论我国政府预算制度的完善——兼论美国现代政府预算制度，本文主要内容关键词为：预算论文,制度论文,政府论文,美国论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F812.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－1549（2010）12－0012－06
1921年随着《预算会计法》的颁布，美国建立起了现代预算制度，并在此基础上不断完善，目前已经成为世界上政府预算制度最为完善的国家之一。虽然我国国情与美国不尽相同，美国的经验不能照搬，但其成功之处仍可以为我国提供一定的启示。
一、依靠法治对政府预算形成有力的约束
美国并没有单独的预算管理法或财政法，国会每年通过授权法案和拨款法案来控制政府预算，可以说，年度预算的审批本身就是立法的过程，这形成了美国独特的预算法治环境。有利于减少预算编制中不同部门之间的妥协与延误，也使预算监管的有关各部门监督有据，从而保证预算管理过程中的效率和严肃性。反观我国，在当前法治环境较差的背景下，完善相关预算法律的任务显得更加紧迫，其中最主要的就是及时修订《预算法》，具体有以下内容：
1.明确预算改革的法律地位。1998年以来我国先后实行了部门预算、政府采购、国库集中支付（国库单一账户）、收支两条线等预算改革，这些预算改革在提高预算资金的使用效率、增强预算管理透明度和完整性等方面发挥了重要作用，也是未来我国预算管理应长期采用的制度。然而，现有《预算法》并没有包含这些预算改革内容，这直接导致实践中很多部门为维护既得利益而拒绝实施改革。为此，修订的《预算法》应增加对这些预算改革的规定，明确其合法地位，这样对于已经实施改革的地方来讲起到了维护改革合法地位的作用，对于尚未实行改革的地方而言则起到了督促其实施的作用。
2.扩充预算收支范围。长期以来，部分资金游离于预算之外一直是我国预算管理的一大问题。现行的部门预算和收支两条线制度有助于加强对预算外资金的管理，但由于触及了部门利益，实施起来并非易事。如果能以法律手段保证预算的收支范围，就能有力地减少改革的阻力。然而，现行《预算法》规定的收支范围却比较窄，实际上只是1998年制定的“三部分”中的“一般预算”部分，并没包含或者突出“基金预算”部分和“债务预算”部分，助长了“预算内外两张皮”的现象。为此，修订的《预算法》应考虑增加基金部分和债务部分的收支项目。
3.适当引入零基预算。按照部门预算统筹预算内外资金的要求，预算编制要根据部门职能和事业发展需要以及现有公共资源配置情况编制部门年度预算收支。这就需要摒弃过去的“基数加增长”的做法，实行零基预算。实际上，从1993年开始，我国的一些地方政府已开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等，并取得了一定的实效。但在很多地方，由于财力与实际需求相差较大，各单位仍然没有摆脱基数模式，部门之间苦乐不均的现象将依然存在，这与现行《预算法》具有直接关系。因为该法规定：中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。这实际上承认了基数法的合法性。在当前我国已经具备了一定预算编制水平的条件下，可以考虑逐步引进零基预算。据此，该规定可修订为“中央预算和地方各级政府预算应综合使用基数法和零基预算编制。”对某些变动不大和提前可以预计的项目如工资、国债利息等仍然沿用基数法，其余项目则尽量采用零基预算，待预算管理水平提高后再扩大零基预算的适用范围。
二、预算编制及审议时间充分，保证预算的质量
预算编制是一个预算周期的开始，预算编制质量直接关系到预算审批、执行和决算等后续环节的质量。在美国，预算编制非常详细和具体，这为国会进行高质量的审批工作奠定了重要的基础。美国联邦预算的编制，大约从每年的1月底或2月初开始，此时距预算草案提交国会还有近一年的时间，距该财政年度开始还有一年半多的时间，距该财政年度结束还有两年半多的时间。美国联邦政府预算案的审议时间，从每年2月份的第1个星期一向国会提交预算案开始，到5月15日国会通过年度财政预算案的最后期限，时间长达3个多月。如果包括众参两院对具体拨款方案的审议时间在内，则美国国会审议预算的时间长达7个多月。
2000年我国部门预算实行后，对于预算编制和审批的时间要求也相应延长。这是因为编制部门预算需要确定详细、准确的基础数据，如人数、办公设备、项目成本等，实践中需要花费大量的人力和时间才能统计清楚。根据现行《预算法》及其实施条例，从部门9月20日之前上报基本支出和项目支出到12月10日之前再向财政部上报细化到“目”级科目的预算，总共有3个月左右的时间。虽然和以前相比延长了编制时间，但对于部门预算来讲，3个月的时间还是显得匆促，这一定程度上影响了预算的质量，尤其是对于项目支出的编制。由于这些项目在编制时还未经过专家审定和投标招标，因此反映在预算中的这些资金定额也是不准确的。对此，我国可以考虑结合中长期预算改革，改变目前“预算一年、一年预算”的情况，适当延长预算编制环节的时间，保证部门预算的准确性。当然这还需要有关部门及早制定相关的国民经济发展计划，为预算编制提供依据。相应地，预算审批时间也需要延长，目前的预算审批中，初审有不足两个月的时间，终审则不到一天。在这么短时间里却要审批占GDP近五分之一的高达六万亿的公共资金而言，审批效果和质量难以保证。对此，可以考虑适当延长预算审批时间，同时要提高人大代表水平和完善审议议程，以更好地履行“看门狗”的职责。
三、编制中期预算。对政府预算实行跨年度约束
中期预算通常指的并不是法律上的多年拨款，而是一种滚动计划（rolling plans）或者政府对其支出的估测。与年度预算不同，中期预算主要着眼于宏观经济和财政发展趋势、以及周期性财政收支平衡目标的实现，确定解决重大政治经济问题的财政政策框架。因此，中期预算既是年度预算在时间序列上的拓展，其实施又要具体落实在各年度预算当中。有效的中期财政规划是对财政政策的一种监测和评估。没有这样的机制，政府的决策就像一艘没有指南针的海上轮船。美国中期预算编制过程的一个特点是预算编制分析比较详细，一般包括经济运行分析及预测、联邦收入分析、经常性预算分析、税式支出分析和联邦投资及资本预算分析，以及联邦政府对州和地方政府的转移支付分析等。预算编制分析服务于预算编制，非常重要，因为美国政府预算是一种基线预算，所谓“基线”就是假定预算年度的法律和政策不变，测算预算收支基线，预算基线确定后，再测算新法律和经济状况对预算收支造成的影响，从而计算出新财政年度的预算收支。
我国现在实行的年度预算制度中对多年度的因素已经有了一定的考虑，如我国已经开始定期编制中期财政计划。然而，我国的中期财政计划还不是严格的“中期预算”，还需要进行根本性的变革和调整。在当前财政支出压力巨大、各项财政政策的协调统一性差、财政风险加剧的情况下，借鉴美国经验，适时、渐进地引入中期预算已经成为当前预算管理的重要任务。我国通常每5年编制一次财政中期计划，计划一经确定，一般不再做调整，与实际经济运行脱节的现象时有发生。因此，有必要尽快改变目前单纯编制单年度预算和每5年编制一次财政中期计划的做法，将二者有机地结合起来，逐年编制滚动的财政计划。一般来讲，中期预算的计划期长度为3－5年，参照世界上多数发达国家的做法，考虑到三年滚动计划在编制上更接近年度预算，科目更细，数据也更准确，执行性较强。建议将我国目前的年度预算和中期财政计划结合起来，设计成“1＋3”的滚动编制模式，提高财政短期政策和中长期政策之间的一致性，使三年滚动计划成为年度预算编制的基础和各级政府上报同级人大的重要文件，切实提高预算编制的前瞻性、稳定性和科学性。为了搞好我国的中期预算编制工作，有必要进一步规范中期预算计划的编制程序，明确规定财政部与有关部门以及财政部门内部各司在制定中期预算中的职能分工，以便各部门形成合力，提高中期预算的科学性。值得强调的是，建立中期预算框架是一项系统工程，不可能一蹴而就。实施中期预算必须要采取由中央集中决策，自上而下逐步推开的方式。具体工作应遵循先试点，后推广的渐进改革思路进行。由于各地区经济社会发展水平的差异及预算编制执行能力的不同，各地区在实施中长期预算可行性上也存在差异。从总体上看，我国目前尚不具备在中央和地方全面实施中长期预算的可行性。因此，可以考虑在一部分预算编制、执行能力较强，基础良好的地方先进行试点，试编中长期预算，积累经验，总结教训，待时机成熟之际再自上而下全面推开。
四、完善内部和外部控制制度，构建严格的预算监督机制
在美国的政府预算监督制度中，内部控制与外部控制有着明显的区分。每一个联邦部门都有自己的内部控制机构，由本部门的财务首长领导，OMB（总统管理与预算局）有权检查所有的联邦机构的账目。从1978年起，外部控制机构GAO（国家会计总署，被称为总检察官）的审计人员，也接受委托对行政机构进行内部审计。在对政府预算的控制和评价中，也起着重要的作用。20世纪70年代，美国行政机关的权力得到加强，但与此同时，控制力度却没有相应跟上，导致政府部门的浪费和腐败行为滋生。国会在1978年成立了总检察官办公室进行审计和调查，以防止公共领域里的欺诈和权力滥用。总检察官经国会批准后由总统任命。总检察官有权查阅被审计部门的所有文件，各部门的各类人员必须回答总检察官提出的所有问题。总检察官通常向国会提交两种报告：一种是每6个月1次的日常报告；另一种是在发现问题时提交的专门报告。总检察官办公室的设立，将审计和调查职能合一，强化了对预算的控制作用，同时也在一定程度上减轻了内部审计体制对外部控制的影响。
在我国，预算内部监督的作用远胜于外部监督，这直接导致了预算监督的独立性和权威性不足。因为，预算是专业的政府理财行为，随着政府职能的扩张以及政府会计的复杂专业化，公众不容易看懂预算，即使原原本本地呈现在公众面前，恐怕公众也难辨真假。实际上，与企业预算作假账一样，政府部门也有做假账的动机和倾向，这可能缘于赤字界限的法律规定、迎合上级良好预算状况的需求以及部门申请预算的要求等多种原因，所以，独立的外部的监督不可或缺。借鉴美国的经验，我国可以及时弥补外部力量，主要是人大监督和审计监督。
由立法机关来掌管政府的“钱袋子”是现代国家的惯例。我国宪法也明确赋予了人大审查和批准国民经济计划和财政预算及其执行情况，监督政府各部门的财政收支及其使用情况的权力。人大对该项权力行使的如何，不仅涉及到宪法赋予它的监督权能否有效充分发挥，而且还直接关系到人大所代表的全体人民的权利实现。人大预算监督权力归根结底都取决于监督能力。正如预算专家菲利普·G·乔伊斯说，“一个应该强调的问题是，预算‘能力’和预算‘权力’同等重要，预算监督能力关系着预算权力能够落到实处，① 这种‘能力’包括适当的信息和工作人员、充足的审议时间和立法机构的专业化（即不同领域的专业委员会）。”因此，立足我国历史和现实国情，遵循影响立法监督预算能力的一般规律，合理借鉴较为完善的英美两国立法监督预算的制度，是提升我国人大监督政府预算能力的现实选择。从长期来讲，加强人大对政府预算的监督需要政治体制、经济发展以及政治文化等宏观性因素发生相应变化。在短期这些宏观因素都不太可能变动的情况下，可以考虑通过充实监督组织、提高人力资源水平以及优化监督方式和流程等方面来加强人民代表大会的预算监督能力。
目前我国采取行政型审计，这种审计的弊端已经越来越明显，如审计机关缺乏独立性、审计结果的披露受到限制、审计工作的重点和目标不稳定、审计监督留有空白、预算审计流于形式等，这些都导致审计协助立法机关监督预算的职能大大削弱。在我国预算管理中审计的作用基本上被决算替代了，形式上决算虽然能够通过年初和年终的预算数据对比来分析预算执行情况，但是决算的监督力度非常有限，实践中也经常出现决算数字与预算数相差悬殊的情况（例如近年来税收的预决算数字就相差很大）。笔者认为，审计在预算管理中的作用不容忽视，更不应该被决算行为替代。为此，理论界很多人都提出将现有审计模式转变为立法型审计型。笔者也赞同立法型审计模式，将各级审计机关划入各级人大序列，审计署隶属于全国人大常委会，服务于最高权力机构——全国人民代表大会，直接对全国人大负责；地方各级审计机关对本级人民代表大会负责并报告工作，在人大闭会期间向人大常委会报告工作。相应地，审计划归人大后，作为监督预算的专业性机构，它应该能够对预算进行全面的监督，即将预算编制纳入监督视野，实现对预算编制、预算执行、决算等全方位监督，监督内容也要拓宽为涉及预算资金的所有预算收支。
五、政府预算职能机构之间相互制衡，防止预算被操控
在美国，国会和行政部门各有一套参与预算编制与审核的组织体系，两者在预算中的作用各有侧重，互相制约，共同履行政府预算管理的职能。其中，行政部门参与预算编制的主要有总统、总统管理与预算局、财政部、国民经济委员会、经济建议委员会等，它们各自在政府预算管理中发挥着重要的作用。而国会机关预算监督的组织则覆盖了联邦预算编制、审批、执行、审计四个环节，可以说，实现了对政府预算全过程、全方位的监督。一般世界各国都把立法监督的范围集中于审批环节，而较少涉及编制。在美国，监督预算编制则是美国国会监督的一个特点。除总统下属的预算管理办公室负责编制预算草案外，国会下属的预算办公室也要编制一份预算草案。事实上，总统提交的预算案只是预算建议（budget），国会（CBO）提交的预算案是预算决议（resolution），而国会审批的正是预算决议。在行政部门已经能够编制较高质量预算草案的同时，国会还参与预算编制过程，这无疑能够进一步提高预算编制的质量，从而也便于国会进行监督。
目前我国人大的预算监督职能相对比较弱，可以借鉴美国的做法来加以改进，包括：
1.体现人大应有的地位。在我国，预算编制、执行和决算都由财政部门完成，人大只负责预算审批一个环节，这种一边倒的情况没有体现立法部门的地位，与我国的宪法精神不相符。按照我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。预算作为重要的反映政治利益的工具，应该体现出人民或者人民的代表——人民代表大会的地位及作用。当前，我国在积极构建公共财政框架以维护公众的利益，因此更应该按照“依法治国”和“依法理财”的要求，严格执行宪法精神，适当降低财政部门的主导地位，逐步提高人大的地位。
2.充实人大的组织基础。表面上看，我国也具有专门的预算审批组织，并且也是立法部门，与美国差异不大。但两者起到的实质性作用却不同。由于预算本身的复杂性（既有技术方面的复杂，也有政治方面的复杂），如果没有专业的技术支持，难以开展实质性的预算审批。因此，立法机关能否就预算进行专业性的审查从根本上决定着预算审批的质量。美国国会设有专门负责分析和编制预算的CB（），和参众两院各10个拨款委员会专门负责具体领域的拨款，人员总共有近千人，这为国会审批预算提供了坚实的基础。相比之下，我国立法机关的组织力量显得比较薄弱。我国于1984年设立财经委员会，1998年才设立预算工作委员会，而且人员编制还比较少。由于这些客观条件的限制，预工委和财经委只能对预算进行一般性的合规性的审查②。因此，要真正实现人大审批预算的作用，首先就要充实专业性的组织基础。可以考虑在现有条件下通过增加人员编制等途径加强预工委的作用，并要求财政部门提早提交预算草案以为审批预算提供充足的时间。
3.分离预算编制和预算执行组织。我国的预算编制和执行组织都是财政部，这与美国1939年以前相似，但通过美国的实践可以发现将预算编制组织和预算执行组织分立更有利于预算管理，原因有三：第一，保证预算资金的安全。目前财政部既负责预算编制又控制预算执行，就像既管账簿又管现金一样，预算资金的安全无法保障。而如果分立，则两个组织互不影响，有利于降低预算的随意性。第二，强化各预算环节。现行体制下，某些项目不在预算编制中体现以绕开预算审批，却通过预算执行实现（比如目前预算调整就不需通过人大同意），这既架空了预算审批，又降低了预算编制的严肃性。而如果分立，并各负其责，则能够避免这种情况。第三，提高预算编制和预算执行效果。国家预算由财政部门编制或汇编，还有决算、分析预算执行、指导地方预算执行等职能都由财政部门负责，而目前财政部门的人员和资源都比较有限，这导致它工作量较大、工作效果难免受到影响。如果分立，则能充实各自的人力和物力，并专门从事预算编制和预算执行，有利于改进工作效果。
六、预算过程和结果的公开透明
美国预算方面的信息非常透明，这为公众监督打开了方便之门。无论是行政部门还是国会，只要是参与预算过程的组织机构几乎都有向公众提供预算信息的途径。首先，总统的预算草案会公布于众，公众可以方便地在相关的官方网站（如总统预算管理办公室的网站）和书籍文件中查阅到，而且预算非常细致，通常有数千页之多，对预算草案的注解和对术语的解释也较多，便于公众理解。其次，国会的很多预算文件及预算会议也是公开的。国会预算办公室作为为国会提供主要预算信息的机构之一，其所有的报告，公众都可以查阅。国会各委员会召开预算会议的时间表都是公开的，在国会召开会议审查和辩论预算时，公众可以现场旁听，也可以在相关网站或电视上收看实况转播。
我国目前预算透明度状况则比较差，被国际预算项目评级为“提供极少信息或根本不提供信息”的最差水平。要改变这种状况，不是单纯引进美国的做法就可以了，还有待于整体环境的改善。因为预算透明程度并不取决于预算本身，它还受制于其他因素影响，其中较为重要的就是政府行政管理和经济发展。首先，政府预算属于政府行政管理的内容，如果行政管理透明化，那么预算也较透明；相反，如果行政管理不透明，那么预算通常也不透明或者透明度很低。我国的行政管理基本上是封闭式的，政治决策在幕后进行，公共决策往往排斥公众广泛参与，大众缺乏真正的知情权。据统计我国80％的社会信息资料集中在政府机构手中，而这些机构的信息基本处于封闭状态，大量的统计数据、报告和分析以内部文件形式出现而没有公开。因此，从长期讲，只有我国建立起开放的、民主的行政管理系统，才能保证预算信息的透明化。其次，关于经济发展与预算透明度之间的高度相关关系，已经得到了很多研究的支持。国际预算研究组织（IBP）2005年的专项调查显示，平均来看，发展中国家的预算透明度明显低于发达国家。因此，从长远来讲，提高预算透明度的前提之一是经济得到发展。
值得一提的是，从国际来看，立法机关有无自己专门的预算研究组织对于预算透明度具有重要的影响。这是因为，政府预算监督过程中存在着明显的信息不对称，而拥有绝对信息优势的政府行政部门从理性经济人的角度出发又不愿意将预算信息全部、及时地提供给立法机关，也不愿意提供给公众。因此，立法机关如果拥有自己独立的预算研究组织，专门来搜集、提供和公开预算信息，那就能大大提高预算的透明度。目前很多国家已经认识到这一点，并纷纷开始建立预算组织。比如乌干达就根据2001预算法案建立了议会预算办公室，智利、墨西哥等也在过去几年建立了预算研究组织。实践证明，这些组织在加强预算监督和维护预算透明性方面发挥了显著的作用。③ 结合我国实践，可以考虑独立并扩充预算工作委员会及其他部门的研究职能。
收稿日期：2010－3－3
注释：
① 系乔治·华盛顿大学公共政策与公共管理教授，于2006年5月13日至14日在北京举行的公共财政和预算审查监督国际研讨会上说这番话的。
② 而美国国会的预算审查已经以有效性审查为主。
③ Joachim Wehner:Strengthening Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries-Report Prepared for the UK Department for International Development,16 May 2007.
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