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摘要：中国经济社会新常态背景下，社会经济转型呼唤政策转型、规划转型，“多规合一”是规划转型的必由之路。本文作者首先介绍了“多规合一”的内涵与意义，然后分析了推进多规合一面临的困难，最后提出了推进“多规合一”建设的建议，希望引起更多“规划人”的关注和研究。
关键词：新常态；多规合一；意义；问题；建议
党的十八以来，在全面深化改革的有序推进下，我国社会发展各项事业在步入新阶段的同时，我国经济发展也进入新常态，新常态带来新的发展机遇：经济增速虽然放缓，但经济增长更趋平稳，增长动力更为多元，发展前景更加稳定。而长期以来我国，社会经济发展各方面的规划数量繁多，各个规划往往相互重叠，交错和冲突，很大程度上加大了资源的浪费，严重制约区域社会经济的可持续发展。为了确保新常态下我国社会经济发展各项事业的全面发展，研究新常态下推进我国“多规合一”建设意义重大。下面，本人对此浅谈几点个人体会。
1 “多规合一”的内涵与意义
1.1内涵。新常态下的“多规合一”是指以经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、生态环境保护规划为主要内容，结合国家和地方各级政府制定的各领域各方面中长期规划，顶层设计、统筹协调，把各项规划的具体内容合理有效的融合到一起，在建立功能完备、设施齐全的空间规划信息平台的基础上，实现各个规划中关键要素的协调统一，形成一本规划、一张图的空间规划体系，最终推动区域空间布局优化和资源有效配置，提高政府治理能力。
1.2意义
推进“多规合一”意义重大：第一，划定管控边界，明确发展与保护空间。通过“多规合一”，建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，明确一定时期内合理的生态保护红线和城市开发边界。第二，消除规划差异，优化城乡空间布局。通过图斑对照、规划整合和技术处理，消除各类规划之间差异，进一步优化城乡建设用地空间布局，形成符合我县实际的理想空间格局。第三，盘活存量用地，高效配置土地资源。梳理批而未供用地，明确纳入建设用地控制线的数量和布局情况，制定相关措施加快供地；按照规划管控要求，调出位于生态控制线范围内的已收储农转用和国有建设用地，安排腾挪给其他建设项目，进一步优化土地资源配置。第四，完善民生配置，保障建设项目落地。通过“多规合一”，保障建设项目尤其是公共服务设施和基础设施项目，并强化基本公共服务的均等化配置，保障民生发展需求。第五，优化审批流程，提高政府行政效能。配合行政管理体制改革，以“多规合一”工作成果为基础，可以结合当地实际建立“多规合一”的信息协同平台，变部门串联审批为并联审批，压缩审批时限，优化审批流程。
2 新常态下推进“多规合一”存在的问题
2.1空间规划冲突
由于不同的规划由不同的部门负责编制，从而出发点不同、战略目标不同、依据不同，技术手段与方法不同，最终导致城市经济发展与实际社会发展空间布局不吻合，大量的资源被浪费，没有得到合理利用。比如对比南充市的土地利用规划和城乡规划发现，有的土地在土地利用规划里属于非建设用地，而在城乡规划里属于建设用地，由此而引发的土地利用矛盾，延迟城市的建设工期，影响城市的正常运行。
2.2规划审批效率低下
第一，信息流通不畅。规划主管部门各自为政，审批手续混乱，空间管理权限重叠，信息共享不足。项目落地慢，各部门间项目协调成本高。第二，审批时间长。跨部门的行政审批制度，行政审批中互为前置，来回审批，项目的审批时间拉长，导致项目不能及时实施，难以满足当前经济社会发展的需要。第三，重视行政审批，项目实施后的监督工作无人问津。呈现“严进、松管、轻罚”局面，项目实施的质量难以保证。同一条道路、同一区域地下管道一年修来修去的现象很普遍。
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2.3各规划水平不高
习近平总书记多次指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。就南充市而言，目前需要一个多专业合作的规划编制团队，统筹各规划的编制。缺乏一个统一的规划体系，造成一些基础设施建设重复建设，脱离发展需求。规划种类繁多、规划水平稂莠不齐、各部门的规划体现部门利益、很难保证规划宗旨的实现。
2.4法律依据和保障不同
在我国目前的行政体制框架内，多规合一首先是谁主导的问题，目前多规间的法律关系没有理顺，缺乏健全的相关法律体系作为编制实施的有力保障[6]。土地规划法由《土地管理法》作为法律依据，法律地位相对较高。城乡规划由《城乡规划法》作为支撑，法律地位也较高。而发展规划是政府宏观政策的集中体现，只有中央政府的政策作为支撑，没有法律上的支持。可见，法律基础的不健全，多规合一没有强有力的法律保障，难以形成目标对象明晰的完整体系，影响规划实施的效能。
3 新常态下推进“多规合一”的建议
3.1整合各类规划的目标，衔接统一规划期限
建议由政府牵头，成立“多规合一”领导小组，决策协调“多规合一”的重要问题，整合各类规划的目标。经济、人口目标由经规确定，土地利用指标、土地利用结构目标由土规确定，城乡建设用地布局由城规确定，生态环保目标、生态用地布局由环保规划确定。具体的，土规、城规、环保规划直接应用经规的经济、人口目标；在土规土地利用指标的控制下，城规确定城乡建设用地布局；环保规划确定生态用地布局，土规、城规中生态用地与环保规划衔接。对于规划期限，城规、土规、环保规划的规划期限调整为一致，均为15年。经规在5年规划期的基础上，展望拓展至15年，增加中长期发展战略的内容。
3.2统一多规编制的技术标准，搭建“多规合一”的基础平台
第一，统一用地分类。由于土规的用地分类覆盖行政辖区的全范围，比较全面，采用的标准是《土地利用现状分类》，城规分类主要是针对城市建设的，其侧重点是城市建设用地内部的细分，对其他用地划分较为笼统，因此建议城规及其他规划在用地分类上与土规用地分类标准进行衔接，建立城规与土规分类的对照关系表，统一每个用地分类的内涵。在各自的规划中，仍使用原来的分类，只是在用地分类属性里，增加一个“多规合一”分类，从而达到统一用地分类、建立“多规合一”基础的目的。
第二，统一数据统计口径。对于土地利用数据，建议各规划统一采用全域范围内的土地利用变更调查数据，城规在土地利用分类的基础上再对城乡建设用地按照城市规划分类进行细分。对于人口数据，按“第六次全国人口普查”现住地登记原则进行人口统计，行政辖区内人口是指已在统计区内常住人口和居住满一年以上的暂住人口。各规划需统一人口内涵，同一地域范围和同一年份的人口数保持一致。
第三，统一坐标系统。地方坐标系是因城市规划、科学研究等需要而在局部地区建立的相对独立的平面坐标系统，具有相对性且受众面窄，因此不适合作为“多规合一”的基础坐标系统。例如：西安市采用了国际大地测量与地球物理联合会（IUGG）第十七届大会推荐的椭球参数，
第四，统一操作平台。由于城规和环保规划的主要操作平台Auto CAD，其图形属性处理比较弱、缺少空间分析功能，而土规采用的Arc GIS操作平台，其属性处理功能、空间分析功能强大，还能建立矢量数据库、实现地理坐标投影变换等，因此建议“多规合一”统一采用Arc GIS操作平台，将其他规划的图形转换为Arc GIS格式，进行多规的叠合分析，构建全域统一空间数据库。
3.3加强顶层设计，建立健全“多规合一”的制度体系
实现“多规合一”必须顶层设计，以法律为保障，要尽快建立健全“多规合一”的法律制度体系。一方面，对各个规划编制过程中依据的法律进行有效整合，探索统一的规划协调机制；另一方面，实现规划编制、审批、监督管理和落实过程的合法性，明确规划制定各个过程中的权责机制、监督机制和赏罚措施。
3.4.建立高效的审批程序
在构建“多规合一”协作平台的基础上，搭建业务协同办理“多规合一”信息平台，建立一套统一的建设项目审批与用地管理的办事规则，构建发改、规划、国土、环保等多部门联动会审工作机制。开展项目生成和审批的业务协同作业，实现业务协同管理，优化审批程序，推进项目审批流程改革。
4 结语
总之，在新常态的背景下，“多规合一”的实施必将迎来新的转型和突破，必须抢抓发展机遇，完善空间规划体系，建立健全“多规合一”总体规划的制度体系，优化生产、生活、生态空间布局，积极探索各项规划“多规合一”的新途径新模式，推进我国“多规合一”改革步入更高层次。
参考文献：
[1]朱江，邓木林，潘安.“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划，2015（01）.
[2]丁成日.“经规”、“土规”、“城规”规划整合的理论与方法[J].规划师，2009（03）.
[3]朱兆丽.对地市级层面“多规合一”的思考[J].江苏城市规划，2015（01）.
论文作者:卢云龙 1,苑召卫2
论文发表刊物:《基层建设》2018年第2期
论文发表时间:2018/5/18
标签：常态论文; 土地利用论文; 空间规划论文; 建设用地论文; 人口论文; 体系论文; 生态论文; 《基层建设》2018年第2期论文;