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一、市场经济与政府干预
在社会主义市场经济条件下，政府干预经济的最有效方式之一是宏观调控。在自由经济时 代，政府（或国家）与市场是根本对立的，人们普遍认为政府在市场中的作用和影响力越小越 好。按照斯密的说法，国家的功能在于安全、强制合同履行等方面。市场具有自我调节的功 能，不需要政府对市场的基本运行加以干预。“把上帝的归上帝，把凯撒的归凯撒”，政府 与 市场两分，各自具有明确界线。政府参与经济是变异的、暂时的、非正常的现象。
对政府与市场关系看法的转变缘于二十世纪20年代末、30年代初发生的世界性经济危机。 这一时期出现了以美国罗斯福“新政”为代表的国家干预行为，又形成了英国经济学家凯恩 斯的《就业、利息与货币通论》为代表的国家干预主义经济理论，因此在实践上和理论上发 展和完善了政府干预思想。政府不再与市场对立，政府干预成为促进市场繁荣与发展的巨大 动 力。正是树立起了政府与市场的对立统一观念，才建立起了宏观调控的理论基础。但是，由 于这种宏观调控理论主要是为了对付业已严重的经济衰退，因而，其合理性就有很大的局限 性和条件性，连凯恩斯都认为，“从长期来看，我们都会死的。”国家干预理论承认市场经 济是配置资源的基本手段，又在宏观层次上强调政府干预，而且还片面强调一些与市场经济 不相容的因素，因而容易产生歧义和悖论，甚至于变相地削弱市场功能。
那么，在市场经济条件下是否需要宏观调控，是否需要引进其它一些非市场的因素呢？二十 世纪80年代以来，这方面理论得以长足发展，认为市场调节作用并非万能，而是有条件的， 要有必要的经济基础，当这些条件和基础消失时，市场作用不会发挥出来，市场机制也会失 灵。当然，市场失灵论主要针对发达的市场经济，对于不发达的市场经济而言，有过之而无 不及，因而两者具有共同的经济背景。市场失灵、市场失效，或称为市场失败，产生的原因 主要由于以下几方面的因素：一是市场存在着外部性。在人们固有的意识中，所有的商品和 交换行为具有完全的内部性，其结果都是经济主体追逐利益和承担相应费用。也就是说，自 律的个人或个体以自身的利益趋动，就可以解决市场定价问题。但是，由于存在外部性，市 场的交易规则就很容易出现问题。比如，人人都享受这种外部性利益而“搭便车”，不进行 任何投资也不出力。既然市场最终淘汰了这种行为，那么，政府进行任何干预或投资都是不 合理的，除非它本身就是非经济物品，直接需要政府和社区投资。二是有些交易成本过高， 市场难以承受。然而这些交易对社会又具有直接利益，如果单依靠市场，短期内这种交易行 为就不可能出现，如治理污染、基础设施建设等。特别是一些预期收益抵不上投资的工程， 就不能靠市场的价值规律来进行调节，而需要公共投资人，即政府和社区。三是信息不对称 。充分竞争理论的假设条件之一是信息对称性，以及获得的信息不需支付成本。但是，只要 竞争不是完全充分的，信息往往是不对称的，因而交易也是非公正性的，这就需要政府干预 ，需要国家以法律形式强制建立信息披露制度。
政府在市场中的合法地位得以确立，政府干预和宏观调控职能的合理性因而也得以确立。 然而，“政府”与“国家”又有所差别。“国家”在市场经济国家中是个三位一体的概念， 即是三权分立的统一体。国家存在于市场中又区别于市场，就是为了弥补市场的缺陷，而“ 政府”在国家组合中担纲其中重要的功能，是具有独立行动能力的机构。政府干预市场的功 能与国家的立法、司法功能不同，政府是具有主动干预并依据特定情况进行独立判断的机构 。政府对市场的作用是什么呢，是不是针对市场中的所有情况都提出一个解决的方案？这就 牵涉到如何判断政府干预的问题。政府代替市场也会出现问题，即“政府失效”，有时甚至 比市场出的问题更大。因此，就有一个政府在市场中定位的问题，这就是宏观调控的定位问 题。所谓宏观调控，就是指宏观层次上的调控，它涉及总需求和总供给调节，而不直接涉及 到企业的微观层面。即使涉及到企业层次，也只是个别的例外，而不是普遍的。这是对政府 在市场中定位的一种普遍的认知态度。在市场经济中，虽然各国的经济情况和国家经济状况 不尽相同，政府在经济中的作用也千差万别，但是，人们对于政府宏观调控职能的认识还是 基本一致的。
随着改革开放的深入，人们对于市场的认识也逐步加深，首先是对商品的肯定，提出了有 计划的商品经济，承认现阶段中国的发展还处于社会主义的初级阶段，不能脱离商品经济。 而后是肯定社会主义与市场经济并不是对立的和互相排斥的，而是兼容的，从而为市场在经 济中确立应有的地位扫除了理论上的障碍。党的十四大提出了建立有中国特色的社会主义市 场经济，从而确定了中国市场化改革的方向。相应地，在这个新的理论之下的经济肯定不同 于计划经济或有计划的商品经济，因而需要对市场经济中的政府干预重新作出阐释。我国针 对社会主义市场经济中政府与市场的关系提出了宏观调控问题，而且列入了相关法律之中。 社会主义市场经济中的政府干预主要是宏观调控市场，让市场本身发挥最基础性的作用。因 此，政府与市场二者不悖，同时意味着政府职能的转换。
宏观调控是在市场经济发展到一定的阶段出现的，而并不是与市场经济本身同时出现的， 也就是说宏观调控并不是市场经济本身所固有的，而是在市场经济的某个阶段对政府与市场 关系的一种定位。另外，我国宏观调控的发展与一般的市场经济的发展具有相当大的不同。 一般的市场经济的发展是在经济逐步发展过程中实现的，而我国是从计划经济过渡到市场经 济，这一过程首先是改革原有的经济体制，其次是发展市场的因素。中国是一个发展中国家 ，在世界经济高度发达的今天，后进国家要实现现代化，寄希望于市场本身的自然发展是不 现实的，国家推进的因素是必然少不了的。而国家的因素中，相当重要的就是政府在经济中 的 作用，从这个意义上讲，现代化进程的推进是加强了国家和政府的作用。现有的对市场化的 认识主要来源于发达的市场经济国家，即认为市场化主要是分散化的过程。应该说现有的市 场化认识是与市场的自然发展联系在一起的，因此并没有一个如何从计划经济过渡到市场经 济的模式。对此，要对政府的宏观调控问题进行深入的探讨，要与我国的市场化改革、现代 化进程结合起来进行探讨。
政府宏观调控的定位，是对政府职能的一个准确的定位，它的有效性需要有下列的基础： 一是法律基础，二是市场基础。这是实现政府宏观调控的两个基础条件。将宏观调控纳入到 法律的框架中是实现宏观调控有效性的一个制度条件。在市场化改革中，政府行为的法律控 制是缺乏的。这是由于：一方面在政府退出的领域，市场因素并不一定能够填充，这时相关 的 法律实现不了；另一方面在政府管制的领域，可能市场力量需要进入，并从政府的垄断权之 中进行“寻租”，这实际上是对法律的一种规避或违反。由于法律的限制存在着局限性，而 且改革中规则的变化及其变化的快速性，因而给法律的有效性带来了问题。
宏观调控是建立在市场基础之上的，有市场经济并不一定会有政府的宏观调控，而没有市 场经济或是市场经济的发展水平不高，宏观调控的实现也会出现问题，这是市场经济作为宏 观调控的必要条件的一个必然结论。
二、宏观调控的法律基础
宏观调控在法律的框架内才是有效的，这是市场经济的一个基本道理。宏观调控的合法性 与其合理性同样重要：一是宏观调控本身需要有法律的依据；二是宏观调控的有效进行需要 其 他机制的有效配合，而这些都需要法律的基础。在市场经济这样一个多元竞争的环境中，只 有法律能提供一个准确清晰的行为准则和标准，脱离了法律，宏观调控可能短期内会有效， 但要长期有效则是有问题的。
在我国，宏观调控的法律基础受制于政府与市场关系的不清晰。由于改革的渐进性，国家 或政府在经济中具有决定性的作用，对经济的影响十分巨大。因此，在实行市场经济之后， 政府与市场间进行清晰地界定是困难的，而且我国现有法律上也没有提供这样一个界线。因 此，现阶段宏观调控的有效性并不完全依赖法律，而是依赖于行政的有效性，特别是在法律 不是很完善和法律作用不是很强的情况下更是如此。
这种状态在改革时期是可行的或是有效的，但是它与市场经济的法制要求相差甚远，行政 中的腐败不断出现就与法制不健全有很大的关系，这也影响到宏观调控的有效性，因此宏观 调控的法律要求是宏观调控长期有效的基础性条件。
我国的政府与市场关系由于改革的渐进性以及现代化的复杂性而显得不清晰。我国的政府 改革是一种对传统的“全能政府”的改革，在计划经济体制条件下，政府是社会“大工厂” 的组织者和领导者，政府既造计划，又管理经济；既是社会的参与者，又是社会的执法者； 既是社会的生产者，又是社会消费的安排者。随着市场经济体制的发展，政府从全能性向社 会性转化，因为政府的管理模式与市场的竞争模式根本上是不同的，政府的管理是一种行政 管理的模式，是一种依据行政法和上级机关的授权而对自己职能的运用，对行政机关作用的 评判是上级机关，是一种自上而下的管理模式；而市场的竞争模式正好相反，市场主体的存 在价值是它在市场上是能赢利的，也就是说对市场主体的存在价值的评判是市场，而不是其 它。在政府与市场的关系中，市场是第一位的，政府是为市场服务的，这是市场经济的共性 ，也是政府的社会性。
如何实现政府的全能性向社会性转换？我国的经济改革的一个特点是一种自上而下的改革， 是在政府推动下来实现体制的转换。在这一过程中存在着一系列的矛盾：①市场发育不完善 ，市场制度未建立，国有企业仍然和政府有着直接的关系，企业的融资、经营、破产都不按 市场规则来运作。政府在市场中的行政管理模式仍非常明显，大量的市场规则在中国市场不 能适用。②市场的发展是个长期的过程，不是体制上转换了，经济就会实现转换。最明显的 例子是俄罗斯的“休克疗法”，虽然制度变革了，但是大量的资本并不是按实际价值向市场 转换，而是按权力进行分配。对这样的分配，市场要经过长期消化之后才能符合市场经济的 运作。因此，在从计划向市场的转型过程中，政府与市场的关系不是是否要政府干预的问题 ，而是政府如何从全能转换到其社会性职能上来的问题，是政府与市场如何协调的问题。在 社会转型过程中，政府与市场的关系肯定不可能是“一刀切”的关系，而是在不同领域、 不同时期都会存在不相同的“弯弯曲曲”的关系，这种关系如果不用法律的规则来进行确定 ，肯定会由于惯性的作用而互相影响，从而保持政府的“全能性”。中央的改革方案到地方 上常会出现扭曲，地方保护主义的趋势愈来愈强烈，这其实都是中央政府的改革方案下来之 后而地方政府的职能不能局部消退所造成的。社会是个系统，是相互影响的，权力也是如此 ，部分权力的缩小会由于其他权力没有变动而保持其实际的影响力。在这种情况下，按照市 场经济模式制定的法律常常得不到执行，大量的执行难问题就是由于地方保护主义的干预或 存在着大量的政府干预的背景。
政府与市场的关系是我国经济法所要研究的一个中心问题，我国的经济法不同于市场经济 国家的经济法。我国经济法理论研究重点应放在政府与市场的关系上，也就是在渐进式改革 的思路下政府如何来完成职能的转换，同时在政府完成职能转换的地方实现市场力量的填充 。
政府与市场的关系是由一国的基本制度所规定的，应该在宪政制度中有明确的规定，而不 应由部门法来规定。我国的经济法正在替代一部分宪法的功能，之所以如此，是因为现阶段 我国是一个转型社会，同时我国的转型是一种渐进式的模式。转型意味着社会基本经济制度 的转变，即从计划经济转变为具有中国特色的市场经济。由于这一过程是一个渐进的过程， 所以基本制度面的确定是很难的，也就是说不可能设计出具体的权力排列方式和具体的规则 形式并使之有效力。这就意味着，在基本制度面上没有政府与市场权力的基本划分，也就是 说，在法律上政府可以是全能的，也可以是社会性的，而由于政府原来是全能的，因此政府 很 可能在自觉、不自觉地在走原来的路。对于政府的这种状况，按完全的市场经济对政府的权 力进行规定显然是不现实的，而传统的全能性的职能又与我们的改革方向不符合。由于缺乏 基本法的规定，对政府权力的解释就存在困难。政府主要的法律依据是经济法，因此经济法 的体系化就显得特别重要。
宏观调控的有效性是需要有法律来支撑的，离开了法律，宏观调控往往是行政的方法和命 令 的方法，其在市场经济中是缺乏有效性的，不利于经济持续发展，也不利于市场经济的健康 发展。
三、宏观调控的市场基础
宏观调控的微观基础，即自律的作用。在我国的经济改革过程中，中央的调控曾存在“一 放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”的循环，这种循环产生的原因之一就是宏观调控 缺乏相应的市场基础。
市场经济是法治经济，但同时市场经济也是自律经济，这我在许多文章中都已经谈到过了 。自律在市场经济中具有基础性的地位和作用，这也是为什么要强调国有企业应该成为独立 法人的原因，因为只有成为了一个有自我利益主张的个体之后，才能进行自我约束，才能进 入到自律的体系中去，才有市场经济可言。以前我们对于自律问题是不够重视的，从而出现 很多的有法不能执行、有令不能施行的情况。由于没有一个有效的市场体系，许多在成熟的 市场经济中被证明是有效的市场经济方法，在不成熟的市场经济中却是失效的。宏观调控中 的货币政策在发达市场国家是非常有效的，利率的轻微变动就对经济产生影响，而我国货币 政策的有效性却是微弱的。所以讲，宏观调控的有效性依赖于它的微观基础，市场经济的有 效性需要有一个自律体系。当市场主体毫无约束，当自律体系尚未建立的时候，宏观调控的 有效性更多地是依赖于行政方法，而不是法律方法，而行政方法又是与市场经济的走向不相 一致的。
市场经济是法治经济，但法治经济并不是市场经济的全部。市场经济的另一个重要部分是 市场自律，它和法律共同构成市场经济运行的规则与制度的基础。这一点在我们的制度建设 中常被忽视，包括将法律的健全等同于市场制度的建立以及对法律作用的过度夸大，结果在 不健全的市场和欠缺的市场自律体系之下，市场法律的作用常大打折扣，这也是社会转轨中 有法不依现象的一个社会原因。对此，我们也可以说法律的作用是有前提和有限度的。正确 地认识法律与市场、法律与社会的关系，是确立法律权威和实现法治的基础与前提。
因社会转型而带来法律的不确定性具有二方面的含义：一是社会转型路径选择上的不确定 性因素。从计划经济向市场经济的过渡是一个长期的过程，采取什么样的路径是有讲究的， 而这种社会经济制度的变动导致了作为行为规则的法律的不确定性；二是走向市场经济的过 渡性，特别是由国家主导的渐进过渡形式。市场经济法律需要一个市民社会的自律体系的不 断发展，没有这种自律体系的支撑，市场经济法律的有效运作是很成问题的，在我国民法、 证券法、公平交易法、消费者权益保护法等法律执行上所暴露出来的问题可以证明这一点。 要使改革取得成功，一个健全的自律体系是必不可少的。
市场自律与法律在市场经济条件下是相辅相成，互相促进的。自律，一是通过私法的非强 制性来体现的。在私法特别是合同法中，对当事人的意思（合意）予以充分的承认，在法律上 具有优先地位。在当事人合意不明确或是不能确定时，可能援用法律或交易惯例，从而明确 当事人的意思，这是降低交易费用、促进交易的一种法律措施（降低交易费用就是促进交易）
。二是通过自律规则而不是法律规则来规范市场交易行为。法律的作用常常具有事后追认的 效果，最明显的是证券业中的自律。证券交易所一般都有一整套相当完善的自律规则，如合 同关系中的关系契约，由短期合同转为一种长期的关系约束，从而使合同法的整套规则不能 适用（即如果将法律看作是一种对现实关系的解释，则这种法律解释与现实产生了脱节），即 所谓“契约的死亡”，这说明了市场关系的发展与法律规则的稳定性之间具有内在的矛盾性 。法律不可能代替市场自律的规则和机制，大量的交易规则是由易于修改且以交易各方合意 为基础的规则构成，这是自律规则的特点。而法律是一种他律的形式，它由条件、命令、处 罚等构成要件，具有强制性和稳定性的特点。因此，以法律来规范市场经济的行为是不完善 、不完全的，法律的有效性需要大量的自律性规则的补充。
市场法律制度的有效运作与市场自律体系的完善是分不开的。但是，自律规则的存在是有 前提的，它在自由竞争的条件下是成立的和合理的，但当市场支配力量或垄断出现后，新的 问 题就出现了。自律中的平等价值不可能在形式平等下产生，出现了平等机会下的不平等。私 法中的平等价值是形式平等与实质平等的结合，形式平等是私法形式理性的要求，而实质平 等是社会正义价值的一个部分，当然地构成了自律规则平等价值的一部分。垄断和市场支配 力量所导致的形式平等与实质分离使自律的平等价值发生了分裂，产生了私法体系的价值紊 乱。另外，市场的发展逐步高级化，市场愈加复杂和多变也是一个原因，这在证券业中表 现得尤其明确。美国于1933、1934年制定证券法与证券交易法就是基于上述原因，在此前的 140年中证券市场都是处于自律的状态之中。
自律，顾名思义，是市场主体的一种自律，是市场主体的市场行为．它是以当事人合意为 基础的，是当事人对自身行为、环境的一种安排，这种建立在当事人合意基础之上的市场安 排是使资源得到最好配置和市场效率最大的一种安排。
我国的自律存在基础性的缺陷：一是市场主体不完善，国有企业的市场化改革正在进行。 行政关系、行政权力的干预都是市场主体不完善的重要原因；二是市场合意的缺乏，主要是 行政权力在经济转轨中存在着一系列的问题。经济转轨意味着与市场经济不相符合的部分行 政权力退出市场。但这种退出一方面是形成完整的市场经济的条件，同时这种退出也需要其 他相关制度的市场化，这就存在着一定程度的悖论，需要我们花大力气加以解决。
市场自律的不完善形成三个问题：一是市场主体信用差，假、冒、违、劣产品的泛滥已是 有目共睹的事实。市场主体的短期行为、违法行为一方面破坏了市场交易的基本规则，另一 方面也增加了市场的交易费用，阻碍了市场经济的发展。二是市场法律作用的下降。没有了 自律规则的支撑，市场法律会产生二个结果，一是规定那些原先应基于当事人意思而自治的 规则，如交易的方式、市场主体的形成（如公司出资的条件）等等；二是市场法律不能规范， 大量的违法纳不到司法体系中；三是大量介于有效与无效合同之间的合同关系由于合同文本 的不完善而被裁决为无效，这与自律体系的不完善有相当大的关系。市场经济是法治经济， 但不仅仅是法治经济。在强调市场法治的同时，对市场自律的建设、市场交易环境的建设也 是必不可少的，市场中许多事情并不是法律即他律系统所能解决的。
所谓的市场经济，从根本上讲，就是在自愿、自由的基础上，使交易者在自己订立的规则 中达到资源的最佳配置，从而发挥每个交易主体的积极性。只有在这种条件下，当事人的行 为效用才是最大的。没有了市场自律，市场经济的有效建立和有效发展都是很成问题的 。正是从这个意义上讲，市场经济也是一种自律经济。特别是在现代信息技术发展时代，市 场经济交易方式更趋复杂，市场行为的创新更加容易和迅速。如何形成有效的市场自律与市 场法律相互配合的机制便成为摆在我们面前的一个大问题。只有形成了有效的市场自律与法 律相结合的市场治理规则体系，市场秩序才能有效地建立起来。
在市场经济发展历史上，相应的市场立法是在市场自律的基础上形成的。市场立法与市场 自律具有各自的作用，共同构成市场经济的规则与制度体系。市场由于自身的复杂性、多变 性，其运行不可能完全依赖于国家的法律，而需要有一整套自身灵活的自律规则，完全依靠 法律来规范市场经济是很难有效运作的。由于自由竞争中有信息不完全、竞争地位不平等及 垄断的存在，因而需要由国家法律加以规范。一些比较高级的市场，如证券市场的信息不完 备与不确定常是非常突出的，这就需要由国家法律来规范，而国家法律的作用则使自律规范 能有效地发挥作用。
由于我国正经历着从计划经济向市场经济的转轨，经常是法律的产生早于完整市场的产生 ，因而存在着严重的市场不完善的问题。市场不完善妨碍了市场自律机制的形成或有效运行 ，这对市场化改革是非常有害的。特别是在社会主义市场经济法律体系已初具规模时，市场 自 律的问题、市场自律的完整性及其有效运作都已日显重要。市场立法没有市场自律的结合， 市场立法很难有效地发挥作用。我国现有的市场立法不能很好地发挥作用，或是有法不依， 除了对法律的认识存在着偏差外，一个很重要的原因是市场自律机制未能有效地产生。只有 法律与自律共同发展，法律规则的作用才会显现。否则，过份地将市场与法律等同起来，其 结果会降低法律的权威性。
市场自律规则的发展是个长期的过程，其中一个重要的前提是主体的合格，这是市场自律 规则能有效产生的基础。在市场经济发展初期，由于市场主体不合格，市场中的平等交易关 系常常不能有效地进行，正常的合同关系都难以顺利进行，更无从谈到习惯和惯例的产生了 ，自然市场的自律能力很低，这就使得市场法律的执行出现了许多困难。由此可见，市场自 律是一种市场主体之间的一种约束关系，这种约束关系是建立在长期交易基础之上的。这种 因长期的交易而形成的习惯与惯例使交易各方极大地降低了交易成本，促进了市场交易的有 效进 行，在此基础上所形成的市场信誉具有相当的市场价值，从而在市场上形成的一整套自律规 则是市场法律所无法替代的。只有在这样一个市场基础上，宏观调控的作用才能有效，宏观 调控的法律化才有可能。否则，许多在其他国家市场经济中行之有效的宏观调控方法在我国 市场经济中就会受到诸多限制，甚至无效。
宏观调控是属于市场经济范畴的概念，脱离了这一前提，这个概念的存在及其有效性肯定 会有问题。由此可见，宏观调控的法律化并不是一蹴而就的，而是与我国的市场化改革和改 革的渐进性相联系的一个过程。
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