新公共服务理论的道德价值谱系，本文主要内容关键词为：谱系论文,公共服务论文,道德论文,理论论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]B82[文献标识码]A[文章编号]1002-8862(2008)11-0057-04
21世纪初，公共行政理论呈现出了多元发展趋势，以“人本主义”、“责任中心主义”为价值内核的新公共服务理论对以“管理主义”、“效率至上主义”为主导理念的新公共管理范式的批判与取代，反映出现代行政不断走出传统技术理性主义的羁绊，呈现不断趋向现代公民社会基本价值与要求的大方向，为公共行政发展回归价值正道做了恰当的理论铺陈，也为现代性行政建构开辟了一条有重要指向性的实践理路。
行政活动古已有之，但行政学的理论建构则肇始于19世纪末威尔逊、古德诺的“政治—行政”二分的理论预设。二分法把“价值”与“德性”归于政治，而“事实”与“技术”归于行政。基于此，韦伯从专业化的劳动分工、权责明确的规章制度、技术与行为规则的严密设置、系统化的工作程序、鲜明的公域与私域界分、严格的公事公办等方法论维度，构建了彰显理性精神的完备、缜密、庞大的官僚架构，开启了技术性、规范性、事务性行政“中立”行事的行政管理时代。传统官僚制行政突显纯粹功能主义与工具理性特征的同时，不可避免地消解和回避了实质理性的价值因素，使公共行政成为一个客观化、技术化的科学体系。在韦伯之后的很长时间里，公共行政理论大都从属于操作主义、效率主义的技术安排之中，忽视了行政主体作为“人”的存在，湮没了公共行政的“公共性”本质及其为公众服务的应然价值，疏远了对行政价值的理论关注。
传统官僚制行政是与近现代科技革命驱动的人类生活理性化与社会管理领域精确化趋势相适应的，其合理性在于为行政学独立发展创设了理论前提，推动近百年来公共行政走上重技术、重效率、重规范建设的发展道路。但随着二分法把“事实与价值”、“意志与行动”、“目的与手段”的严格区隔，“人”的因素、价值因素进一步失却，公共行政发展越发陷入纯效率主义、纯技术主义和律法主义的偏执，官僚制行政走入机构臃肿、效率低下的尴尬境地，遭遇了空前的现代性危机。20世纪70年代，基于公共选择理论的“新公共管理”范式，掀起了一场“重塑政府”、“政府再造”的运动。新公共管理运动从“经济人”假设出发来寻求解决政府问题的方法，以“企业化政府”理念回应因“技术主义”而生的机构臃肿、效率低下现象，以“管理主义”的方法和“重塑政府”的精神将关注的焦点对准行政与市场的“交汇地带”，通过公共服务的私有化途径来回应“顾客”的需求，为“人”的可进入性创造了一个绿色空间。然而，这并非意味着新公共管理找到了摆脱传统行政危机的出路。如果说“顾客”理念的引入强调了“人”的存在及其价值，那么管理主义的盛行，公共行政生活的商品化，终将抵消公共行政的“公共性”本质。公民的主人地位是否得到明确？公共行政价值是否遭到异化？行政合法性的确立又如何实现？如此等等的问题，在新公共管理理论范式中并未得到根本解决。
事实上，根植于理性选择理论的新公共管理范式并未摆脱以效率为导向的“工具理性”的扩张，仍旧引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对根本价值取向的关切。在工具理性势不可挡的力量驱使下，公共行政背离其本原价值且渐行渐远，它只是过分纠缠于行政成本的算计，从而沦为公务活动过程中的工具。因此，新公共管理中一些被奉为金科玉律的管理理念(主要指经济Economy、效率Efficiency和效益Effectiveness的“三E理念”)日益遭到质疑和批判。20世纪90年代末以来，以美国学者罗伯特·登哈特教授为代表的“新公共服务”理论范式，则试图超越新公共管理有如“尼采式超人幽灵”般的“强力意志”，跳出“效率至上主义”的泥坑，重新审视行政价值问题。它高举“公共性价值反思”的大旗，以“公民权”为逻辑起点，直奔“公众满意”的目标，高扬现代行政“责任中心主义”与“服务至上主义”的应然性行政伦理精神。
官僚制设计的“冰冷理性”和新公共管理范式狂热的“三E”崇拜，阻隔了技术与价值、效率与目的、工具理性与价值理性的内在关联。对公共行政的价值问题进行重新审视，跨越它们之间的阻隔，进而重塑当代公共行政公共性价值内涵，正是新公共服务理论范式的旨趣与诉求。诚如登哈特所言：“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”①为此，新公共服务范式以“民主与公民权理论”、“社区与公民社会模型”、“组织人本主义学说”和“后现代主义行政思想”为依托，直击新公共管理的“效率中心主义”痹症，高扬现代行政的“责任中心主义”的基本宗旨，复归公共行政的“公民权优先”的本原性价值，实现对“政府再造”的再造，从而构筑起了以“公民权”为原点，以“公平正义”、“公共责任”和“公共服务”为基轴并指向“公众满意”的行政道德价值坐标体系。
第一，“公民权”乃是公共行政的价值原点。毋庸置疑，新公共管理范式“把‘效率’和‘经济’作为公共行政的两大支柱和评估政策与政策执行的正确尺度”②，对于改变传统官僚制机构臃肿、效率低下的状况具有明显成效。“顾客”理念的引入和政府重在“掌舵”而由企业“划桨”的“企业家政府”模式，也大大丰富了公共物品和公共服务的数量与质量。然而把公民视为“顾客”的不恰当隐喻、市场机制的泛化、管理主义的盛行、公共生活的商品化，却大大削弱了公民的主人地位，异化了公共行政的性质，消解了公共行政的合法性基础。因为“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船”③。为了规避公共行政的“公共性”异化，新公共服务理论主张建构一种以“公民权”为中心的治理体系，强调“领导不再被视为高级公共官员的特权”④。“公共行政官员不仅要共享权力，通过人们来工作，以及经纪解决方案，而且还必须把他们在治理过程中的角色重新界定为不是企业家，而是负责的参与者。”⑤新公共服务理论区分了“顾客满意”与“公民满意”的原则，摒弃了新公共管理理论特别是“企业家政府”的固有缺陷，提出和建构一种更加关注“公民权”和民主价值、公共利益，更加适合现代公民社会发展需要的新的行政理论选择。“公民权”是新公共服务理论范式切入行政价值分析的基本途径，也是其建构公共行政道德价值体系的逻辑原点，为纠正传统行政“技术主义”、“管理主义”偏差打开了一扇明亮的视窗。
第二，“公平正义”是公共行政“第三个规范性支柱”。在“效率”与“经济”两大理论基石之上的传统行政是剥离了价值分析的理论建构。事实上，行政领域是难以真正做“事实与价值”的二元切割的，“公共性”是公共行政的本质属性，“公平正义”则是其应有的价值内涵。诚如美国行政学家弗雷德里克森所强调的那样：“我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术的和价值中立的政策执行的做法，是失败的。无论任何人，欲研究行政问题，皆要涉及价值之研究；任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值的分配。”⑥新公共服务与其说是一种现代行政范式的探索与建构，毋宁说是对公共行政伦理价值的重新确认与声张，它并不排斥“效率”与“经济”作为行政理念支柱的合理性与必要性，但除此之外，它主张公共行政还须将“公平正义”作为“第三个规范性支柱”。“尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是它们应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大的环境中。”⑦公平正义价值的彰显，意味着新公共服务所追求的“公民权”的实现，意味着公共行政合法性基础的重新奠定，为此，它必然要求政府更加重视每一位公民的合法权益，更加重视公共物品和公共服务在不同公民群体中的合理分配，更加关注弱势维护正义，成为“价值的权威分配者”。
第三，“公共责任”是“任何治理过程的基础”。正是基于这样的行政价值论的立论原则，新公共服务理论既强调公共责任在现代治理中的重要意义，又着力构建公共责任的实现机制，否定了用单纯的技术建构、简单的效率测量以及一味依赖市场化的公共服务提供方式，产生和建立“责任行政”的可能。它主张行政责任的实现应基于这样一种理念：行政行为主体即便在涉及复杂的价值判断和重叠规范的情况下也能够为了公共利益而为公民服务。行政行为不但要符合法律、民主规范和其他约束条件，而且还要基于公民授权、公民参与和公民对话基础上解决实际问题、谋求公共利益，从而实现行政主体公民权和责任意识的建构。因此，行政责任并非是一个简单的概念，行政主体应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。⑧新公共服务并不排斥公共治理过程中的规范性、制度性安排，但任何公共法律体系与制度规范体系的建构都应以“公共责任”为其前提与基础，这意味着政府及其行政人员应当承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，从而更好地向他获得权力的主体——公民负责。“公共责任”与“公民权”、“公平正义”互为前提、相互涵化，成为公共行政技术性、规范性之外的不可或缺的价值之维。基于此，新公共服务不仅超越“技术合理性”与“效率合理性”的窠臼，而且重新奠定公共行政的合法性基础。
第四，“公众满意”是公共服务的目标指向与价值实现方式。新公共管理运动主张“政府掌舵，企业划桨”提升了公共物品与公共服务效率，却异化了公共行政的性质。新公共服务摒弃了把“公民”化约成“顾客”的不恰当隐喻，而且还在明晰了政府掌舵的“船”的“主人”基础上，解决“为谁提高效率”及其标准问题。新公共服务理论在固守公民权优先、公平正义、责任中心主义的基本价值基础上，把“公众满意”作为实现公共服务目标的治理原则与行动指南。在新公共服务理念看来，“公共行政官员的作用就是把人们带到‘桌子旁边’，并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、伦理和责任的方式来为公民服务”⑨。“政府对于创立公民能够明确表达共同价值观并产生一种关于公共利益的集体意识的舞台具有重要的积极作用。”⑩政府作为一个很重要的权力关系的博弈方，是一个刚柔并济的理性博弈者，它不断地在与公民“弹性碰撞”中“倾听”公民的声音并对其话语做出“弹性回应”，使公民得到最真诚的帮助。政府通过“开明的经纪人”角色，创造一个吸引人的氛围，开诚布公地对话，鼓励公民发挥创造力、首创精神并采取一致行动，创造共同价值，有效达到“公众满意”目标。
从价值分析视角赋予公共行政道德性内涵与使命，使公共服务理论超越传统官僚制行政与新公共管理范式的固有局限，赋予公共行政合法性根基与价值合理性基础，揭示了21世纪初公共行政发展回归公民社会基本价值与要求的大方向。“政治—行政”二分以及建基于此的理性化、技术化官僚制行政的出现，本来是“现代性的重要现象”(11)，但由于技术主义、规范主义的滥觞及其造成的行政道德、人文价值的迷失，使其走进了工具理性急剧膨胀的泥潭，现代性意义消失殆尽。而新公共管理范式以“管理主义”为理念、以市场化为形式，推动“企业化政府”再造，带来绩效提升的同时却异化了公共行政本质，尽管20世纪70年代以来各种“摒弃”、“突破”、“再造”理论大噪一时，但并未真正完成现代公共行政的合法性重建。公共行政的本质在其承载的“公共性”上，公共的就应当是道德的，在公共领域如果回避或忽略了道德价值审视，则无法把握公共领域的性质，无法确立公共行政的方向。新公共服务范式的理论价值恰恰在于它超越了“二分法”局限，不是停留于单纯肯定现代公共行政对组织完善、结构合理、技术先进、治理高效的追求，而是致力于把行政系统置于公民权优先、公平正义、公共责任、服务至上、人的尊严与价值实现等“公共性”价值基础之上，使现代行政浸透着人文价值之思，从而找到理性化行政的人文价值依托，打开了现代公共行政的人学与人文视窗，重建公共行政的合法性基础，推动公共行政沿着事实与价值、目的与手段、效率与公平相统一的轨道前行。
新公共服务理论范式不仅是21世纪初公共行政发展回归正道的本质揭示，同时也为行政现代性的再谋划设定了有重要指向性的实践理路。公共行政道德化与行政现代性追寻的耦合，预示着现代公共服务型政府的建设，必然要把“公共性”价值及其实现作为政府活动的出发点，把保障公民权益、实现公共利益、维护社会公正、达致公众满意，作为服务型政府全部活动的根本价值追求；必然要求还权于公民，把服务公民、服务社会作为基本职责。作为行政主体的政府，其职责在于提供优质公共服务，而不是拘泥于“掌舵”与“划桨”职能的简单二分，政府必须首先明了“船” 的性质及其主人，并在此基础上考究如何才能真正最优质、最高效服务于社会与公民，进而定夺何时该“掌舵”，何时又该“划桨”。概言之，新公共服务理论范式对公共行政道德化的揭示，对政府实践运作的要求必然是，作为行政主体的政府应由管制型政府、威权型政府真正向服务型政府、责任型政府转化，把相当部分的行政业务、治理之职让渡给社会，培育并大力发展公民社会，通过扩大公民参与的形式，建构政府与非政府组织(NGO)、公民志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织对话与互动的治理网络，形成治理主体的多元化机制，实现“治理”与“善治”的目标与要求。在市场化生存方式日渐成熟、公共生活日益泛化、公民意识不断觉醒的趋势下，“我们应当以这种方式，即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式，管理公共组织和机构”(12)。
注释：
①③④⑤⑦⑧⑨⑩[美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》，中国人民大学出版社，2004，第167页；第21页；第140页；第148页；第168页；第114～115页；第165页；第63页。
②⑥(12)[美]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社，2003，第88页；第142页；第202页。
(11)[美]特里·L·库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社，2001，第34页。