由饭店产业环境的变化引发的对相关行政管理体系调整的思考(四)，本文主要内容关键词为：管理体系论文,饭店论文,行政论文,环境论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
(上接5月16日7版)
我国饭店业行政管理体系的调整思路
1、饭店业管理主体的调整
(1)饭店业管理权的统一
相对于我国目前条块分割、各自为政的管理体系，高度统一的政府管理显然具有更高的效率。本文认为，应由国家旅游局担当我国饭店业的主导性管理主体，原因有以下四点：
①从行业归属看，我国饭店业在改革开放后的迅速发展在很大程度上是来自入境旅游业的需要，由国家旅游局管理饭店业理所当然。并且在改革开放后二十多年的时间里，国家旅游局已经积累了比其他任何管理部门更多的饭店业管理的经验和教训，如果让国家旅游局彻底放弃了对饭店业的管理，这部分经验、教训将成为沉没成本。
②从部门职能看，国务院对国家旅游局的职能定位更适合对饭店业的管理。2003年国务院政府机构改革后，只有国家旅游局被赋予了对包括饭店业在内的旅游业进行行业管理的资格，是饭店业的主管机关。国家旅游局的主要职能包括对旅游业方针、政策的拟定，对旅游业法律法规和标准的组织拟定和监督实施，并由质量规范与管理司负责对饭店各项标准的制定和实施。
而在行业管理方面，与国家旅游局争夺最为激烈的商务部则更多地着眼于国家的对外贸易政策、国内贸易发展战略等方面，对于具体到饭店业方面的职能则根本没有提及，只是在其商业改革发展司的职能中提到了对住宿业的宏观“指导、管理和规范”，这一提法也颇显笼统。从商务部的职能定位可以看出，商务部对饭店业的管理几乎不涉及直接管理方面，我们可以理解为，商务部的职能是在国家层面为包括饭店业在内的所有行业提供良好的政策环境和市场环境。
③从部门在行业的影响力看，国家旅游局在高档饭店中具有其他部门不可比拟的号召力。以1999年为例，当年我国的涉外饭店、社会旅馆和个体旅馆共计163920家，国家旅游局管理的涉外饭店数量只占2.08％，然而其营业收入却占全部统计住宿设施的44.50％，年接待住宿旅客人数占13.52％。
④从国际惯例看，韩国在发展旅游业和饭店业时有着和我国基本相似的发展轨迹，同样实行了政府主导型的发展战略。
⑤从现实做法来看，现已有北京、上海、成都等城市已将住宿业的管理划归旅游部门，顺应了行业发展的呼声和要求。
(2)饭店业管理权的保障
①赋予国家旅游局管理饭店业的权力
A.饭店立法
国际上一些旅游业发展较早、较快，法制比较健全的国家，认识到了旅游立法的迫切性和重要性，制定了专门的旅游法律法规。其中就包括对饭店业管理主体的界定问题。比如，新加坡的《饭店法》规定社会事务部管辖下的新加坡饭店执照局是饭店业管理的主管机构，从法律法规上，对饭店业主管机构的管理权进行有效的保障，并对其管理权限、方式做了规定。在《中华人民共和国旅游法》缺失，且短时期无法出台的现实情况下，可以尝试制定一些旅游的单行法律法规，比如《中华人民共和国饭店法》，从根本上保障国家旅游局对饭店业进行管理的主体地位。
B.行政授权
早在1985年国务院旅游协调小组就设立了旅游法制工作机构，1988年11月更名为国家旅游局政策法规司，专门负责旅游法规的制定、贯彻和监督检查工作。从法律法规的制定情况看，尽管旅游业的发展已有近30年(从1978年开始)的历史，但是目前，我国仅有《导游人员管理条例》、《旅行社管理条例》和《中国公民出国旅游管理办法》这些国家等级的法规和规章制度，以及一些地方旅游条例。在这种情况下，无论是《中华人民共和国旅游法》还是《中华人民共和国饭店法》，在短时期内都无法出台，因此国家旅游局要行使饭店业管理权，必须得到国务院的授权，或者通过出台饭店业管理条例对国家旅游局的饭店业管理权进行明确。
②赋予国家旅游局协调各部门的权力
旅游业产业链遍布几十个行业或部门，必须有一个跨行业、跨部门的综合性旅游管理机构，对整个旅游业实行全方位的行业管理。该机构应当具备以下职能：能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调，能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发和整合，能够引导常规旅游产品、特色旅游产品和专项旅游产品的均衡发展，能够对所有旅游企业实行统一的行业管理，能够推动形成跨地区、跨行业、跨部门的大型旅游企业集团。
我国旅游业发展的实践经验表明，由旅游、商贸、园林、文物、交通、社会服务等职能部门组成的旅游管理委员会是一种比较好的管理模式，旅游管理委员会内设决策、协调部门与执行处室，分别具有综合协调与对口负责的职能，从各个方面对旅游业实行全方位的行业管理。这样，既理顺了旅游业主管部门与相关部门的行政业务关系，又使政府对旅游业的管理由单一变为综合，由部分转为全局。如此，我国旅游业组织结构的优化才从根本上有了制度保障，才有可能实现饭店业的良性、有序发展。
因此，建议成立以国家旅游局为核心的集旅游、商贸、园林、文物、交通、社会服务等职能部门为一体的旅游管理委员会，协同管理旅游业以及其中的饭店业。
2.饭店业管理客体的调整
(1)扩大管理客体的范围
目前国家旅游局对饭店业进行的行业管理主要是针对星级饭店，而星级饭店在整个饭店产业容量中只是一小部分，还有数量相当庞大的提供“住宿”功能的饭店业经营主体游离在国家旅游局的饭店管理体系之外。因此，首先应该将社会旅馆、个体旅馆、饭店业的新型业态等纳入到整个管理体系中来。
(2)分类管理
①将社会旅馆和新型业态纳入星级评定标准
在将社会旅馆和新型业态纳入到饭店业管理体系中来的同时，有必要借鉴对于星级饭店管理的成功经验，但是决不能一味套用。同时，新的管理客体的出现，也是改进星级评定标准的一个良好时机。实际上，星级评定标准在管理星级饭店时已经呈现出某些方面的不适应性，从而在一定程度上束缚了饭店企业的发展。在经过综合调研、论证的基础上，有必要有针对性地对星级评定标准本身进行有计划、有步骤的修订，以适应市场发展的现实需要。
②对个体旅馆进行最低标准管理
对于数量庞大的个体旅馆，没有能力也没有必要做繁复的星级评定。只要设定最低标准，使其达到这个标准即可，以此保证消费者最基本的利益和需求。此外，还可以运用激励机制，通过评优来促进个体旅馆业的良性发展，比如定期评比“中国个体旅馆500优”、“百姓信得过旅馆”等。
3、饭店业管理目标的转变
随着管理客体范畴的扩大，国家旅游局更应该致力于饭店业的全面管理，促进全行业的发展，而不再是仅仅关注星级饭店。围绕着以提供“住宿”功能为核心而形成广义饭店业的新形势，以国家旅游局为核心的政府管理部门应适度调整管理目标，以适应新形势下行业管理的需要。同时，在市场经济下，特别是加入世界贸易组织后，更要提高国家旅游局决策的科学性和公开性。
4、饭店业管理手段的转变
(1)配套产业政策
按照社会主义市场经济规律和我国饭店业的发展状况，从财政、金融、投资、税收、社会保障等方面制定与有关法律法规相配套的产业政策，可以说是我国现阶段饭店产业政策的一项基本内容，这也是优化我国饭店业的产业结构和产业组织、改善我国饭店业外部环境的重大举措。
(2)健全法律法规
从中国饭店业管理的现状来看，与市场经济社会完善的法律与法规体系相比，中国饭店业管理的“旅游法”和专门的“饭店法”等正式法律文件还处于缺位状态，有关的民法、商法由于实施机制方面的原因也还存在不配套、针对性弱、执行力度小等方面的问题。政府主管部门应积极推动“旅游法”和“饭店法”的制定和实施。
(3)改进技术标准
旅游行业应当吸取国外同行业的经验，建立并发展自身的认证体系，可先以目前的形式或由行业协会开展工作，逐渐向中介机构转化。在我国由计划经济向市场经济转化的过程中，政府对标准化工作的主导作用是重要和有效的，因此对标准化工作的规划是必要的。应当对饭店业标准化工作的长远规划和短期计划进行研究，确定饭店业标准化的体系，真正将标准化工作作为行业管理的主导。
我国的饭店业标准化工作开展得很有成绩，其中饭店星级评定标准的实施很有成效。但是，由于我国与国际组织交流不够，国际上对我国旅游业管理及饭店星评不了解，因此我国的旅游标准化工作在ISO组织中缺乏有力的话语权。因此，今后应当加强与国际间的交流与沟通，向国际组织宣传和介绍我国旅游业的管理和旅游标准化工作成绩，吸取国际组织的先进经验，使我国的旅游标准化工作尽快与国际接轨，在国际标准化组织中占有一席之地。
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