摘要：代建制在试点推行中也暴露出一些问题，一方面，代建单位派驻管理人员的专业水平、管理经验、综合素质和积极性还有所欠缺；另一方面，项目委托单位均为行政事业单位，处于强势地位，代建单位在项目管理上的话语权还偏少。
关键词：政府投资；代建；管理模式；风险；
政府投资项目关系着国计民生和群众的切身利益，其建设内容涵盖了非经营性公益项目和基础设施项目领域。为了适应市场经济发展的需要，我国对政府投资项目管理模式采取了一系列改革措施。由于我国目前政府投资项目管理方面的法律法规仍不完善、各种管理机制仍不成熟，政府投资项目管理模式仍存在诸多不足，政府对项目的投资规模、工程质量和建设进度不能进行有效的控制。
一、政府投资项目“代建制”的涵义和实质
是指政府组织发改、监察、建设、财政等各相关部门，根据有关法律法规制定项目“代建制”管理制度，按照管理制度规定的程序，委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其它企业，代理投资人或建设单位对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的建设管理模式。政府投资项目“代建制”其实质是将政府投资项目交给专业项目管理公司建设，实行交钥匙工程，项目管理公司从中赚取相应的工程管理费用和合理利润。政府通过招标等方式选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和项目管理水平的目的，并且通过市场化在保证资金的使用效益和施工质量的前提下，有效地遏制了工程腐败现象。
二、建立代建市场诚信机制
按照诚信体系建设的总体框架，在代建行业中建立诚信机制，包括政府对市场主体的守法诚信评价和社会中介信用机构开展的综合信用评价，前者以市场主体违反各类行政法律规定强制义务的行政处罚记录以及其他不良失信行为记录，后者以守法、守信、守德、综合实力为基础进行综合评价。代建单位应取得社会中介信用机构的第三方评价信用报告，政府投资项目发包代建业务时应发包给具有信用报告的代建单位，建设主管部门对代建企业建立信用档案制度，负责记录代建企业监管方面的信用信息，汇入建筑市场信用信息平台，政府各有关部门可对代建单位在具体项目操作中的优劣情况，提出相关评价并记入档案。
三、代建管理模式
1.全过程代建项目管理模式。全过程代建是代建单位负责从项目前期、实施直到竣工验收过程的全部管理服务咨询工作。这种模式有利于充分发挥代建单位的管理服务方面的专业优势，统筹安排，协调合作，但同时业主、代建、监理应相互协作、相互制约，形成”小业主、大咨询、小监理“的管理服务体系。
2.分阶段代建项目管理模式。分阶段代建根据项目的建设周期可分为项目前期代建和项目实施代建两个大部分，代建单位根据委托人需要，进行指定阶段性代建工作。这种模式较为常见，业主为了控制投资，自己进行前期阶段工作，确定概算投资后，再交由代建单位进行实施阶段的管理咨询工作。但存在前期设计工作不到位，后期超概；业主、代建、监理的工作内容容易形成交叉，在前期审批、招投标、各方协调等负面分工不明确，职责不清等问题。
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四、代建方的风险分析与防范
1.项目前期风险。随着当前土地价值日益凸现，被征地拆迁群众对补偿标准期望变高，尤其是被征地农民要求分享土地收益增值中的部分利益。在前期的政府投资领域项目管理中难度最大的就是大量的房屋拆迁和土地征用问题，在代建制模式下，项目的组织实施工作由代建人来完成，所以这项风险工作将由代建人来进行，避免了以往政府管理模式下政府强制拆迁现象的出现。目前，作为项目法人代表的代建人相关制度与当前法律环境存在一定的矛盾，政府主管部门要求以使用单位的名义办理工程项目的各种审批手续，因此，以法人代表为身份的代建人在与地方行政审批部门接洽中会存在一定困难，对项目工期造成一定的影响。
2.工程风险。政府通过委托合同、代建合同将建设工程的民事风险转移给了代建人，代建人不仅要承担管理、咨询风险，还要承担具体的工程风险。传统模式下，此类工程风险应该让建设单位承担的，但由于建设单位缺乏实战管理经验、没有相关专业知识，由此风险所造成的后果转移到政府头上了。而代建制模式下，代建人成为了风险的主要承担人，工程风险可以通过风险转移、风险分散、风险自留的方式进行风险转移，但是对于风险无法转移和分散的，只能自留，导致代建制难以推进，代建人举步维艰。
3.经济风险。由于竞争激烈，代建单位普遍承担的义务多、责任大、权利小、费用低，形成责任义务大于总承包，而费用收入却低于非盈利劳务单位的现象。代建制取费标准尚未对取费设置严格的下限，易产生代建单位的收益和风险不相对称。影响了代建制项目管理公司的发展。为此，代建方可以采取如下一些措施：（1）明确代建人法律地位、加强与政府相关部门沟通。在我国相关法律中，并未对代建人授予其专门的法律地位。客观上，代建人未得到各级政府、相关建设部门的认可，在实际运行过程中遇到了诸多麻烦。尽管社会各方面在一定范围内给予了代建人一些便利，然而这些便利不够深入，易造成工作效率低下。针对此类问题，一方面，政府要应尽快完善代建制相关法律法规，明确代建人的法律地位；另一方面，代建人要加强与政府相关部门进行沟通，通过相互的沟通与了解，争取得到相关部门的理解和支持。（2）加强风险识别和分析能力。政府投资工程项目建设中，存在诸多风险。一旦发生就很可能使代建人付出惨痛的代价，甚至导致整个项目代建的失败。因此，代建人应充分认识到代建风险、风险防范的重要性以及提高分析能力的必要性。在项目初期，应分析和预测工程建设过程中以及后期存在的各种风险，可以在初期文件编写中单独提出来，以此为管理人员在以后工程建设中提供一定的参考和做好防范风险措施，以最大的程度来降低工程建设过程中风险所带来的可以避免的损失。（3）采取工程风险的规避措施。工程项目风险具有不确定性、一次性和复杂性等特点，在采取相关措施时，代建单位要根据前期工程项目风险的分析，识别、估计和评价对策结果。在对项目风险综合权衡的基础上，提出风险防范的措施和方法，以有效地回避和控制风险。目前，较为常用的风险应对策略有风险转移、风险分散、风险自留等措施。①工程风险转移是指将风险有意识地转给与其有相互经济利益关系的另一方承担的风险处置方式。主要包括工程保险和索赔制度两种具体方式。通过这两种合法的风险转移方式，有效的回避和控制了风险，降低了风险所带来的损失。②工程风险分散是指依法把工程项目合理的划割若干均等的工段，并将其承包给不同承包商。从某种意义上讲，工程的风险分散到了各小承包商，代建人的风险明显下降。③风险自留是指将风险留给自己承担，不予转移。
代建制是社会主义市场经济体制下政府投资项目管理模式的一项重大改革，是政府投资项目管理的发展方向，对加强政府投资建设管理、保证建设工程质量、节约建设成本、减少投资损失和遏制腐败具有十分重要的意义。
参考文献：
[1]张苗.赵海生，政府投资工程项目代建制浅析.2016.
[2]薛建初.李成文，我国政府投资建设项目管理方式分析.2016.
[3]周娜，王建华，政府投资项目代建管理模式与风险分析.2017.
论文作者:朱梦繁
论文发表刊物:《基层建设》2018年第14期
论文发表时间:2018/7/23
标签：风险论文; 政府论文; 项目论文; 投资项目论文; 单位论文; 项目管理论文; 工程论文; 《基层建设》2018年第14期论文;