中国经济转轨过程中的宏观调控_宏观调控论文

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中图分类号:F123.16 文献标识码:A 文章编号:1002-462X(2005)02-0209-04

严格地讲,我国1978年以前实行的高度集权的计划经济体制中并不存在政府宏观调控,只存在依靠行政手段进行的政府干预。政府干预是指在否定市场机制作用的前提下,政府对经济的直接干预,而政府宏观调控是在肯定市场机制作用的前提下,更多地借助宏观调控政策等经济手段对经济运行的调节。我国的市场化改革是从1984年开始的,以农村改革的成功经验为基础在城市全面展开的。因此,本文对我国市场化进程中宏观调控的研究也以此为起点,重点分析我国向市场经济转轨过程中的宏观调控政策及基本经验。

一、我国经济转轨进程中的宏观调控

(一)“七五”期间宏观调控实践

“七五”初期,由于前期对国企的放权让利的负面效应导致投资失控和经济过热,到1988年情况已恶化到威胁正常经济运行的程度。面对总需求不断膨胀的势头,中央开始“治理经济环境,整顿经济秩序”。当时治理整顿采取的宏观调控政策主要有:1988年9月至1989年6月的紧缩性财政政策与货币政策。紧缩财政、银行信贷限额管理、压缩固定资产投资、控制消费需求、实施物价管制等措施,其中见效最快的是贷款限额管理。到1989年3月,中间需求收缩,生产下降,但最终需求仍处膨胀势头,物价居高不下。随后又提高了紧缩力度,采取措施压缩固定资产投资和在建项目,集中部分审批权、控制新开工项目、严格控制银行的固定资产投资贷款等,最终使通货膨胀率开始下降。1989年7月至1991年7月,实施了扩张性宏观调控政策。在此期间整体经济状况是市场疲软。该时期宏观调控大致分为两个阶段,1990年9月之前实施扩张性货币政策。首先采用的是刺激中间需求的扩张性货币政策,但大量的生产性贷款进入了储蓄领域,并没有刺激生产。随后国家将扩张性货币政策的重点调整为刺激最终需求,实施了提高工资、调低银行利率、取消储蓄存款保值补贴率等措施以刺激需求,同时,对投资的控制开始放松,以刺激投资的增长。但消费需求增长乏力,企业效益继续恶化。这一时期扩张性货币政策效应非常不理想,政策实施的过程及效果类似于日本1991年7月至1993年9月的情况。这说明中央银行在推行扩张性货币政策时不如推行紧缩性货币政策有效,即存在“货币政策效应的不对称性”问题,在通缩期间,由于无法强迫银行贷款、企业生产和居民消费,所以扩张性货币政策可能是低效的;在刺激景气恢复时,货币政策不具有决定性作用;而在通胀时采取紧缩性货币政策往往是有效的。1990年9月开始启用谨慎的扩张性财政政策。面对采取扩张性货币政策效果不大的情况,国家开始采取刺激投资的政策,从而带动了消费需求的回升,出口和中间需求也持续增长,“七五”末期,经济进入增长轨道。

(二)“八五”期间宏观调控

“八五”期间,我国经济进一步增长,尤其是我国确立社会主义市场经济体制目标以来,经济改革和发展又进入了一个新阶段。1993年上半年,GDP比上年同期增长13.9%,工业总产值增长率达25.1%,全社会固定资产投资增长61%,投资和消费需求进一步扩大,过热的经济态势又开始形成。在宏观经济运行方面已出现总量失控、结构失调、金融秩序混乱、内外经济失衡等严重问题。

党中央为阻止经济恶化,从1993年3月到6月,采取了一系列重大政策措施。这些政策措施的重点是:整顿财经秩序、加强金融管理、控制需求过快增长,确保国家宏观调控目标的实现。财政政策主要有:强化税收征管、清理越权审批的减免税、废止减免能源交通基金和预算调节基金的政策;限期完成国债发行任务;控制社会集团购买力过快增长。金融与货币政策主要有:严格控制货币发行;停止中央银行对非银行金融机构发放贷款,限期收回违章拆借资金;严格控制信贷规模,不得突破年度信贷计划;建立存款支付责任制,保证存款支付;两次提高银行存贷款利率,同时提高国库券票面利率;强化中央银行的宏观调控能力,取消省级银行7%的贷款规模调控权;任何集资利率都不得高于同期国库券的利率,优先保证国家国库券和重点债券的发行[1]。上述政策取得了明显的效果,整个经济局势开始得到控制,经济增长率从1994年的12.6%降到1995年的10.5%,物价涨幅从1994年的21.7%降到1995年的14.8%[2]。

(三)“九五”期间宏观调控

为达到控制通胀、削减财政赤字等目标,“九五”初期宏观调控政策的主基调仍然是“财政与货币双紧的政策”。但到1996年,前期紧缩性政策在过了“政策时滞”后已开始发挥作用,通胀率和经济增长率已出现明显下降的趋势。中央为此将“双紧”政策调整为“适度从紧”的政策。财政政策主要是继续压缩赤字,财政收入继续增长,财政支出增长低于收入增长,财政政策实质上并没有放松。货币政策主要有:1996年4月1日,银行首先停办保值储蓄;1996年5月1日和8月23日,两次降低存贷款利率,1996年,首次开办国债公开市场业务,建立了全国银行同业拆借市场,对国有商业银行实行了以资产负债比例管理为基础的贷款规模管理等措施。这一时期的货币政策与前期相比是有所放松的,对实现低通胀基础上的经济高速增长起了关键性作用,使我国经济呈现出“低通胀、高增长”的运行状态。1996年,GDP增长率和通胀率分别为9.7%和6.1%,实现了宏观经济的“软着陆”。国际社会对我国政府这一时期政策的运用及效应也给予了较高的评价。

1998年以来,宏观调控政策的中心内容是“积极的财政政策”搭配以“适当的货币政策”的扩大内需政策。实现“软着陆”后,尤其是东南亚金融风暴爆发以来,我国经济总需求不足的问题日益显现,宏观调控要解决的问题转到扩大内需上来。但由于1996年5月1日至1998年7月1日,中央政府采取的积极货币政策,不但没有使通缩好转,反而由于过度使用货币政策,导致继续使用货币政策的余地缩小,不但没有解决问题反而使货币政策手段又衍生了新的问题。因此,在扩大内需政策的选择上主要以实施积极的财政政策为主。1998年8月2日,朱镕基总理明确指出:“针对当前通货紧缩的形势,中央决定实施更加积极的财政政策,筹集更多的资金,进一步加大基础设施建设投资力度,这是扩大国内需求,拉动经济增长的最有效措施。”

积极财政政策的主要内容体现在1998年8月全国人大常委会批准的预算调整方案中:(1)增发1000亿元长期国债,所筹集资金用于国家预算内的基础设施建设专项投资;(2)将1998年年初预算中原用于基础设施建设的180亿元调整为经常性项目支出,用于增加科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活保障费、离退休人员养老金的按时足额发放和增加抢险救灾支出。由上两项内容构成的积极财政政策既有对投资需求的刺激政策,又有对消费需求的刺激政策,从而保证了从投资和消费两个角度实现社会总需求的增加。

货币政策主要措施有:(1)进一步下调存贷款利率;(2)出台了许多具体的鼓励银行扩大信贷业务的措施;(3)不断完善再贴现操作体系,1998年三次下调贴现率和再贴现率;(4)公开市场业务操作的力度不断加大,1999年,全年累计向商业银行融出资金7000多亿元,净投放基础货币余额约2000亿元;(5)不断下调法定存款准备金比率,1999年存款准备金率已调至6%;(6)1997年4月15日,正式成立货币政策委员会,并颁布了《中国人民银行货币政策委员会条例》,以提高金融调控的科学性和有效性[3]。

二、我国经济转轨进程中宏观调控的基本经验

我国在经济转轨进程中取得了较好的宏观调控效果,积累了宝贵的经验。

第一,从宏观调控主体来看,宏观调控主体必须具有权威性,而且宏观调控主体应该能很好地协调政策之间的相互关系和作用。宏观调控主体如果没有足够的权威性,既可能出现“有令不行”的现象,同时也有可能出现“上有政策、下有对策”的现象,使原本应具有较好效应的调控政策在执行过程中受阻。而且更重要的是,如果宏观调控主体没有足够的权威性,不仅协调不了各种政策及政策手段之间的作用和关系,而且还会丧失制定和执行最佳宏观调控政策的时机,导致无法挽回的损失。我们一方面应从宣传上继续强调中央宏观调控权威的重要性,正如《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》所指出的那样:“宏观经济调控权,包括货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要税种的调整等,必须集中在中央。”另一方面要从机构设置上保证中央政府宏观调控的权威性。在我国目前财政政策的制定归财政部、货币政策的制定归中央银行的宏观调控格局下,为了更好地协调财政政策与货币政策,国务院应设立宏观调控专门机构。中央政府要高度重视经济学家在政策研究和制定中的作用,如有可能还可以聘用外国著名经济学家,但其政策主张和建议只能作为参考,不能直接转化为现实的政策。我们一定要吸取萨克斯在前苏联搞的“休克疗法”改革的教训,改革失败的结果对外国专家来讲只是影响了其声望,但对试验对象来说可能要承担致命的后果(如前苏联的解体)。

第二,从宏观调控政策发挥作用的基础和前提来看,我国应进一步推进市场化改革进程。宏观调控是在承认并充分发挥市场机制作用的前提下进行的,市场机制的完善程度直接关系到宏观调控政策的实施效果。市场体系的完善程度与宏观调控政策呈正相关关系,这已被我国“七五”、“八五”、“九五”期间的市场体系完善程度和同期宏观调控政策效应之间关系的实践所证实。从广义上讲,推进我国经济转轨和市场化进程,有关的改革政策均应纳入到宏观调控政策体系中。这种做法的好处主要有:一是能使市场化改革和宏观调控政策更好地协调起来,可避免以前曾出现过的改革过程“走走停停”的现象再次发生,有利于促进“市场化改革进程和宏观调控政策彼此间正向互动”的良性循环局面的形成。二是能够很快发现并解决市场化改革和宏观调控政策存在的潜在问题。“八五”以来,在宏观调控以消除通胀为主要目标的同时,对财政、税收、金融、外资、外贸、物价等方面出台了一系列市场化的改革措施,使市场化改革和宏观调控很好地结合起来,已经取得了市场化改革程度与宏观调控水平同步提高的效果。

第三,从宏观调控目标来看,政府应根据宏观经济运行情况的变化,适当调整宏观调控目标。“九五”期间,我国政府先以继续抑制通货膨胀为调控目标,随着紧缩政策发挥作用而基本达到调控目标后,政策依次从“双紧”调整为“适度从紧”到“积极的财政政策”,及时抑制了增长速度的深幅下降。因此,宏观调控目标不宜采用单一目标,就像宏观调控政策不宜只采用单一政策一样。同一时期宏观调控目标最好是两个以上,以其中一个目标为主,另一个目标为辅,各项目标均以一定范围的值域为控制标准,如低通胀下的适度经济增长,低失业率、较高通胀和较高的经济增长等。这种以系列目标为调控目标的做法既可以用辅助目标的变动情况来“监控”主要目标的实现程度,以防止出现因某种政策措施力度过大而使其“作废”的问题[4],也可以保证调控政策与目标的稳定性。在系列目标的大框架下,主要目标和辅助目标可以渐次变换,在一定程度上避免因短期内主要政策大起大落对经济运行的冲击。

第四,从政策工具及调控方式来看,要尽量使用经济手段,尤其是财政与货币政策,而且要采用微调的方式来调控经济。尽管使用行政干预等直接手段可以在短期内解决问题,但这种做法不是建设性的,有可能将问题掩盖,同时无助于政府调控水平的提高,而且有可能构成对与经济手段相适应的体制与机制的破坏。财政和货币政策等经济手段的采用,尽管起作用的时间相对较长,但它有助于形成与完善长期有意义的体制和机制,能提高政府政策的制定和实施水平。对一个从习惯于行政命令的计划经济体制转向市场经济体制的国家来讲,“政府宏观调控的行政干预依赖性”会长时期存在于人们的意识和行为中,而动辄启用行政干预手段会冲淡甚至否定我国的市场化改革和宏观调控的成绩。“政府宏观调控经济手段依赖性”观念的培植,既与我国的市场化改革相符,也符合国际宏观调控手段变化的主流。财政和货币政策在使用上要特别注意搭配,要注意政策之间的搭配及同一政策不同工具的搭配等问题。无论是采用紧缩的或扩张的政策,均要采用微调方式,我国“软着陆”的成功与“九五”以来的调控实践均证明了微调对减少经济运行振荡幅度的重要性。

第五,从宏观调控政策的终端受控者来看,我国要继续深化企业制度的改革。宏观调控政策尽管直接调控的是市场运行中的经济变量,但调控效果最终是由企业对经济变量变化的敏感程度决定的。只有不断地推进现代企业制度改革,改革企业的产权制度、用工制度、工资制度及管理体制,使企业真正成为市场经济中的独立经营、自负盈亏、自我积累和自我发展的现代企业,充分提高企业对市场经济中经济变量变化的敏感程度,才能使宏观调控政策在日趋完善的市场经济体制和日益健全的企业制度的环境中充分发挥出调控经济的应有作用。

总之,我国市场化改革进程中的宏观调控基本经验表明,宏观调控主体既要有较大的权威性,又要有良好的协调机构与机制。在国务院专门的宏观调控机构的统一部署与协调下,财政部通过财政政策调控经济,中央银行通过货币政策调控经济;宏观调控的专门机构又可以随时保证财政政策和货币政策的动态协调;适应现代企业制度的企业行为对经济变量的变化富有弹性;企业在较完善的市场机制产生的经济变量信号的引导下,合理地组织企业的经营活动。从而可保证我国政府宏观调控水平、宏观调控政策、市场机制和企业制度构成一个良性的循环系统,在正常情况下,上述四者在运行过程中均能得到逐步提高。

收稿日期:2004-08-20

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