全球化时代的公共行政：危机与重构——从价值观与合法性的视角看，本文主要内容关键词为：视角论文,价值观论文,重构论文,合法性论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、全球化对公共行政的冲击
新的千年和新的世纪凸显了一个新的全球化时代的来临。几乎每一个商业领袖都在谈论它，没有一次政治演讲可以完全不涉及它，以至于“任何一个想要理解我们将来的人绝对不能忽视它”。然而，熟知非真知，目前人们对“全球化”一词的含义还存在诸多误解与歧见。诚如齐格蒙特·鲍曼所言：一切流行之词往往都有相同的命运，它们试图透明化的经历越多，它们本身就会越晦涩难解[1](P1)。据考证，T·莱维最早使用“全球化”一词，并被用来形容国际经济发生的巨大变化，即“商品、服务、资本和技术在世界性生产、消费和投资领域中的扩散”[2](P53～68)。因此，全球化首先被定义为经济全球化，并在三个层面上被使用：一是在贸易领域，即全球范围内商品和服务的流动速度不断加快；二是在生产领域，即以跨国公司为载体的外国直接投资大幅度增长；三是在金融领域，即资本流动的量和速度都创造了史无前例的速度[3]。他们认为，随着全球化既是一种经济现象，同时也是一种文化和政治现象，“全球化不是一个孤立、统一的现象，相反，它是各种过程与活动的综合征”[4](P2)。
在政治与公共行政学界，全球化一般被视为摆脱传统意义上的地域性主权国家的过程与世界秩序中非政府力量上升的过程。“就政治意义而言，全球化可以说是民主化的同一词”[5](P83)，它是不同社会制度、不同发展程度的各国之间在政治观念、价值乃至制度层面上认识的趋同倾向。由于不同的个人或团体在全球化进程中所处的位置、受冲击程度各异，使得其对全球化的理解和把握各不相同。然而，无论从何种角度理解全球化，都有一个共同之处，即都是基于国家权限问题而展开的。这使得民族国家成为当代全球化进程以及全球化争论的核心。有的学者认为，如果主权的定义是没有外来干预地实施控制的能力，那么，民族国家的主权显然正在被削弱（OECD 1996年报告）。有的学者则走得更远，认为全球化正在消除经济空间和政治空间的一致性。这种一致性的日益消失，使民族国家的统一失效，国家已变得无足轻重，甚至多余，民族国家已经过时，民族国家正在终结[6～7]。还有一些学者则干脆主张建立一个超越各国政府之上的世界政府[8]。另有学者则反对以上观点，认为，视经济全球化会导致民族国家行政管理终结的观点在很大程度上代表了西方发达国家的利益和主张[9～10]，实质上是为西方大国的强权政治和霸权主义、新干涉主义、新殖民主义政策服务的，它对发展中国家是一种极富侵略性的理论。全球化并没有终结国家[11～12]，全球化并不意味着民族国家行政管理作用的淡化，恰恰相反，它使得政府的作用更为重要[13～14]。政府的重要性不仅体现在应付全球化的冲击，而且体现在帮助人民和企业抓住全球市场的机遇上。
“全球化过程本质上是一个内在地充满矛盾的过程，是一个矛盾的统一体”，是一个相反相成的过程，是一个悖论，但这是一个合理的悖论[15]。以任何单一的视角检视全球化都将是对其的误解与歪曲，全球化自身的多维性就否决了任何片面、孤立的阐释。无论是过于强调全球化对民族国家主权的侵蚀而忽略民族国家在全球化中的积极作用，还是一味固守狭隘的民族利益而无视乃至否认、抵抗全球化的浪潮，都是不可取的而且是有害的。虽然全球化侵蚀着国家权力并削弱其存在的理念，然而它并不预言着国家与公共行政的终结，而是意味着一种“全球化思考、本土化行动”的全新的公共行政。因此，如何在全球化的背景下思考公共行政面临的问题并做出本土化的回应，应是当前行政学者的重大历史使命。本文从价值观与合法性的视角，尝试以二律背反之原则来分析全球化对公共行政的冲击。
二、从行政价值体系看“危机”
我们认为，由于任何政府行为都受一定的价值观和价值体系的指引和规范，并影响和塑造着政府行政体系的基本行为取向和行为模式及政府公共政策的制定与实施，因此，对公共行政价值观的冲击应是全球化对公共行政最深层次的冲击。传统行政环境之下，各国政府相安于封闭的国内环境，价值选择上主要考虑是否有利于本国人民的利益，是否有利于本国的经济与社会发展。政策选择时，政府主要是在本国经济增长与政治稳定之间寻求适当的平衡，把握好效率与公平的尺度，因此政府的价值选择较为简单，政府也较容易在不同的价值取向之间取得平衡。全球化的到来急速地改变了这一切。
首先，市场所衍生的价值理念随着经济全球化的进程在全球范围扩散。把利润放在价值取向的首位和用消费体现存在价值的消费主义，已经遍布全球各地。经济全球化对市场作用的推崇及市场天生对有钱人的偏爱，使资源配置效率日益受到重视。与此同时，信息技术与通讯的飞速发展带来全球化时代稀缺资源更为迅捷的流动，且日益脱离民族国家的控制。一国若不能为在其境内的资源提供最有效的使用方式，该资源将完全可能摆脱民族国家的控制而流入能为之提供更有效使用方式的地域。为争取和留住有限而宝贵的资源，国与国之间往往产生激烈竞争，将资源配置效率作为行政价值的首要原则。
然而，这意味着政府不得不在政策上向跨国公司倾斜，从而沦为可自由流动的企业及较富有市民的代言人而忽略了弱者的利益。如科尔顿所言：“当政治和经济权力集中到少数巨型公司手里的时候，想要拥有一个健全、平等、民主的社会是不可能的。”[16](P181)一旦政府不能捍卫社会的公平，政府存在的合法性就会受到置疑，造成社会与政治的不稳定性，这必然会反过来影响政府经济政策的实施，从而影响整个国家经济的发展。世界银行1996年关于转型国家的年度报告特别强调，“跨国分析表明，在收入和财产方面极不平等的社会，其政治和社会的稳定性都较差，从而导致投资率和增长率都较低”[17]。为此，全球化时代的政府必须小心翼翼地在效率与公平两种价值取向之间斡旋，既不能因过分强调公平而丧失发展机遇，也不能因过于重视效率而忽视社会的稳定。
其次，资本的流动性使跨国公司享有“不受约束的权力”可以“在不作准备或没有任何警告的情况下随时见机行事”，而且可以“不顾其后果”[1](P9)。如跨国公司可以根据各国税收待遇等制度环境而决定其投资政策，为迎合其需求，东道国往往做出一些让步，乃至任其左右东道国的政治进程与经济政策走向。同时，由于主要跨国公司的控制权都牢牢掌握在其母国手中，作为其幕后支持者，其母国可借助其干涉东道国内政乃至谋求国际霸权。一国政府若过于看重境内资源在经济发展中的作用而一再对跨国资本做出让步，将会导致主权的丧失。因此，全球化时代政府的价值选择还必须考虑到国家主权。
一般而言，政府在促进本国人民利益与促进全球社会利益两种规范性要求之间往往顾此失彼。如果说以往政府还能处处以本国或本民族的价值取向为先，那么，在全球化时代，随着市场价值引力的扩散，民族的价值引力将在一定程度上被削弱。各国都因全球性问题而形成了一个相互依存的命运共同体，每一个国家都受其它国家行为的影响，参与选择的结果都部分地取决于其它参与者所作的选择，收益也部分地取决于其它成员的行为。因此，政府在行政价值取向上无法单纯根据本国的需要和条件来设定发展目标而置其它国家利益或全球公共利益于不顾，而必须更多地从全球的角度来选择本国可能的发展目标，因为今后单凭一国之内的资源和市场，以及完全由一国政府独自操作、在一国范围内组织经济活动，已很难实现成功的经济发展。各国政府的协调与合作将有助于节约交易成本与交易费用，改善经济环境，促进经济与社会发展。
概言之，由于“我们已进入了人类进化的全球性阶段，每个人显然有两个国家，一个是自己的祖国，另一个是地球这颗行星”[18](前言P17)我们必须学习并确立一些新的知识，即“关于分享主权经济和主权政治的伙伴关系的新意识；关于必须超出狭隘地忠顺于部族和国家的老传统，而忠于更广大的全人类”[18](P251)，这使得政府的行政价值取向更加复杂，不同价值取向之间的内在冲突与矛盾也更激烈。如果不能在这些价值取向之间做好恰当的平衡以较好地满足不同利益主体的利益诉求，就会危及到政府管理的合法性基础。
三、从行政合法性看“危机”
公共行政的合法性即公众对公共行政体制的认同与忠诚的程度，这是公共行政体制存在、持续和发展的基础，因而，对公共行政合法性的冲击是全球化对公共行政最剧烈的冲击。一般而言，在居民的地理流动性和内部分化程度很低并存在着巨大的外部威胁的情况下，民族国家政府因能保护居民免受外来压迫、协调居民内部矛盾和冲突并为其提供感情寄托与文化归属而维持着合法性。但是，全球化过程中产生的现代性因素则解构着传统合法性的来源和基础。
首先，个人对政府的依赖减弱。交通运输工具和通迅技术的发展，大大加快了人们的旅行和沟通速度。政府对资源和信息的垄断被打破，不再拥有分配资源并足以决定公民命运的垄断权力。公民与政府在同样的信息环境下生活，他们不再消极地等待民族国家或者文化先哲告诉他们生活方式的变化，公民个人行动的选择性增强，自主性提高。另外，传统以地理区域为单位的行政辖区受到冲击。全球化在将传统地理区域内的社区分割成支离破碎的个人的同时，又以兴趣爱好等为纽带将世界各地的人群紧密联系起来。越来越多的公民开始淡化原来的国家认同，而滋生出了全球意识。
其次，全球化时代政府绩效匮乏、权力流失。全球化急速扩展了社会对公共服务的需求，而政府在面对越来越繁重的社会责任时显得力不从心。由于政府本身存在着垄断性、自利性和面对环境的不确定性与信息的不完全性等约束条件，政府并不能通过“有形的手”将资源的配置达到最优，反而带来更严重的“政府失败”问题。另外，随着经济活动在全球范围内的拓展，区域性和跨区域性事务激增，全球公共问题日趋广泛地涌现，各国政府以国家地理疆界为基础解决问题的狭隘个体理性模式导致全球问题的潜在恶化，全球公共利益经常不能够得到应有的维护。不少国家的政府还没有准备好足以应对的资源、政策和思路，政府在这些新问题面前常常处于捉襟见肘的尴尬境地。再加上全球化过程中出现的跨国性行为主体如国际或区域性组织、跨国公司和全球金融机构不仅在国际生活中做出越来越多的决定，而且越来越多地影响到一部分原先属于政府管辖的事务。这迫使政府不得不放弃越来越多的公共领域，政府直接控制的事情越来越少，这必然动摇以对权力信奉为基础的传统公共行政合法性的根基。
再次，全球化带来腐败机会的滋长。全球化把私有化作为结构调整计划的一部分而加以推广，而私有化是建立在以市场为基础、自利的个人主义理性选择的基础之上，将个人自我利益最大化视为理所当然，这无疑使一些政府官员为自己的腐败行为找到了合理的依据。一些跨国公司为实现自己的最大利益，不惜通过行贿、支持某些政党候选人或以金钱政变的方式左右东道国的政治进程和经济政策走向。腐败把社会资源转化成了非法的、不道德的、没有生产意义的行为，它冲击了健全社会的基础，使得原有的公共权力主体丧失应有的权威和凝聚力，不仅难以取得人民群众信赖，形成实现既定目标的合力，而且一定程度上造成了社会矛盾激化。
上述分析表明，全球化对公共行政合法性的冲击是结构性的，不可避免的。任何政府都将必然面临这种合法性的危机，因为一个国家加入经济全球化的程度越深，就必然会面临更多地退出经济活动领域乃至公共领域的压力，而这会使政府能力严重受损。同时，政府的退出又会导致其无法兑现以往长期坚持的对民众的福利承诺，从而动摇民众对政府的信心，造成政府的合法性危机。当然，全球化对公共行政合法性的冲击所带来危机的程度又是可控制的。政府的应对将直接影响危机是否转化为动荡及动荡爆发的深度与广度。如果政府能采取适当措施应对危机，取得民众认同，那么政府将能在社会中赢得新的合法性基础。如果政府不能继续提高民众的生活水平，又不能有效控制政府官员的贪污腐化，还继续剥夺民众的政治权利，那么，这个政府就可能面临严重的社会不满，其统治将变得非常脆弱[19]。
四、回应与重构：政府的改革
转变与更新政府职能是行政系统适应全球化冲击的前提和关键。一方面，政府必须弱化乃至让渡某些职能。随着跨国公司、市民社会(civil society)与非政府性组织(NGO)等角色的强化，政府角色在相当程度上受到冲击而弱化。市场或第三部门能解决的事项或能行使的功能应尽可能交由其去处理，但在此过程中政府必须充分发挥私有企业和第三部门的力量，使转移的权力不至于空置，防止下放的权力被滥用。另一方面，全球化要求政府强化某些职能。目前所有国际间的经济交往都是依靠具体国家和政府的协调和推动进行的，并且只有依靠其协调和推动才能达到持续的经济繁荣与发展。因此政府绝不是全球化被动的牺牲者，而是主要的设计师和建筑师。政府弱化乃至让渡部分职能的目的在于集中精力于政府做得了也做得好的事，而不是不做事。对于只能由政府来做的事务与行使的职能，必须强化。政府必须通过这类事务的处理与职能的行使向民众证明政府的存在的合法性。另外，政府需要增添新的职能。市场经济的全球化与全球性的市场经济化使市场失灵出现了新的内容——世界市场失灵，这就要求民族国家政府广泛治理世界市场失灵的全球“集体行动”，如共同承担全球性环境保护职能等。尤其是对于市场发育不完全的发展中国家而言，更需要以政府来克服市场缺位，通过制度创新和制度供给来培育市场，替代一部分尚未发育的市场机制。
政府职能的上述转变必然要求组织模式的重组与重构，并主要呈现出三种趋势。首先，政府组织结构向后科层制结构转换。官僚政府的臃肿和僵化使得其在全球化的剧变中反应呆滞、行动迟缓，官僚组织结构的封闭性和等级森严严重压抑组织的活力和创造精神，传统政府组织结构“以不变应万变”的管理模式在全球化潮流的击荡下显得苍白无力。为此，许多国家试图在政府部门内部引入私营部门的管理理论、原则、方法、技术来“重塑”政府，建立公共物品和服务买方市场或“顾客主权”的市场结构模式；取消公共部门众多的规章制度，取消过程趋向的控制机制，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事新的创造性工作的非管理结构模式；压平金字塔组织结构，减少中间层次，从组织上保证下层自主权，实现组织内部的参与管理的参与结构模式；以及在政府部门设立临时性机构来实现政府职能的灵活政府模式等等”[20]。
其次，打破官僚组织的垄断地位及地理疆域的限制。政府绩效的匮乏使人们逐渐认识到过去的错误在于对政府组织的过分依赖，政府并不能充分证明自己在效率和服务质量方面比其它类型组织更胜一筹。政府组织作为公共物品与服务的惟一生产者与提供者的神话被打破，私人企业、非赢利性公共机构、半独立性公共公司、公民自治组织等其它类型的组织也可以、甚至更好地提供公共物品与服务。此外，由于地理疆域的限制，政府并不能有效地提供跨越地理疆界的公共物品与服务。全球化理念的核心特征在于，当下的诸多理论问题已不可能在民族国家的层面，即以单一国家和与其相关的国际关系为平台展开有效的研究，因此，这些问题必须放在全球化的视野里予以考量[21](P30)。伴随着“全球社会”而兴起的“全球治理”的概念正反映了人们对于超越民族国家地理疆域的国际层面的公共事务治理的呼唤。这类公共事务因为突破了民族国家的主权范围而又缺乏一高级权威而未能得到有效治理。新型的全球治理要求能将跨越国界的“外部性”问题通过区域联合或某种集体行动而有效内部化。这意味着公共行政不能再以一国疆界划分治理范围，而要形成一种以公共事务为中心的复合治理结构。这种治理结构是多层次的，因为公共事务是多层次的，从某一社区内的一口井的使用，到亚国家组织（如公共协会和城市政府）的事务、到跨国事务（如商业网络）、到区域性事务（如欧盟事务）、乃至超国家事务（如联合国事务），单一的治理模式要么不可能——不存在一个凌驾于一切国家之上的政治权威，要么太大——包括了不受影响的人以致资源浪费及低效率，要么太小——无法将受之影响的整个公众包括在内从而有可能忽略某些利益。
再次，形成公民自主自我服务与民营、政府服务相结合的复合全球治理体系。由于政府能力的局限性，对公共事务的有效治理势必要求不再以国家或政府作为惟一行动主体，而要将跨国企业与非政府组织等“私营部门”乃至自组织的公民个人也纳入到公共行政主体之中。国家政府并没有被降格，而是作为关键的战略领域将各种治理单元弥合在一起。这种治理结构是主体多元和权威分散的，不存在单一的权威中心，参与者之间“并不具有任何的权力平等，只是意味着权威是分散的”[11]。每一公共事务都具有相应的权威中心，这些权威中心彼此交叉重叠，共同构成一种公民自主自我服务与民营、政府服务相结合的复合的全球治理体系。
与政府职能转变及组织结构调整相伴生的是，维系公共组织内部层级关系的控制方式与手段也发生了重大改变。全球竞争的复杂化和尖锐化对政府标准化、程序化的工作方式和固定僵化的思维模式形成巨大冲击，要求政府管理提高弹性，提高管理决策的灵活性与艺术性，实现向现代化管理手段的转变。第一，从控制到协调服务。全球化时代政府不再是社会信息与资源的惟一垄断者，再依赖对公众的控制而实现社会的管理是不可能的，而是要依赖于建立在市场原则、公共利益和被管理者认同基础之上的合作。社会成员要平等参与并和管理者共享信息，公共部门尤其是政府组织作为公共物品与服务的提供者，完全是一个服务机构。为更好实现政府的服务功能，增强政府施政的合法性，许多国家纷纷利用自己在信息收集与处理上的规模优势，采用信息技术革命新成果建立完善行政管理信息系统，使政府能更好地梳理与利用伴随信息全球化而至的铺天盖地的信息，为市民提供更优质的信息咨询服务。一些国家以行政指导方式出现的政府管理正体现了政府作为服务者对社会及公民的服务承诺。这种不具有法律强制力的指导行为的实施，更需要的是企业或者其它相对人的积极配合而不是政府的强制力。
第二，从法制到回应。信息技术革命使公民和政治家真正看到了微观层面行为的集合对宏观层面所产生的后果[22]。政府必须对民众的主张做出迅速的反应，跟踪正在施行中的政策，并及时做出反馈。当代各国政府为增加政府回应性纷纷采取了大量改革举措，分权与权力下放，尤其是中央政府部门内部上下级之间的分权与权力下放是其中的一大热点，如英国的续阶运动(The Next Steps)和新西兰的公司化改革。部内的中下层组织被转变为有独立性质的单位，实行经理负责制。经理具有机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权[23]。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到合同关系的转变，上级对下级控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现了决策与执行分离，增加了政府组织对公众的回应性。另外，一些国家还通过公共服务提供小规模化，给公民提供“用脚投票”即自由选择服务机构的机会，这样就在公共服务机构之间引进了市场竞争机制，使公民参与了管理，公民通过在多种公共服务提供机构之间的选择而确保了公共部门对公民需要的及时有效的回应。
良好的公共行政本身即为宝贵的社会稀缺资源，各国能从全球化取得的收益仍取决于各国政府对全球化冲击的回应与策略。“全球化的经济逻辑本身并不注定（国家）的消蚀。虽然全球化确实使国家更难发展经济的主动性，但它也提高了国家有效行动的潜在收益以及国家乏力的成本。”[24]关键在于审时度势，从宏观上把握环境的变迁对行政系统的挑战与需求而做出回应性与适应性变革。也许我们可以用约翰·迈克斯威特和爱德瑞恩·伍德里奇的一句话来结束本文：“全球化并非一个不可避免的过程，而是一个人性化的过程；在这个过程中，成功必须依靠自己的斗争而非他人的施予。”[25](前言)