教育公平的涵义变迁、发展困境及释义——基于制度转换与法理思潮的分析，本文主要内容关键词为：法理论文,释义论文,涵义论文,思潮论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-058 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2010)07-0050-05
一、教育公平的涵义变迁
教育公平是个“老问题”，常谈常新，其涵义随着社会发展而几多变迁。教育公平的涵义与受教育者在不同历史时期的“社会地位”（社会对受教育者的看法）相关。
首先，前工业时代，受教育者的社会活动主要局限于家庭，不同家庭的受教育者有着不同的生活命运。其—，家庭对其成员的“福利”负完全责任，每个家庭都类似我们今天称之为的“福利社会”，对自己成员的受教育状况负责；至于其他家庭成员的受教育状况，别的家庭并不感兴趣。其二，家庭作为社会生产的经济单位，一般有着足够的知识与背景教育其成员。例如，农夫家庭中，父亲教儿子种地，母亲教女儿纺织。这样的社会中，教育公平问题几乎不存在，家庭教育几乎可以满足其成员的一切教育需求，并使生活持续下去。
其次，随着工业革命的开展，家庭的“福利”作用与教育地位出现变化。家庭之外的经济组织（工厂、公司等）纷纷成立，家庭成员逐渐在经济组织中工作，并将其作为谋生的主要手段，家庭的经济作用慢慢丧失。与此同时，福利逐渐成为社区的责任，因为社区的各种环境影响着当地的经济发展水平与潜在雇主的利益。例如，18世纪的英格兰，很多社区通过立法限制外来移民，因为其有可能增加社区的经济负担；雇主开始在家庭之外寻求劳动力，家庭作为教育的基本单位动摇，进而需要提供教育的公共机构，培训子女，使其能够获得基本技能，以便在家庭之外得到工作，社区有影响的人物逐渐对别人家庭子女的受教育状况产生兴趣。总之，这一切为公立教育的产生铺平了道路。
于是，19世纪欧洲与美国出现公立教育。公立教育的确立不仅仅是工业社会发展的结果，也是社会各阶层相互斗争的结果。美国由于没有强大的阶层传统，公立教育得以在19世纪早期确立；而英国直到1870年教育法之前，除极个别的教会学校受到政府资助之外，并没有形成真正的公立教育体系。美国公立学校很快成为普通学校，为大部分孩子提供普通教育，但是上等阶层家庭往往把子女送入质量较高的私立学校，穷人、印第安人、南方黑人子女则没有学上；而英国恰好相反，社会阶层反映在教育的双轨上，工人阶层子女进入公立学校(board school)，中产以及上等阶层子女进入私立学校（voluntary school，属于公立教育系统），二者学习的课程相差很大，甚至其管辖的部门也不一致，教育部(the Education Department)管辖公立教育，科学与艺术部(the Science and Art Department)管辖私立学校，只有私立学校的学生才有可能进入中等或者高等教育。
此时期的教育公平非常狭隘，英国教育为不同阶层提供不同机会，而美国南方黑人与广大农村几乎没有教育机会可言。英国1870年教育法主要服务于两个目的，即满足工业社会对劳动力教育的基本需要以及满足部分家庭对子女良好教育的需要；中产阶层为劳动阶层创设免费的教育系统（公立教育），为自己创设收费的私立学校（国家拨款资助），既使社会有合格的劳动力，又使自身阶层的优质教育需要得以满足。实际上，双轨制的教育还有第三个目的，即保持现有的社会秩序，防止工人阶层的子女通过教育改变已定的社会分层。英国19世纪后半期的双轨制教育类似美国20世纪前半期南方的黑人白人教育。但总体上，美国此时的教育更加注重公平：第一，其为受教育者提供一定年限的免费教育；第二，无论背景，为所有受教育者提供相同的课程；第三，不同背景的受教育者在同样的学校学习；第四，学校所在学区（学校由所在学区税收支持）为每个学生提供同等的教育机会。此时期对教育公平的认识有：其一，教育免费即公平，免费的教育可以消除社会经济地位不同而带来的教育机会不平等。但是，教育免费并不代表家庭的教育成本为零，由于生产力水平限制，很多家庭可能需要子女在很小的时候就开始劳动，而没有时间上学。除了家庭的经济需要之外，工人阶层子女的教育往往在中学受到限制，大学更是望尘莫及，未来生活机会受到极大限制，最终不得不回到祖辈从事的职业中去，社会阶层的影响依然强大。其二，教育有机会即公平，只要教育为受教育者提供教育机会，教育就称为公平。学校和社区的教育地位相当消极，学校的主要职责是提供教育机会，如校舍、免费的各种设施、相同的课程等，并使受教育者可以得到教育机会。至于“教育机会”的使用，则主要取决于受教育者及其家庭，家庭的教育地位仍然强劲。
再次，义务教育的发展使教育公平的涵义出现转向。19世纪后半期20世纪前半期，公立教育发展中已经出现义务教育的实践，民众的普遍教育水平开始向中学迈进。1918年美国教育协会(the National Education Association)发布报告，认为中学的课程过于学术化（古典化），应该转化成适合大众学习的课程。课程变革引起激烈的教育冲突，人们认为教育不公平主要反映在课程上，课程只为少数人设计但是却普遍适用于大部分人。随后，很多学校的课程发生变化，采取更加多样化的课程政策，而不是一种课程取代另一种课程，以使受教育者中学毕业后能够找到相应的生活机会，既可以进入大学，也可以从事某种职业。人们认为教育更加公平了。
但是，还有另外一个问题，即职业课程和学术课程的关系如何调整。如果社会阶层影响足够强大，可以决定受教育者未来的生活期望，那么只要将课程与孩子未来生活期望相匹配，就解决了此时的教育公平问题。但现实情况是，工业社会的发展使社会阶层结构出现些许松动，阶层之间的代际流动逐渐出现，而教育正是代际流动的重要手段。不同的课程类别决定受教育者未来不同的生活轨迹，选择职业课程意味着放弃大学机会，未来很有可能成为工人阶层；选择学术课程意味着具有大学机会，未来很有可能成为上等阶层，但是选择并不意味着成功。例如，选择学术课程，也有可能没被大学录取，那么由于受教育者没有职业技能，如果家庭没有一定的经济实力，未来生活将会受到极大影响。
如果说阶段二的教育公平指每个孩子进入同样学校学习同样课程，阶段三的教育公平指每个孩子由于不同的职业期望而应该学习不同的课程（学术与职业），那么阶段四的教育公平涵义的变化则来自社会发展带来的其他挑战。
最后，法律与人权对教育的干预使教育公平的涵义渐趋明朗。1896年美国联邦最高法院在普莱西诉弗格森(Plessy v.Ferguson)案中，确立了“隔离但却平等”的原则[1]，使南方各州学校的种族隔离合法化。半个多世纪之后，1954年布朗案件中(Brown v.Board of Education)，联邦最高法院认为学校种族隔离导致教育不公平，但布朗案的观点存在两个主要缺陷：其一，法院所构思的观点过于狭隘，以致无法为少数民族免于再度被学校隔离提供永久保障；其二，更为重要的是，原告的代理人和法院都没有建立实质性正当程序的分析模式，为个人权利保护提供更为有效的理论基础[2]。布朗案没有直接否定“隔离但却平等”的原则，也没有命令南方各州学校立即取消种族隔离，而使用“稳健的速度”一词要求各州改进，这种措辞成为虚伪和拖延的象征[3]。但是，美国联邦最高法院在判决中对教育公平的理解深度有所增加，例如，布朗案的法院判决主要基于两点：第一，学校种族隔离导致教育结果不公平；第二，学校种族隔离违反基本自由权。显然，同样的教育机会，例如，美国的种族隔离学校，虽然师资、教育设施等条件相同，但很难称之为公平；英国的双轨制，不同阶层学生进入不同学校，不同类别学生入学机会相等，但并不代表教育公平，教育公平应该体现在教育结果上，法院判决刚好揭示了一直以来模糊的教育公平应有之义。
实际上，人们对教育公平涵义认识的加深，还在于受教育者入学时间的延长。义务教育实施后，学校对学生教育影响加大，家长对教育结果更加重视，而义务教育实施前，学生在校时间短，学校对学生教育影响极小，中产与上层阶层子女在家庭（如家教）、私立学校接受教育，教育结果不平等主要由家庭造成，因此，教育公平仅仅局限于教育机会与教育过程公平也就不足为怪了。
1964年美国颁布《权利法案》，联邦教育委员会据此评估美国教育公平状况，成立教育机会平等调查办公室(the Office of Education Survey of Equality of Educational Opportunity)，对教育公平涵义作了进一步考察，认为教育公平与教育不平等有关，美国主要存在五种类型的不平等教育机会，对应不同的教育公平观念：第一，学区对学校投入的不公平，如生均经费、学校设备、图书馆、教师素质以及其他量化标准；第二，学校种族组成不公平以及学校种族隔离不公平，学校种族隔离已经被法律禁止，但对于种族组成来说，只要学校由不同种族学生组成，就可能存在种族组成不公平问题；第三，学校校风或者社区氛围不同等，如教师士气、教育期望、学习氛围、学习兴趣以及社区各种风气等；第四，相同背景与能力学生的教育结果不公平，只要学校投入相等，教育公平就应该达到结果公平；第五，不同背景与能力学生的教育结果不公平，应对不同的学生投入不同的教育资源，以使教育结果公平[4]。
从上述教育公平涵义的历史变迁中可知，现在的教育公平涵义已经和最初的教育公平涵义大相径庭。最初人们认为社区与学校在教育中处于消极地位，它们的主要作用是提供免费的公共教育资源，孩子与家庭能否有效地利用公共教育资源并不在教育公平的考虑范围。然而，随着社会的发展，教育公平的涵义发生了惊人逆转，社区与学校在教育中处于积极地位，它们的主要作用是提供免费的公共教育资源，并保证受教育者的教育过程与结果公平，家庭逐渐在教育公平中边缘化，消除教育不公平正式成为学校的责任。教育公平责任的转换与教育公平观念从投入到产出的转换逻辑相一致，从公平地分配教育资源转变为取得公平的教育结果，这种转换对各国教育实践产生了重要而又深远的影响。
二、教育公平的发展困境
教育公平大致可以分为两类，一类为投入公平，即社会投入学校的所有教育资源公平，而不考虑公共资源对教育效果的影响；另一类为结果公平，即教育是否公平取决于教育投入所产出的结果是否公平[5]。但是，教育公平在此却会遇到两个难题，一是教育投入公平很可能导致教育结果不公平，这主要是因为家庭教育的原因，家庭在社会中必定隶属于某一阶层，有着不同的知识水平，对孩子施加不同的教育影响，造成学校教育结果的差距[6]。平等受教育只是求得公平的必要条件，而非充分条件，同样受教育，但并不意味着同等的成功机会[7]；二是教育结果公平很可能损害教育投入公平，为了使不同背景与能力学生的教育结果公平，需要对学生的起点进行差别对待，也就意味着对家庭教育资源较少的学生支出更多的公共教育资源，对家庭教育资源较多的学生支出更少的公共教育资源，这就会造成教育投入的不公平。另外一种解决办法是，把孩子从家庭中剥离出来，使所有学生处于同一起点上，这样可以保证投入公平与结果公平，但却会损害人类的基本价值，形成社会暴力，显然毫无可能。看来，结果公平并不是教育公平可以达到的目标，教育公平以结果公平来理解并不合适，教育公平只能是最低程度的结果公平，其目的无非是不断减少教育机会的不平等。
罗尔斯与诺齐克对教育公平的见解不同。罗尔斯认为中央权威机构有权重新分配个体的劳动成果，以保证社会正义，使社会生产率最高。相反，诺齐克认为个人有权利享用自己的劳动成果，个体对其劳动成果具有完全的支配权与使用权。尽管如此，他们都认为公平是社会中唯一正义的分配原则，不公平是社会分配的自然状态，公平是社会分配的人为强制状态。根据罗尔斯的理论，教育公平应该消除个体所有与“出生”有关的不平等，通过有差别地对待原则，为所有受教育者创造公平机会，实际上，罗尔斯是要去除所有的家庭影响，因为家庭是孩子入学前教育不平等的原因。根据诺齐克的理论，教育公平应该消除公共教育系统，公共教育是对教育资源的重新分配，而根据“权利”原则，所有孩子只有权利享用自己家庭的各种资源，所有教育都应该是私立的，根据家庭条件与偏好由个体支付费用。显然，上述教育公平观念是个极端的例子，不会为任何社会接纳。但是通过推演我们却可以明白，教育公平只能存在于两种极端的某个地方，如果过于追求公平，就需要更多地限制个人权利，以集聚更多的公共资源；如果过于追求个人权利，就会损害社会公平，市场与私人财产将会把处境不利者排挤在教育之外，影响的是社会生产率，最终也会影响到富人的福利。
不同社会阶层的家庭存在是对罗尔斯教育公平观的否定，公立教育的存在是对诺齐克教育公平观的否定，其体现出教育现实在家庭与学校以及控制学校的各种社会力量之间的平衡。当社会力量发生变化时，家庭与学校的关系随之变化，学校的性质也会发生转变。美国公立教育从一开始就有两个特性：由当地政府资助与控制、平等主义取向。地方社区设立、经营、监督学校，州政府进行些微资助、鼓励与干预，联邦政府对学校没有丝毫影响。其主要原因在于美国没有欧洲悠远的社会阶层传统，取而代之的是平等主义的社会精神，所以公平学校也就是普通学校——所有阶层学生共同的学校。当然，美国东部也有为个别特权群体设立的私立学校，但是随着公立学校运动的兴起，普通学校成为美国教育单一的学校主体。虽然学校内部对不同群体学生的教育存在差别，使平等对待大打折扣，但事实上，不同群体学生上的却是一所学校，例如，银行家的儿子和工人的儿子进入同一学校学习，因为他们的父亲在同一地区生活和工作[4]。以前的美国不像现在社会分层那么明显，所以地方学校也基本上是同质的学校。如果家庭反对当地教育，又没有钱选择私立学校，那么只有迁居到别的地方寻求合适教育。在某些城市，也有可以供选择的学校区域或者巨型学校，家长可以选择学校而不需要改变居住地，但是由于交通条件限制，居住地、工作场所、学校所在地的联系相当紧密。
第二次世界大战后，美国公立学校的格局发生了巨大变化。首先，大都市的兴起与小城镇的消失，使美国孩子第一次可以在具有一定规模的城市上学。以汽车为主的交通方式更加快捷与灵活，再加上经济的富足（工作场所与居住地分离），形成了大的同质性社区（如中产阶层居住区、上等阶层居住区等），从而使举办同质性的学校成为可能，家长也有可能方便地选择居住地而选择学校，使学校内部不同群体学生的组成趋向一致，破坏了普通学校的平等主义原则。与此同时，美国南部尤其是北部大城市的黑人运动风起云涌，加速了美国社区的同质化与通过选择社区而选择学校的速度。其次，学校的资助方式与控制主体逐渐发生微妙变化。学区变得越来越大，社区中家长对学校的有效控制权越来越被弱化；州政府大大提高了对学校的经济资助，开始对学校政策与管理施加更大影响；1965年联邦政府首次对公立教育进行经济资助，获得了对学校的某些控制权，1990年前后州与联邦政府对学校的经济资助分别为41%与9%，达到学校经费的一半[4]。最后，教育在此消彼长的社会控制力量中寻求平衡。美国人通过自由选择居住地，加速了社会阶层与种族的分离，学校的地方控制权逐渐让位于更大学区以及州政府与联邦政府。学校发展出现两种相异方向：一方面，地方差异越来越大，但地方内学校却越来越同质化；另一方面，学校的财政资助与控制方式逐渐由地方分权走向中央集权。第一种方向使普通学校偏离平等主义的原则，第二种方向则恰恰相反，中央权威机构试图重塑普通学校的平等主义原则，或者说施加新的、更加严厉的平等主义政策。
由此，教育公平的第一个困境产生了。公民具有自由迁居而选择学校的自由，大部分人认为此为人的自然权利（据诺齐克的理论），但是学区、州政府与联邦政府又试图通过限制此项权利保证教育公平，于是学校发展面临两个主要难题：财政资助与废除种族隔离。美国政府曾二度强制学校用汽车接送学区内外的学生上学（1974年美国联邦最高法院裁决不准用汽车跨学区接送儿童上学，折射出取消种族隔离政策的倒退，同时也意味着即便在公立学校中，取消种族歧视的问题远没有得到解决[8]），以纠正由于自由选择居住地而带来的学校种族隔离，保证学校学生组成的种族多样性，集中反映了教育自由与公平之间的博弈。强制用汽车接送学生至少反映出两种观念，其一，学生由于背景不同，各自享有不同的学习资源；其二，中央权威机构具有重新公平分配教育资源（如交通资源）的权利。反对强制学校用汽车接送学生的人认为，接送孩子上学是家庭的事情，家长可以选择改变居住地使其孩子进入合适学校学习，所有资源与益处只能由个体享有，而不是某个权威部门；而支持者则认为，中央权威机构有权调配资源，并使大多人获益，而不是只能由生产那些资源的个体获益。显然，二者的观点都有偏颇之处。
当早些时候保持普通学校多样性的条件（如学校的物理环境限制）不再存在时，其结果便是学校内部的同质性与学校之间的差异性。其包含着两种教育公平政策，并透射出第三种教育公平政策：第一，限制或者取消个体权利，把其归属为中央权威机构，以使不同背景的学生公平地进入各种学校。这种政策以公平为主要导向，忽略其可能导致的对个人自由权利的损害。第二，保留家长和学生的各种自由选择权。这种政策以自由为主要导向，忽略其可能导致的对个人平等权利的损害。第三，以公平与自由为政策导向，取其中间，采用中庸之道。例如，只要接受学校的种族构成比率低于申请者离开的社区学校，并在接受学校招生范围之内，就应该招收此学生，如果此学生交通不便，则学校应该为其提供交通便利；学生组成不够综合的学校，应该为那些使学校学生组成更加异质化的学生提供更多的公共教育资源，以吸引学生入学。一方面，家长的选择权得以保留，另一方面，对此项权力进行限制，同时以公共教育资源补偿处境不利学生，以减少学校招生中的不公平现象。这种办法既没有完全实现自由，也没有完全实现公平，但自由与公平都得以保留，不至于向任何一方过分偏离。
教育公平的第二个困境与学校财政有关，学校愈来愈同质化，同时越来越远离地方财政资助与控制，于是学校发展就面临着一个难题：财政公平。如果学校教育经费主要来自独立的城镇，学区之间不会产生教育财政分配公平问题，正如诺齐克所认为的，学区作为独立区域，根据自身情况举办、管理与监督学校，学区之间的学校差异由各自学区的教育资源决定，与公平无涉。但是，现在情况改变了，正如罗尔斯所想象，学校一半的教育资源由中央权威机构（州政府或者联邦政府）控制，对各个学区进行重新分配，公平财政问题随之而生。自由与公平的关系也悄然发生变化：自由不是个体的自由，而是学区的自由，学区可以自由地使用教育资源；公平不是个体的公平，而是学区的公平，学区之间公平地获得教育资源。
个体使用与控制自己的教育资源决定自己孩子教育状况的时代已慢慢成为历史，个体通过投票决定公共教育税收政策时，此项权力便主动移向公共权威机构，所以学校的教育资源现在由公共权威机构征集与重新分配，但问题的关键是学校经费在哪一种水平上（学区、州、联邦国家）分配更加公平。国家层面的教育经费分配目前并不是问题，主要是因为联邦政府资助学校的额度较小。那么州与学区水平的教育经费该如何公平分配呢？其体现出两种经费公平政策，并隐含着第三种教育公平政策：第一，以公平为主的经费资助导向，州政府提供完全的教育经费。通过增加税收支付更多教育经费，取消学区自主决定教育经费的权利，保证州内所有学生的教育经费公平。第二，通过保留地方税收以及地方政府自主决定教育支出的权利，保持地方政府教育经费自主权。目前，州政府补贴学区教育经费，并不以公平的名义限制学区的教育支出。此种政策除对学区教育补贴之外，忽略州层面的教育公平，以保护学区使用自身税收、维持合适教育水平的自由权利。第三，既不完全提供教育经费，又不完全保留地方政府的教育经费自主权。每个学区有权根据适当的教育经费支出水平决定相应税率，但是实际教育经费由州加以平衡，同样教育税率的学区得到同样的州教育经费资助，但学区可供支出的教育经费有差别，因为学区的不同经济水平导致在同样税率下税收总额的不同。此种政策既没有完全实现公平，也没有彻底忽视自由，其为每个学区提供公平的教育经费资助，但也允许学区自主决定其教育税率。
教育公平的两个困境，揭示出公平（罗尔斯的首要原则）与自由（诺齐克的首要原则）是教育政策固有的冲突；教育资源的集权化（集中化）趋向与公平原则表明，当今教育，公平是一个绕不开的话题。罗尔斯认为，每个人对于一种平等的基本自由之完全适当体制都拥有相同的不可剥夺的权利，而这种体制与适于所有人的同样自由体制是相容的；社会和经济的不平等应该满足两个条件：第一，它们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等条件下对所有人开放；第二，它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益（差别原则）[9]。但是无论教育资源与教育资助如何集中，学生本身作为教育资源（也是人力资源）是不可以集中的，只能通过家庭生产，而这会打乱教育资源的集中化趋势、有损教育公平，这也是诺齐克大力主张的个人自由[10]与教育公平的冲突。
三、教育公平发展释义
教育公平是一个让人感到迷惑的概念，“任何一个谈论公平而不是平等的人，都会被认为其放弃安全的领域与清晰的概念而进入布雷区，面临着令人迷惑的概念”[11]。其易迷惑之处在于：教育公平究竟是投入的公平还是结果的公平？如果指投入公平，教育公平将是极端弱化的词语，理论与实践上过于肤浅；如果指结果公平，教育公平将是空无意义的词语，理论与实践上过于理想。不管教育有无力量减少自身领域内个人之间和团体之间不平等的现象，如果要想在公平方面取得进步，其必须采取坚定的社会政策，纠正教育资源和力量上分配不公平的状况[7]。因此，需要另辟蹊径，综合两种看法，探究教育公平的涵义。有学者从“教育公平从何时开始，过程中能够达到何种程度，结束后具有什么效果？”[12]的问题出发，认为教育公平由四个方面组成：第一，入学机会公平，即不同社会阶层的学生具有平等的入学机会；第二，学习过程公平，即不同社会阶层的学生都能平等地完成规定的教育层次（小学、中学等）；第三，学习结果公平，即不同社会阶层学生教育过程结束时，都能学到同样的内容，达到规定的同样教育水准；第四，学习影响公平，即所有学生进入社会时，由于其所受教育而受到公平的待遇（相同的收入、同样地位的工作等）。例如，美国联邦最高法院认为，教育公平是指有效并充分地保证各种儿童免受家庭不利的影响，在未来的成人生活中由于教育而得到公平对待[4]。这是本研究比较赞同的教育公平涵义，但是其内容好像又过于狭隘与繁琐。
因此，笔者认为，教育公平就是学生享有公平的入学机会，教育过程中受到公平的待遇，教育结束后能够得到全面而充分的发展。具体涵义包括三个方面：其一，“公平”不等于“平等”，公平不仅指每个学生都享有同等的入学机会与成功机会，也指对处境不利学生进行差别对待，教育的“不平等”必须有利于处境不利学生，使其和其他学生最终获得同等的入学与成功机会。其二，“教育公平”与“教育自由”和谐统一，公平主要限定在公共政策领域，涉及到教育的公共政策应该以“公平”为导向，基础教育尤其如此；“自由”主要限定在私人领域，涉及到私人教育资源的相关政策应该以“自由”为导向，私立非基础教育可以尝试，“公平”为了追求更大的“自由”，“自由”则体现了更深层次的“公平”。其三，“学生发展”是教育公平关注的核心，“公平发展”不等于“同质发展”，学生有着独特的生理与心理条件以及文化背景，教育公平每个学生在其原有基础上得到全面而充分的发展，达到基本教育标准的前提下，最终的教育效果可能存在差异，但每个学生却得到了公平发展。
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