但是，城市功能的发达和工业化的转型也促进了第三产业的发展，近年来，我国对第三产业的劳动力需求比例较大，第三产业是农民工从业人数较多的行业，也是社会保障体制覆盖面较低、相对欠缺保障政策和措施的行业。第三产业将成为农民工未来就业的重要途径。因此，社会保障制度的设计应该重点关注这些农民工群体。
城市化目标与户籍制度改革
城市化水平是用来衡量一个国家现代化程度的指标之一，要提高我国的城市化水平，意味着需要有更多的农村人口迁入城市。所谓“迁入”，不但指农民户籍身份的转换，而且也包括农民在生产方式（职业）和生活方式（包括社会福利保障）发生的重大改变。然而，目前很多地区实施的户籍改革政策和措施过于简单粗糙，最主要的问题是只解决户口而不关注户口附着的那些福利资源。不同的农民关注的问题虽然不同，但都针对的是户口附着的福利保障，而非户口本身。年轻农民关注的是改为城市户口后，土地交还国家，他们失去了基本的生活保障，政府能否安排他们的劳动就业，其次，就业是否具有稳定性；中年农民比较关注失业问题，老年农民则关注医疗保障问题。农民普遍的看法是，转为城市户口的前提条件是能和城市居民享受同等待遇，否则丢掉了宅基地，又没有工作，到了城里连住处都没有，也买不起商品户，户口那张卡片对他们没有实质作用。对农民和农民工来说，他们首要的是劳动的权利、就业的权利，其次是教育的权利。要改革现有的社会保障制度，就必须改革户籍制度，然而户籍改革既是根本，又不是根本，如果只是简单地改个户口，只解决表象的问题，而不能触及到户籍制度背后的福利保障改革，那么，户籍改革可能只会流于形式，偏离城市化和社会保障改革的根本目标。
以上是对城市农民工社会保障问题的几点思考。作为三农问题之一的农民问题，其核心是工业化和城市化的问题，是经济保障与生活福利问题，是农民到市民身份的转变问题。笔者认为，不能脱离制度背景和制度环境研究农民工的社会保障问题。制度性的排斥和造成现阶段城市农民工的社会保障问题日趋严重的主要原因，也使农民工一直远离国家的社会保障体制，缺乏社会保障意识，在设计面向农民工的社会保障制度时，在方法上，不能简单地依靠行政手段，或为了实现城市化目标而舍本逐末。社会保障制度的建构需要满足现代社会人口流动频繁以及多样化、多层次就业的特点（流动群体不光是指农民工群体，具有城市户籍的人口，尤其是年轻有为、文化层次较高的精英群体也存在普遍的流动），并针对流动群体设计一套能够在不同的区域和不同的部门之间灵活转移社会保险帐户的有效的方法，以适应中国社会变迁的趋势和速度。