国有商业银行内控体系建设的现实途径，本文主要内容关键词为：体系建设论文,国有商业银行论文,内控论文,途径论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基于当前金融业高风险运行的现实，国有商业银行围绕内控制度建设、内控体系的构造等方面进行了初步的探索，并己积累—些经验，取得了一些成效。但是从总体来看，商业银行的内部控制还很薄弱，内控系统建设的任务还十分艰巨。笔者认为，要强化商业银行的内部控制并建立有效的内控体系，有赖于宏观经济、金融环境的改善和商业银行经营管理体制的改革，还需要学习借鉴现代商业银行的监管思想和方法，并将商业银行的内控系统建设作为一项重要的基本建设，有计划、有步骤地向前推进。
一、商业银行内部控制系统的状态分析
近年来，随着金融风险的日益显现和经营管理体制改革的逐步推进，商业银行内部控制意识已经唤起。但就现状而论，国有商业银行的内部控制还相当薄弱。在内部控制的认识上，在制度的健全性、符合性和功能上，以及在内部控制制度的执行上均存在明显的缺陷。
第一，缺乏系统的管理思想，对内部控制认识不足。由于受传统专业银行体制的影响，管理人员对现代管理理论与方法，特别是现代商业银行经营管理思想缺乏系统的了解，因而在对内部控制问题的认识上还存在着明显的偏差。具体表现在：（1）商业银行的部分管理人员在粗放经营条件下形成的观念与行为惯性短期内难以扭转 。他们不能正确理解发展与管理的辩证关系，甚至把强化管理严格内部控制与业务发展对立起来。（2）员工素质不高，对商业银行内部控制缺乏系统认识，难以形成自主的内控意识，这给本来就很薄弱的管理工作带来了严重的冲击。（3）将业务控制简单地等同于书面的内部操作规程，认为强化内部控制就是对现金、重要空白凭证、有价单证的定期、不定期检查，或认为内部控制就是内部稽核。
第二，内部控制制度残缺，功能不全，难以有效发挥作用。商业银行内部控制虽然近年来进行了一些基本建设工作，但从系统性、功能性等方面考察仍然存在不少问题。比如：（1）制度的建设缺乏系统性，一些必要的业务操作管理缺乏制度规范，现有业务操作流程不科学、不规范、控制严重不足，部分业务环节缺乏必要沟通与牵制，制度建设缺乏超前性和同步性。对现有制度的制定和修改缺乏统一管理，相当部分制度由各分支机构的业务部门自行制定，制度的严密性、可操作性不够。（2）在组织体系方面，机构职能界定不明，责任不清，各部门间、各业务环节间缺乏系统的牵制设计。内部监督部门的独立性和权威性不够，内部控制力量配备不足。（3）制度建设中缺乏激励约束机制的设计，没有正常的晋升提拔标准，没有完善有效的责任追究制度，使内部控制不能有效发挥作用，在制度设计中对守纪合规操作没有必要的激励，对违规违纪人员缺乏明晰严格的处罚条款，没有相应的执行主体。
第三，在内部控制的执行中存在诸多障碍。主要表现在：（1）内部控制滞后。内部控制按执行状况划分，可分为事前控制、事中控制和事后控制。国有商业银行的内部控制从总体上看，基本上属于以补救为主的事后控制。通常是违规问题逐渐积累，并形成系统性和区域性风险时才去治理，业务管理中的漏洞从小到大以至成为突出问题时才设法堵塞。（2）内部控制的落实缺乏刚性。内部控制在执行中奖惩不明。对违反制度的人和事只要没有造成恶果就难受处惩，而且对违规违纪操作的处罚缺乏统一的尺度。（3）内控主要执行机构缺乏权威性。目前，在商业银行内部专门执行控制职能的部门主要是稽核审计和纪检监察部门。但由于稽核部门缺乏权威性，也影响了有关内控制度的落实。（4）审计监督的重心偏离。由于条件的限制和认识上的偏差，在实际内控方式上多以突击审计为主。审计工作往往围着领导转，领导围着案件转，审计部门主要充当了突击队、救火队的角色。长期实行突击审计的结果，影响了常规审计的实施，使审计重心严重偏离，特别是在当前商业银行问题大量暴露的情况下，审计监督部门疲于应付突审事件，必然造成常规监督的疏漏，使大量事故案件不能及早发现并最终酿成新的问题，从而形成边查处边发生的恶性循环。
二、商业银行内部控制体系的框架构造
商业银行的内部控制系统是管理控制系统中的一个子系统，它是依据管理控制系统的工作原理和系统要素而构成的以商业银行的经营活动为对象的特殊管理系统。我们只有对该系统的要素、构成、内容、要求有了较充分认识的基础上，才能有效地构造国有商业银行内部控制体系。
（一）商业银行内部控制系统的基本要素
商业银行内部控制是商业银行为完成既定的工作目标和防范风险，对各职能部门及其人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称，是商业银行内部诸多管理制度、政策、程序、组织职能的组合和运用。根据管理控制的原则要求，商业银行内部控制系统主要由组织机构、岗位责任、业务程序、人员配置、检查标准和内部稽核六个方面的要素构成。一个有效的商业银行内控体系是按照系统、有效、标准化要求，并充分体现业务牵制、责任牵制和程序制约的原则而建立的，各项内控作用的发挥贯串于银行内部各项经营管理活动的始终。
（二）商业银行内控系统的构成
建立内部控制系统的目标就是要建立一个由多层面构成的健全严密的内部控制体系，以便为员工设立一套完成系统的内在和外在行为约束机制，为银行各分支机构及各部门建立一种逐级监督机制和自控组织机制，并根据内部控制的管理技术要求进行相应的制度、机构、职能设计，从而构成一个有机的控制系统。根据这个要求，国有商业银行内部控制系统应该由以下四个层面组成：（1）有一套依照监管目的要求而设置的系统，量化反映监督对象基本经济情况和特征的综合监测指标的组织体系，采用相应的监管方式和方法，适时有效地监测和提供各项监测指标的具体内容。（3）有评价监督对象整体情况的科学方法和计算模式。（4）有依照规定对监管对象整体状况、具体经营行为表现出的差异进行奖惩的手段与措施。
（三）系统的主要内容
在上述框架之下，国有商业银行内部控制系统的主要内容包括：各种政策和工作程序、职能分散、授权和权限、业务检查、业务报告、保留业务记录、培训在职人员和各种安全保卫措施、计算机业务控制系统和防止盗窃系统等。为使系统安全、高效，该系统还必须以完善的内控制度为基础。要做到职责分离，相互制约，要有严格的操作规程和岗位管理措施，要有完善的信息保障系统，要建立有效的预警预报系统，并进一步加强和完善监管手段。
（四）系统建设的现实要求及其工作步骤
针对商业银行内部控制的现状，要强化内部控制并建立有效的控制系统，首先应努力实现三个转变：一是从以补救为主的控制向以预防为主的控制转变；二是从以突击审计为主的控制向以常规审计为主的控制转变；三是从滞后性管理向同步超前管理转变。
为了保证国有商业银行内部控制系统的顺利建立并正常运行，商业银行应着手构造规范的经营管理基础，设计相应的制度框架，从业务运行机制建设、控制机构体系建设、制度建设和员工素质建设方面协调推进，以促进系统的顺利建立。总之，在系统的建立步骤上，要以环境改善条件，以制度建设为先导，组织机构建设为保证，以规范经营以中心，以风险防范为重点。
三、建立商业银行内控体系面临的现实任务
根据国有商业银行内部控制现状与建立内部控制系统的要求，笔者认为，国有商业银行面临的现实任务主要有以下五个方面。
（一）积极转变经营机制，努力改善控制环境
控制环境是指控制工作所处的地位及发挥作用的条件，它决定着内部控制总体水平和内部控制制度的设计和运行质量。所以控制环境的改善是强化内部控制的前提。而商业银行内部控制环境的改善又有赖于商业银行经营管理机制的改变。
1、强化集约化经营机制，建立现代商业银行的决策和工作责任体系。强化统一法人体制主要是针对国有商业银行特定历史条件下形成的多级法人体制而言的。其主要目的就是为了调整、纠正过去经营管理上的分散化、权力与责任分割和工作效率低下的状况。为此，需要根据统一法人体制要求，实行自上而下的授权管理制度，并处理好授权范围、授权力度、授权期限等关系，处理好法人体制与调动员工积极性以及利益分配关系。在此基础上，尽快理顺业务工作关系和责任关系，以便为商业银行内部控制体系的建立提供体制保证。
2、建立以综合绩效管理为核心的现代管理机制。全面推行资产负债比例管理是中央银行加强监管，防范金融风险的关键性措施之一。实行资产负债比例管理的目标是使银行的资金总量平衡、结构合理、以来源制约运用，借以克服过去盲目扩张的弊病，促使银行达到自我调控、自我约束、灵活经营的目的。应该指出的是，在目前条件下，全面推行资产负债比例管理的条件仍不够成熟。而且资产负债比例管理主要是从金融监管角度，通过对商业银行有关指标的考核来监督银行的稳健经营，以保障商业银行的稳定。而对于商业银行来讲，为自身利益，容易强调盈利性而忽视流动性和安全性。而且这三类指标不能全面反映商业银行的经营状况。在西方国家商业银行内部实行的是绩效管理。绩效管理的指标体系包括流动性指标、安全性指标、资产组合指标和盈利性指标四大类。对商业银行的内部控制可在推行资产负债比例管理的同时，增加内部资产组合指标，逐步推行综合绩效管理。综合绩效管理的重点是管理工作的全部绩效和最终成果。
3、建立有效的监督与激励机制。监督与激励是控制的两个方面。监督是控制的基础，如果没有监督就不能有效规范管理人员和员工的行为；而没有激励也不能形成管理人员和员工的自觉管理意识，不能有准备地防范经营风险。激励的目的就是调动员工整体的积极性。积极性的本源是各种需求动机、目标、情感和意志。激励就是要采用多种激励手段，从员工积极性本源的刺激入手，建立各种相关的制度，以激发员工的积极性。激励手段主要有：合理的利润分配制度、效益工资制、目标责任制、员工聘用合同制、人才吸引培训晋升制、岗位职能奖金制、员工经营作风清政廉洁工作制等等。通过激励，提高员工的政治业务素质，增强员工的主人翁意识与管理意识，使员工自觉遵守规章制度和管理控制程序，从而达到直接控制的目的。
（二）建立健全内控制度，确立系统建设的重点
1、商业银行内部控制制度设计的原则要求。内部控制制度设计必须以预防控制为主，并注重体制牵制、程序制约和责任牵制。按照制度设计的信息化、系统化和标准化原则要求，商业银行内部控制系统的设计要分层次进行。对于涉及全行主要经营管理的制度应由总行相关业务部门组织设计。对于局部控制制度也要相应的管理部门组织统一设计。由于制度设计是一项专业性、技术性和实用性极强的工作，所以要求参与设计的人员是具有较高文化素质和业务素质的专业人员和银行业专家。
2、商业银行内部控制制度建设的重点。近年来，中央银行已着手统一制定了一系列商业银行基本业务制度和法规。特别是近期人民银行颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》，为金融机构建立健全灵活、自律、有效的内控机制提出了具体指导。根据“内控指导原则”的要求，国有商业银行的内部控制制度建设应围绕以下七个方面进行：（1）设立顺序递进的三道监控防线，建立完善的内部控制制度；（2）在业务运营过程中要实行恰当的责任分离制度，在操作层建立完善的岗位责任制和规范的岗位管理措施；（3）建立完整的信息资料保全系统，各金融机构必须真实、全面、及时地记载每一笔业务，正确进行会计核算和业务核算，建立完整的会计、统计和各种业务档案；（4）建立有效的预警预报系统和应急应变措施；（5）进一步完善恰当的监管手段；（6）按各自的业务经营范围和特点，制定全面、系统、具体的内部控制制度，并在所辖的分支机构、各职能部门、各岗位人员之间，建立既有分工负责、又有相互制约的内部控制系统；（7）内部控制系统的设计还必须有助于解决逆向选择和道德风险问题，既要保证合理的制约，又要发挥员工的积极性，以合理的成本保证银行各项目标的实现。各国有商业银行应根据这个总体要求，根据业务发展与管理的内在机理，选择具体的内部控制制度设计序列、重点和步骤，尽快建立健全内部控制制度，以形成有效的自我约束和自我保护机制。
（三）完善组织结构，建立以权力制约为中心的内控机制
对经营管理进行组织人事控制是商业银行内部控制的重要方面。在组织结构设计中要针对商业银行前一阶段粗放经营、权力过分分散、分支行特别是基层机构部门负责人权力缺乏制约、大量违规经营，形成巨大经营风险的现实，强化权力约束，建立以权力制约为重点的内部控制机制。
1、进一步加强规范和制约权力的制度建设。（1）要科学地界定分、支行长和部门负责人的责任、权力和义务。明确授权、让员工和职能部门明确知道各自的业务范围和权限。（2）建立干部交流制度，解决在一地任职时间太长，容易产生个人专断、滥用职权的问题。（3）建立领导干部定期经济责任审计和全面考核制度，通过审计和考核，加强权力运行结果的监督，并与其升降、奖惩挂钩，给以压力和动力，促其正确行使权力，认真履行职责。（4）建立上级主管领导或纪检组与下级行主要领导定期谈话制度，及时对业务管理人员进行戒勉。（5）坚持廉政考核、测评制度，使其时刻处于组织和群众的双重监督之下。
2、加强人事控制，把好选人用人关。银行各类人员的素质特别是各级主管人员的素质，是取得经营成功的最重要的决定性因素之一。选择人员特别是选择各级负责人，是管理过程中最关键的步骤之一。我们应从国内外大量的金融案件中吸取深刻的教训，积极加强组织人事控制，用严格、科学、规范的绩效考核杠杆去促进人才选拔的良性机制的建立和员工升迁调整的公正、公平、公开的制度的建立，积极营造全体员工积极向上，尽职尽责的氛围，从而增强员工的自我约束意识。
3、拓宽监督渠道，建立立体网络。（1）要加强商业银行各级行以及各管理部门的协作，形成监督合力。（2）疏通群众监督渠道。一是要落实好政务公开制度；二是要做好群众信访举报工作，使群众真正看到信访举报的作用，树立民主监督的信心。（3）与外部监督结合起来形成社会的监督网络。
（四）不断强化稽审职能，切实发挥专业控制作用
在内部控制体系的建设中，要提高对稽审工作的认识，明确职能，完善机制，确立权威。要有计划地将现有稽审部门转换为专门行使行政检查监督、业务稽审和内部管理控制的综合监督管理部门，与有关监督部门一起共同构建一个高效、有序、严格和现代化的监督控制系统。
1、建立一套垂直、独立、科学、高效的监督管理体系。监督管理体制建设的目标就是要努力建立一套适合国有商业银行特点的、直接对最高权力机关负责的，其领导关系和经费开支与管理控制客体相分离的，以纵向管理为主和相对独立的监管体制。为了保证监管机构的独立性和权威性，可以采取“逐级派驻制”逐步过渡到“总行一级派驻制”的办法，并通过实行“总行一级派驻制”，发挥内部监管的监督、评价、鉴证职能，为商业银行整体稳健经营服务。
2、改进监管方式。从趋势上看，内部监管方式将逐步由现场监管向现场监督与非现场监管并行转换，并最终以非现场监督为主。因此要为向非现场监管积极创造条件。要实现非现场监督的目标就应首先建立一套科学、高效的监测和预警系统，能够对所辖行的日常经营情况进行及时的监控。为此，要努力实现监督手段的现代化，不断提高稽审效率和质量。
3、拓宽监管领域，扩大内部监管范围。要向外币业务、表外业务和境外机构拓展，尽快覆盖所有业务领域，消除监督的空白点和漏洞。近期，要以风险、效率监管为重点开展一些具体稽审项目：（1）要严格控制计算机风险，建立对计算机开发、运用的稽核监督组织体系。将重要风险点的控制设计到程序中，重点加强电子数据处理系统的稽核。（2）要加强内控制度的评审。近年来出现的许多经济案件，其根本原因是内控制度不健全，有章不循、违章操作造成的。因此，对内控制度的稽审十分必要。要通过对内控制度及其执行情况进行评价，及时向领导提供提高内控制度效果的建议，制定防范措施，从内控评审的角度逐步促进管理失控问题的解决。
（五）建立科学的财务会计制度，确保内控信息真实可靠
财务会计信息是商业银行进行内部控制的最主要最直接的依据。审计最简单的词义就是会计检查。事实上，在多数发达国家，不论是银行的内审还是外审，主要的任务都是会计检查。然而由于传统的财会体制的严重缺陷，国有商业银行从上到下没有统一的财务会计制度，各层制度之间不衔接、不配套，横向上核算分割，纵向上核算层次过多，形成多级利益主体和财务管理上的分散混乱局面。虽经多次修改，现有财会制度仍不能完整科学地反映商业银行的实际经营活动，按现有口径编制报表也难以充分反映银行经营活动的全貌。在财务监督观念、制度建设和人员素质上都有待改善。因此，可以说，加快财会体制改革，积极建立统一规范的财会制度是商业银行集约化经营的前提，是商业银行实施有效内控的基础。构造商业银行内部财务会计制度。首要的就是要按国际标准制定银行基本的财务会计制度，确保监督工作可以及时获得真实可靠的财务报告，以便掌握银行全面的经营活动状况。目前，要以国际标准为指导，围绕商业银行的管理目标，构造商业银行内部财务会计制度。为了提高财会综合运行能力，发挥会计的整体功能，还要建立自我约束的会计监督体系。
总之，国有商业银行内部控制工作是一个巨大的系统工程，它贯穿于商业银行经营管理活动的始终，涉及到业务的各个环节，是由控制制度、控制手段和控制环境所组成的一个有机整体。由于国有商业银行面临的深层次体制矛盾在近期内还难以彻底解决，社会经济环境的改善、社会信用制度的建设和商业银行内部控制系统的建立都还需要经历一个艰难而漫长的过程。所以，我们认为，在现实情况下，国有商业银行应逐步实现向商业银行的真正转变，以便为规范的内部控制系统的有效运行创造良好的制度基础。在经营管理体制改革中，要注重设计相应的内部监控制度，建立严密、科学的管理体系，通过控制使各级被控制对象产生一种内在的自我约束、自我控制的需要，使各层次控制主体与客体之间形成一种默契、合作关系，以保证商业银行总体经营目标的顺利实现。
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