韩国海警体制改革的背景及启示
刘大海1,2，刘芳明1，吴岳3
（1.自然资源部第一海洋研究所，山东 青岛 266061；2.青岛海洋科学与技术国家实验室 海洋地质过程与环境功能实验室，山东 青岛 266061；3.中国海洋大学 法学院，山东 青岛266061）
摘要： 韩国海洋警察厅重新划归海洋水产部是韩国海警体制改革的重要行为，对于韩国具有重要的政治意义。本文从韩国海警厅发展历程、海警体制改革原因剖析及对我国的启示建议三个方面展开了研究，将韩国海警厅发展历程分为建设期、发展期、震荡期和重建期四个阶段，归纳了各阶段特征并提取了关键事件；在此基础上，从顶层设计、职能、层级、专业性四方面对其原因进行了深入分析；最后，进行了讨论和建议。
关键词： 韩国；海警；海上执法；改革
2017年7月26日，韩国总统文在寅实施竞选期间提出的计划，再次恢复了海洋警察厅建制，其管理权限再次划归海洋水产部。最新的韩国第14839号政府组织法令重新确立海洋警察厅的作用，即维护海洋安全，守护海洋主权，强化海洋力量。[1]新任海洋警察厅厅长在就任仪式上宣布了海洋警察厅“安全、主权、治安、环保、廉政”方面的五大目标。[2]
中韩两国在历史、文化和地缘上有诸多相似之处，同时两国面临许多共同或相似的海洋执法问题和安全挑战，韩国海警体制改革的经验和教训对我国具有一定的启示意义。因此，有必要厘清韩国海警的发展脉络，把握韩国国内政治人物意图，了解他们对于有效利用海上执法机构开展维护海上权益工作的总体考虑，为我国海警发展提供借鉴。
一、韩国海警厅发展历程
韩国海警是管理韩国海上事务的主要力量，其职能包括领海警备巡逻、海难搜救、维护海上治安、调查海上违法犯罪、海上交通安全管理、监测和防治海洋污染、保护海洋环境等。进入21世纪以来，面对日趋突出的海上治安问题及海上恐怖活动的威胁，韩国海警又被赋予了应对海上突发事件以及海上反恐的职能。[3][4]依据海警发展阶段特征，本文以标志性事件为分割点，将韩国海警厅自成立至今划分为建设期、发展期、震荡期和重建期。
第一阶段为建设期（1953-1995年）（有专家提出自1950年开始，美国协助韩国筹建韩国海岸警卫队，之后还参与相关战事），海警初建时隶属于内务部与商工部管理，其标志性事件为《海洋警察队设置法》的制定。20世纪八九十年代卢泰愚执政期间，韩国各界与政府部门多次讨论海洋与水产行政一元化计划和新设统一的海洋水产行政机关的必要性，并于1989年8月26日提交了新设海洋水产行政机关必要性的倡议书，但一直没有结果。
表1 韩国海警厅建设期事件表[5]
第二阶段为发展期（1995-2007年），其标志性事件为韩国国会批准加入《联合国海洋法公约》，韩国海洋工作进入跨越发展阶段，为海警发展提供了契机。时任总统金泳三批准了韩国“海洋开发基本计划”，正式成立海洋水产部，并将海警厅从警察厅分离纳入海洋水产部。随着海洋水产部的逐步壮大，隶属于水产部的海警厅迅速发展，尤其是韩国将“21世纪海洋战略”确定为国家计划后，为了贯彻战略实施、更有效地管理和维护海上权益，海警厅的职能得到逐步扩大。
表2 韩国海警厅发展期事件表
朴槿惠解散海警厅设立海洋警备安全本部与文在寅设立海警厅并重新划归海洋水产部这两个事件对韩国海洋维权执法工作产生了巨大影响，个中原因值得探究。海洋警备安全总部在过去两年多时间里承担了海洋警察厅的职能，但在应对海洋渔业资源安全、海上安全事故和海上犯罪时力不从心，没有达到改革的预期目的，根据相关韩国文献，其主要原因有四。
表3 韩国海警震荡期事件表
第四，改革后的韩国海洋警备安全本部缺乏专业性，无法满足韩国海洋维权执法需求。“国民安全处”擅长陆域安全管理，对海洋安全和执法缺乏了解。海洋警备安全本部的各部门安全职能和管理指挥体制相似，但是在应对具体问题时专业性不足，限制了海上执法的成效。国民安全处专业性不足在涉外渔业争端处理上表现更加明显，其中最具代表性的是处理中国在黄海上的渔业争端。2016年10月，韩国西海海警与正在作业的中国渔民发生撞船事件，国民安全处超过一天没有对此事件进行公开，被人指责掩盖事实。并且，海洋警备安本总部多次依其《警察公务员法》等国内法规定解决越界渔民等国际法范畴问题，越过其登临权与追索权，直接采取行动。不仅未能有效解决渔业争端，而且带来了中韩关系的紧张。韩国学者认为，被解散后的海警专业性不足，是造成这些问题的原因之一。[9]
3)目前国内的微课研究进入快速发展阶段，已经从注重微课的概念定义以及制作方面的研究转向了面向微课的教学实践应用研究，但是由于特殊教育的特殊性，针对特殊教育领域的微课的理论以及实践研究相对较少。
表4 韩国海警厅重建期事件表
第二，改革后的海上安全管理职能被削弱。2014年成立的海洋警备安全本部缩减了原有的海警组织，警备、环保、防灾等业务都归一个部门主管，导致该部门超负荷运转，造成打击贩毒、海上恐怖主义等海洋安全事务乏力、海洋安全管理职能被削弱，其直接体现是海上管理人员的减少和海上犯罪事件的增加。2014年，韩国海警的调查和情报人力共计752人，解散后缩减到314人，减幅超过一半，受此影响，韩国海警查获的海上犯罪案件从2013年的5.07万件锐减至2015年的2.70万件。
二、韩国重建海警厅原因剖析
第三阶段为震荡期（2008-2013年），其标志性事件为海警厅被并入国土海洋部。自2008年以来，日韩关于“独岛”争议不断，为了更集中解决海洋权益争端，出于政治层面考虑，时任总统李明博将原交通部与海洋水产部的部分部门合并为国土海洋部，海洋警察厅改编为国土海洋部的外厅。[6]在此期间，实施独岛周边日韩争议海域的警备工作是韩国海洋警察的重点任务[7]。直至2013年，中日韩在争议海域持续发生渔业纠纷，时任总统朴槿惠实施政府改组，重设海洋水产部，并将海警厅重新纳入海洋水产部，以继续加强对渔业资源的控制。
第一，顶层设计考虑不全面。2014年韩国政府做出改革决定，将原隶属于海洋水产部下的海洋警察厅改编为隶属于国务总理室的国民安全处下海洋警备安全本部，其本意是希望通过此项改革，强化韩国的海上安全与安保状况，杜绝沉船事件的再次发生，其改革意图比较单一，只考虑海警在保护人身和财产安全方面的职能，未能充分考虑海洋综合执法职能。导致改革后的韩国海警在海洋环境污染治理、海上灾害防御、移民防范等方面未能发挥预期作用。
从上述四个阶段的发展来看，韩国海警先后隶属不同的部门：海洋水产部（1996.08-2008.02）、国土海洋部（2008.02-2013.03）、海洋水产部（2013.03-2014.11）和国民安全处（2014.11-2017.07，此期间海洋警察厅被海洋警备安全总部取代）。由于上级部门的职能各有不同，决定了韩国海警的定位和任务也有变化。
第三，改革后的机构层级过多，政令不通。“国民安全处”主要负责国家安全管理职能和防灾职能，侧重国民人身安全和防灾救灾，该部门人员众多，机构庞杂，内部复杂的层级体系及报告程序给海上执法增添了阻碍。海洋警备安全本部归属国民安全处，其参谋和决断由国民安全处做出，这就导致了业务的二元化和责任人不明确等问题。尤其是在应对海上突发情况时，国民安全处复杂的指挥命令系统和层层报告的体系增加了问题的解决难度。
第四阶段为重建期（2014年至今），其标志性事件为“岁月”号沉船事故，由于沉船事故发生后海警队解救工作不善，时任总统朴槿惠解散了海警厅，新设立了海洋警备安全本部，隶属于国民安全处。此后的两年半时间里，政府在应对海上渔业资源安全、海上安全事故和海上犯罪时力不从心，引起多方不满，屡屡通过议会或媒体要求尽快恢复海洋警察厅[8]。2017年7月，文在寅总统实施竞选期间提出的计划，再次设立海警厅，并将其重新纳入海洋水产部。
三、讨论与启示
在当前的海洋开发、管理与维权中，海上执法部门承担着多项关键的职责，并且发挥着越来越重要的作用。当前亚洲主要国家都在增强自身的海警能力建设，这既包括海警人员、执法船只、经费等政策支持，也包括对海上执法机构的改革探索。中国与韩国都是东亚地区的重要国家，面临着类似的海洋治理任务，海洋开发、环境保护、海上治安等都是两国海上执法部门的重要任务，都与周边国家存在海洋争端，海洋维权受到本国政府重视。这不仅体现在中韩在黄海海域的划界未定问题，还包括两国与日本、朝鲜等海洋争端问题上。
值得注意的是,中韩两国在海上执法的法制建设进程上具备一定的相似性。自《联合国海洋法公约》1994年正式生效后，中韩两国相继于1996年、1995年对其做出了批准，并均在1996年与两国国内正式生效，且中国于1992年实施《领海及毗连区法》，1998年实施《专属经济区和大陆架法》，韩国相应国内法律的实施在时间上与中国较为接近。中韩两国近年来都在探索改革本国的海洋执法机构，寻求建立更加合理、高效的海洋执法机构体制。研究韩国海警的机构改革对于我国海洋管理具有一定启示意义。
研究发现,大多数的信任模型都可以对内部攻击有一定的防御,但是无法抵御针对信任模型的攻击。因此,本文提出一种防御信任模型攻击的信任评价模型(DTSA)。在设计信任模型时重点考虑了针对信任模型的攻击,弥补了现有模型的不足。
活动引导式教学模式改变了传统的“灌输式”教学模式,这种教学模式能够很好地启发学生思维,突显以学生为中心的教学理念,对现阶段我国全方位进行的教学改革具有重要意义。在倡导素质教育、创新性人才培养大形势下,应该给以足够的重视,并加以推广。
近年来随着中国周边海洋争端日趋激烈，海警船只活跃在海洋维权的第一线，在维护我国东海、南海权益上发挥着不可替代的作用。为有效维护我国海上安全与权益，应对与周边国家的海洋争端与权益纠纷。2018年6月22日，为了贯彻落实党的十九大和十九届三中全会精神，按照党中央批准的《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》决策部署，海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局。中国海警局统一履行海上维权执法职责，包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，以及协调指导地方海上执法工作。
1.3 观察指标 观察并记录两组患者临床疗效，术前术后宫腔长度、月经改善、宫腔粘连等变化情况，分析比较。
观察皮瓣血运,发现皮瓣苍白、发绀等异常情况及时报告医生处理,将术区放置于躯体高位,促进回流,敷料包扎松紧适宜,局部保暖,遵医嘱使用红外线照射,防寒冷致皮瓣血管痉挛,遵医嘱使用扩血管改善循环的药物[8]。
面对复杂的海洋国际环境和日趋紧张的海洋形势，应进一步加强中国海警的力量建设，更好地发挥海警在海上综合管理与执法等方面的作用。海警力量的增强既包括加快建设数量足够、装备完善的海警舰船与海警直升机，也包括海警人员的执法专业能力、国际法素质等方面。目前，我国涉及海洋行政执法的法律文件和地方性法规数量很多，但是缺少综合、全面、系统的法律文件体系。[10]中国要加快研究制定相关法律，确定中国海警局作为我国统一的海上执法机构的管理归属与法律地位，将海上执法体制协调、决策和执行的三层管理框架利用法律确定下来，同时明确海警局的法律地位、执法程序、执法手段和法律责任。
随着各国对海洋权益的日益重视，海警作为海上利益获取的维护力量，其重要性得到提升。韩国海警的体制改革历程呈现了其国家层面的思考维度，对中国具有一定的启示意义。如何恰当地运用海警力量保卫海上利益是未来需要进一步思考的课题，集中管理、统一执法、体现专业性是海警发展的方向。在机构改革背景下，应加快推进海警立法，赋予海警职能任务、调整海警组织机构、理顺海警运行体制，为加快推进海洋强国建设营造良好环境。
参考文献：
[1]国家法令情报中心.政府组织法.[EB/OL].（2018-12-05）[2017-7-26].http://www.law.go.kr/lsInfoP.do?lsiSeq=195013&efYd=20170726#0000.
[2]时隔三年，海警厅长就任.[EB/OL].（2018-12-05）[2017-07-27].http://www.hdhy.co.kr/news/articleView.html?idxno=5749.
[3]朱建庚.韩国海上执法机制探析[J].太平洋学报，2009（10）：75-76.
[4]朱贤姬，郭佩芳，滕祖文，郑会秀.韩国海洋水产部的建立对中国海洋管理体制改革的启示[J].海洋湖沼通报，2008（1）：169-178.
[5]表格整理主要来源于阎铁毅的《由“岁月”号纵览韩国海洋水产部与海洋警察厅的发展历程》.
[6]杨培举.中国的治海模式选择[J].中国船检，2010（7）：30-33.
[7]詹德斌.海洋权益角力下的中韩渔业纠纷分析[J].东北亚论坛，2013（6）：61-67.
[8]2017年4月韩国仁川议会“海警复活”讨论会纪要.（2018-12-05）[2017-07-27]http://dl.nanet.go.kr/OpenFlashViewer.do
[9]解体 2 年后复活的海警厅[EB/OL].（2018-12-05）[2017-06-05]http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2017/06/05/0200000000AKR20170605131300065.HTML?from=search
[10]王世涛，石化东.论我国海上执法体制的改革与完善——从东北亚海上执法模式比较研究的视角[J].法学研究，2016（11）：70-76.
The Background and Enlightenment of South Korea Coast Guard System Reform
LIU Dahai1,2,LIU Fangming1,WU Yue3
（1.First Institute of Oceanography,SOA,Qingdao 266061,China;2.Laboratory for Marine Geology,Qingdao National Laboratory for Marine Science and Technology,Qingdao 266100,China;3.Law School,Ocean University of China,Qingdao 266100,China）
Abstract: The relocation of the Korea Coast Guard to the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries has important political significance in Korea and certain implications for China.This paper has conducted a research based on three aspects: 1)the history of organization of Korea CoastGuard;2)the reason for relocating South Korea Coast Guard within the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries;3)the implications for China.This paper has divided the development of the Korea Coast Guard into four phases:constructing period,developing period,oscillating period and reconstructing period,with the summaries of the characteristics of each stage and extractions of the key events.Reasons for Korea Coast Guard's returning to the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries are analyzed from three aspects.Finally,suggestions are provided for future reform and development of the China Coast Guard.
Keywords: South Korea;Coast Guard;maritime law enforcement;reform
中图分类号： D731.26
文献标识码： A
文章编号： 2095-2384（2019）01-0001-06
收稿日期： 2018-12-13
第一作者简介： 刘大海（1983-），男，安徽岳西人，自然资源部第一海洋研究所副研究员，博士，主要从事为海洋战略与政策研究。
（责任编辑 储 欢）
标签：韩国论文; 海警论文; 海上执法论文; 改革论文; 自然资源部第一海洋研究所论文; 青岛海洋科学与技术国家实验室海洋地质过程与环境功能实验室论文; 中国海洋大学法学院论文;