反应性政治的概念与逻辑，本文主要内容关键词为：逻辑论文,概念论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2014)05-0062-06 在当代中国的国家治理实践中，面对着日益复杂多样的公共事务，经常出现只有在外界的强刺激下，政治行为主体才被动地做出反应，即采用短期性、权宜性、变通性的治理手段来控制事态并进行“消灾”的现象。这一现象已经渗透到了公共事务的各个领域，并呈现出较为典型的模式化倾向。有学者曾经用“反应性政治”这一术语对该类政治行为模式形象化地加以概括。[1]59反应性政治作为一种政治行为模式虽有其产生的客观原因，但其已经跨越了必要的界限而带有某种普遍性特质，这理应引起实践界的警惕和学术界的重视。从学术研究角度看，由于概念是分析问题的逻辑起点，而透视事物的运行逻辑则是把握其本质的前提条件，因此，我们在试图反思和超越反应性政治行为模式之前，务必先从学理层面回答这样几个问题：反应性政治作为一个描述性的概念工具，其确切的含义是什么?反应性政治作为一种普遍存在的政治行为模式，内在地隐含着怎样的行为逻辑?反应性政治作为一种广泛发生的政治现象，外在地依赖于怎样的制度逻辑?这些正是本文尝试探讨的论题。 一、反应性政治的概念界说 从构词法角度来看，“反应性政治”由“反应性”和“政治”组合而成。“反应性”是对“政治”的性质界定。因此，为了准确厘清“反应性政治”的概念，务必先对“反应”和“政治”的概念加以界定。 在中文语汇中，“反应”一词通常有三种含义：一是指化学反应；二是指机体受到体内或体外的刺激而引起的相应的活动或变化；三是指事情所引起的意见、态度或行动。“反应性政治”这个概念中的“反应”一词显然不是某种化学变化。有机体往往是指有自然生命的物体，因而第二种含义也不合适。由此，在该概念中，“反应”应取第三种含义。 政治是人类生活中的重要现象。在现代社会，无论我们喜欢抑或厌恶政治，都无法彻底与之隔离。那么，何谓政治?古今中外关于“政治”概念的理解众说纷纭，至今尚难达成共识。大致说来，代表性观点主要有：(1)权力论。政治是围绕权力展开的一种社会现象。在马克思、恩格斯和列宁①看来，政治是一定的阶级或社会集团为实现自己的利益，围绕国家政权而形成的关系和展开的活动。[2]30-31罗伯特·达尔从体系的角度理解政治，认为政治体系是任何在重大程度上涉及控制、影响力、权力或者权威的人类关系之持续模式。[3]103(2)过程论。政治是权力主体运用公共权力进行决策和执行的过程，体现了权力主体与客体的互动。R.希尔斯曼指出：“政治是各种团体作出决定的过程。”[4]24(3)分配论。政治是对社会价值的权威性分配。大卫·伊斯顿在1965年出版的《政治分析纲要》一书中将政治界定成“涉及为社会进行的价值物的权威性分配的那一部分社会交往”。(4)管理论。政治是管理公共事务的活动。贾谊《新书·大政》曰：“有教然后政治也，政治然后民勤也。”此时“政”是名词，意指国家政事；“治”为动词，意为治理、管理，或作形容词，意为太平。孙中山指出：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事就是政治。”[5]254麦肯齐认为：“在英国最通用的定义是奥克肖特的定义，即政治是‘参与一个社会的全面的管理过程’。”[6]5 前文已经指出，“反应性政治”这一概念中的“反应”意指“事情所引起的意见、态度或行为”。“反应性”作为一种政治性质，意在强调政治意见、态度或行为的形成都是由外在事物引起的，具有被动性特点。在本文中，“反应性政治”这一术语旨在阐发管理公共事务的行为因外界刺激而被动地产生这一政治反应模式。“反应性政治”这一概念中的“政治”取的是管理论的含义。从词性方面看，“政治”与“治政”不同，前者是名词，指公共事务的管理；后者是动词，指管理公共事务。简言之，所谓反应性政治，是指政治主体在外部事物作用下被动地从事公共事务治理活动的一种政治行为模式。反应性政治、政治反应、政治反应性亦有细微差别。政治反应体现为一种政治行为过程，政治反应性体现为一种政治行为特征，而反应性政治则指的是一种政治行为模式。反应性政治作为一种行为模式，既包含着政治需要，也包含着政治动机，还包含着具体的行为方式，亦包含着相应的制度安排，它们往往处在动态过程之中。在反应性政治体制内，政府通常发挥着支配性的作用。同时，社会作为引起政治反应的外部力量，其力量大小和意愿强弱也会对政府反应的速度、质量和效果产生一定的影响。 由于“反应性政治”是针对公共事务所进行的管理行为，因此从应然层面看，其适用领域与公共事务的范围可以等同。从领域划分角度看，整个社会(广义社会)可分为经济、政治、社会(狭义社会)、文化、生态等五大领域。相应地，公共事务包括经济公共事务、政治公共事务、社会公共事务、文化公共事务和生态公共事务。根据中共十八大报告的相关表述[7]，我国当下的经济公共事务主要包括全面深化经济体制改革、实施创新驱动发展战略、推进经济结构战略性调整、推动城乡发展一体化、全面提高开放型经济水平；当下的政治公共事务主要包括完善人民代表大会制度、健全社会主义协商民主制度、完善基层民主制度、全面推进依法治国、深化行政体制改革、健全权力运行制约和监督体系、巩固和发展最广泛的爱国统一战线；当下的社会公共事务主要包括教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等社会事业和调处人民内部矛盾、维护群众权益、促进社会稳定、完善社会治安等社会管理；当下的文化公共事务主要包括加强社会主义核心价值体系建设、全面提高公民道德素质、丰富人民精神文化生活、增强文化整体实力和竞争力；当下的生态公共事务主要包括优化国土空间开发格局、促进资源节约、保护自然生态系统和环境、建设生态文明制度。公共事务的前述范围可以应然地被认定为反应性政治的适用领域。 从实然层面看，对反应性政治适用领域所做的应然层面的逻辑推演在公共事务的五大领域中均有体现。在经济公共事务领域，不少国家的政府习惯于在金融危机爆发之后被动地出台应对危机的宏观经济政策，而由于从政策制定到实施存在一定的时间差，加之从实施到产生效果又有时间差，所以宏观经济政策往往出现较为严重的滞后性。在政治公共事务领域，面对贪官外逃问题，部分地方政府更多地强调加大对外逃职务犯罪嫌疑人的追捕追赃力度，但对在追截外逃贪官的同时，如何通过扎牢制度“篱笆”来预防外逃重视不够。在社会公共事务领域，部分地方政府很少致力于如何预防群体性行动的发生，而是更为重视运用拔钉子(强力打压)、开口子(满足要求)和揭盖子(惩处相关官员)等手段来应对已经发生的群体性行动[8]36。在文化公共事务领域，当诚信缺失已经在社会诸领域泛滥成灾时，我们才开始着手制定《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)》。[9]在生态公共事务领域，先污染后治理、边治理边污染等迟滞性、重复性、象征性的生态治理[10]53方式亦是部分地方政府时常做出的机会主义选择。 概言之，在公共事务管理过程中，作为反应性政治核心行动者的政党或政府时常扮演“与问题作斗争”的角色，其对社会需求的呼应“缺少规范化制度化科学化的规划，主要采取如同救火一样的方式，哪里有火起，就去那里灭火”[11]62。其将大量的人力资源、物力资源、财力资源、信息资源都花费在了如何对已经出现的问题做出亡羊补牢式的被动应对，而为预防做出的努力则要少得多。 二、反应性政治的行为逻辑 反应性政治在行为模式上体现为一种反应性政治行为。该种行为的产生通常是某些因素(刺激)作用的结果，这种行为的运作逻辑一定程度上可以从“刺激—反应”理论中得到解释。该理论是行为心理学的一个重要理论，其最初起源于巴甫洛夫的“条件—反射”实验研究。巴甫洛夫通过实验提出了有机体通过中枢神经系统对作用于感受器官的外界刺激发生规律性反应的学说。行为心理学创始人华生受到巴甫洛夫的影响，提出了“刺激—反应”原理。在他看来，人类的复杂行为能够分解成刺激和反应两个部分。行为是针对刺激所做出的反应，并随着刺激的改变而改变。刺激可以分为内部刺激和外部刺激。内部刺激是机体通过内部感受器官感受到的刺激(如饥饿)，外部刺激是通过眼耳鼻舌身等外部感受器官感受到的刺激，是相对独立于机体的外部环境形成的刺激。反应总是因内部刺激或外部刺激而呈现。 宽泛地说，反应性政治是一种管理公共事务的活动，而公共事务相对于反应性政治中的政治主体具有显著的他在性，因而引发反应性政治行为的刺激是外部刺激而非内部刺激。根据“刺激—反应”原理，当外部刺激(如突发的经济危机、重大的安全生产事故)被政治主体中行为人的思维意识所感知到之后，行为人就会产生相应的心理活动。行为人基于这种心理活动做出一定的行为决策并付诸实施，反应性政治行为由此形成。更具体地说，在反应性政治行为模式中，政治主体中行为人首先因为外部刺激产生应对刺激的政治需要；然后激发满足政治需要的一种内在动力或心理倾向，即政治动机；接着，在政治动机支配下，行为人确立了相应的政治目标，并做出为实现政治目标的准备行动，即目标导向行动；最后，行为人采取直接达成目标的行动，即目标行动。需要说明的是，行为人的政治需要和政治动机都是一种政治心理而非行为，只有目标导向行动和目标行动才共同构成行为人的实际行为。反应性政治的这一行为逻辑可用图1表示如下：
图1 反应性政治的行为逻辑 反观我国国家治理的现实不难发现，基于上述行为逻辑的反应性政治已经超出了必要的边界，并呈现出反应的滞后性、行为的短期性、手段的策略性等一系列特点。 从反应的滞后性来看，反应性政治的行为主体一般都是在公共问题出现并被发现后才被动地做出反应。很多时候，公共问题并不能及时地引发行为主体的反应。例如，从政策制定过程来看，公共问题要转化为政策问题才可能进入政策过程。事实上，许多公共问题是无法转化为政策问题的，因而也就不能进入政策过程，无法得到行为主体的及时反应。[12]6在国家治理过程中，反应性政治的行为主体往往思维定势式地忽视如何去预防公共问题的出现，更不习惯于对未来做出长远的战略规划，而经常是等问题已经暴露并发展到较为严重的地步时，才花费大量人力、物力、财力来进行“治疗”。实际上，如果我们着眼于预防，那么只需花少量的成本。而治疗通常要花费巨大的成本。在国家治理实践中，正是因为政治行为主体过分地注重“亡羊补牢”式的事后反应，忽视“未雨绸缪”、事前预防，才造成了其自身运行成本占公共财政支出的比重长期居高不下。 从行为的短期性来看，反应性政治的行为主体通常遵循“摆平”逻辑。面对已经出现的公共问题，其认为当务之急是将眼前的问题处理好，而不是过多地考虑如何维护长远的利益。例如，在国家社会治理领域，每当出现重大的群体性行动时，作为反应性政治重要行为主体之一的某些地方政府往往将维稳作为其应对群体性行动的最高目标，并将稳定理解成“不出事”这一眼前结果。这一眼前结果未必是指没有出现影响稳定的突发事件，而是强调不要出现被上级关切或社会关注的事件。倘若影响社会稳定的群体性行动真的出现了，那么这些地方政府认为如果通过权变地运用多种反应性的策略和手段，确保不要出事情，或哪怕出了事情也能确保没事，那就达到了目的。因此，地方政府习惯于运用“胡萝卜加大棒”的管理方式，一方面，通过金钱来安抚人心以促稳定；另一方面，又通过压制手段来武力威胁以保稳定。他们这样做的目的就是让眼前不出事。[13]106可见，反应性政治的行为主体非常注重怎样将眼前出现的公共问题暂时化解，其行为表现出较为浓厚的短暂性、临时性、权宜性色彩。这一缺乏顶层设计和长远眼光的短期行为虽然有时能够将眼前的公共问题暂时“摆平”，却可能只是治标而非治本，并为未来出现更大的问题埋下了隐患。 从手段的策略性来看，反应性政治的行为主体为了对付国家治理中已经出现的公共问题，往往遵循结果导向的原则，即为了达到化解问题的目的，可以灵活采用各种人格化的手段，甚至突破法律法规的边界，运用某些非法的手段。这是一种较为典型的策略主义的治理行为。如果说策略是一种方法或手段，那么策略主义则体现为一种行为原则，其往往为了达到目的而不顾方法或手段的合理性与合法性。换言之，这种策略主义强调的是根据治理中的具体情景来灵活选择应对的方法和手段，这些手段和方法如果在法律和制度许可的范围内当然最好，但是如果迫于情势而不得不选择一些明显不符合现有制度和法律的行为，在政治行为主体看来也未尝不可。[14]106在国家经济治理过程中，某些基层政府为了避免因未完成招商引资指标而被一票否决的命运，时常策略主义地采用做假账、出钱买资、虚签合同等玩弄数字游戏的手段来落实上级下达的招商引资任务。这些带有策略性的手段使反应性政治行为主体忽视了运用法治思维和法治方式来解决问题的要求，其行为具有明显的灵活性、随意性甚至非法性，这与现代法治国家的构建是完全背离的。 三、反应性政治的制度逻辑 政治主体的反应性政治行为在很大程度上已经演化成一个制度化了的非正式行为。换言之，反应性政治的生成与政治主体所处的制度环境密不可分。[1]20只有切实把握反应性政治行为背后隐含的制度逻辑，才能抓住问题的实质。基于制度逻辑角度审视，压力型国家治理体制、一票否决型政绩考核机制、短期化官员隐性治理制度共同构成了反应性政治生长的制度土壤。 其一是压力型国家治理体制的诱导效应。改革开放以来，为了快速实现现代化尤其是经济现代化的目标，政治主体藉助上级指令，将任务以指标的形式进行数量化分解和层层分派，直至政治组织的最基层，由此形成了压力型国家治理体制。这一体制将经济上的承包制引入政治生活，实行的是政治包干制，并利用物质激励来驱动政治过程，使政治组织和个人为了获得更多的物质满足而你追我赶式地创造政绩。[1]21显而易见，压力型国家治理体制对政治主体的激励功能是显著的，其为我国实现赶超式的发展，跃升为世界第二大经济体做出了无可否认的贡献。然而，这一国家治理体制在创造了中国发展奇迹的同时，却催生了政治主体的反应性治理行为。压力型国家治理体制是一种重结果轻过程的结果导向型体制。上级政治主体通常都为下级政治主体严格设定完成各项任务和指标的时间期限，并允许下级政治主体为了实现既定的目标灵活地采用多种手段。在这一体制的影响下，下级政治主体面对着时间紧迫、任务繁重而人力、物力、财力相当有限的压力，一方面将主要精力放在完成招商引资、计划生育等可以量化且权重系数较大的“硬指标”上，另一方面又对干群关系等难以量化的“软指标”进行变通式的落实。然而，下级政治主体试图通过区别对待“硬指标”和“软指标”来策略性地完成任务的努力经常成效并不显著。这是因为，在指标逐级下派过程中，下级政治主体出于安全或政绩的考虑，会为指标增加时间上的“提前量”和数量上的“增超量”，从而造成因指标的逐级加码而逐渐远离当地实际的后果，[15]708甚至到了无法完成的地步。在指标逐级加码效应的冲击下，下级政治主体完成这些任务和指标尚力不从心，更遑论深入考虑如何实现公共事务治理的制度化，从根本上预防公共问题的发生。而当出现影响任务和指标完成的突发性事件时，某些下级政治主体又被动地采用打压、欺骗、安抚等多种权宜性的手段来平息事端，反应性政治行为应运而生。 其二是一票否决型政绩考核机制的倒逼效应。在我国的政绩考核实践过程中，经常将某一个或某几个指标设定为“一票否决”指标，即该指标如果考核得分为“0”，那么该政治主体此次考核的总体得分就为“0”。目前，在我国地方政府绩效考核实践中，各地探索出的较具代表性的“一票否决”指标有安全生产、价格监测、党风廉政建设、人口与计划生育、社会治安综合治理、食品安全、文明社区评选、节能减排、环境保护等。“一票否决”指标涉及经济、社会、政治、文化、生态等多个领域的公共事务。当这些领域的公共事务转化为公共问题并且没有被有效解决时，该指标即发挥了决定性的否决作用。“一票否决”作为目标管理责任制的一种实现形式，体现的是围绕中心、突出重点的考核思路，其目的是凸显某项工作的重要性。“一票否决”指标通过抓住重点来推进中心工作的做法，有助于全局工作的深入开展，其积极意义自不待言。当然，“一票否决”指标所针对的问题大多是具有高度复杂性色彩的社会热点或焦点问题。这些问题也往往是民众极为关切且因过去没有得到很好解决而广泛引发“民怨”的难点问题。由于问题复杂度高、累积时间久、涉及范围广，因而“毕其功于一役”的可能性很小。只有深入探究问题背后的深层次根源，才可能获得从根本上解决问题的药方，并在此基础上通过体制机制创新来预防类似问题的重复出现。然而，当这类问题被纳入“一票否决”指标后，事实上倒逼着被考核的政治主体采用救急救火式的应对方式，即一旦发现该类问题已经出现，就千方百计甚至不择手段地对问题进行隐瞒(封锁消息)、掩饰(瞒报数字)或秘密地妥协(花钱买平安)。由此可见，面对“一票否决”这一始终高悬在头上的达摩克里斯之剑，采用反应性的政治行为就成为作为被考核对象的政治主体经常做出的“理性主义”选择。 其三是短期化官员隐性治理制度的催化效应。在我国，中央对地方官员的治理通常由显性治理和隐性治理两个方面构成。显性治理往往依靠可度量的政绩考核指标体系来完成，而预防官员腐败和不够忠诚等难以直接监测的事项则更多地依赖隐性治理。隐性治理的手段主要包括任期制度、异地交流制度等。异地交流制度客观上对地方官员在某个地方的任期起到了限制作用，因为官员可能在任期未满即被交流到别的地方，加之任期制度和异地交流制度通常被同时采用，这些都导致地方官员在同一地方的任期呈现出短期化的特征。换言之，任期制度和异地交流制度共同促成了短期化官员隐性治理制度。这一隐性治理制度的短期化对地方官员形成了硬约束，既充分地激发了某些官员为争取在任期内获得晋升而努力的内在动力，又挫伤了那些因年龄限制而晋升无望的官员之积极性。对地方官员而言，他们深知政绩的重要性，即创造出突出的政绩才有更多的升迁机会。在政绩考核方面，十八大以后，党中央正确地提出了“选人用人要既看显绩又看潜绩”这一新思路。问题的复杂性在于，民生改善、生态效益等潜绩通常难以定量测量，其绩效的彰显也需要一个较长的周期，而经济发展、短期政绩等显绩则更易引起关注和进行量化。可见，如何设计出一套科学、全面、准确地评估地方官员政绩的指标体系是一项需要逐步探索和难以一蹴而就的任务。对那些有晋升空间的地方官员来说，正是因为看到了潜绩的难测量性和长周期性，故而为了实现自身利益最大化这一明显或暗含的重要目标，[16]105想方设法在有限的任期内创造出让上级组织和官员关注并认可的显绩，就成为其努力的重点。因此，这些地方官员理性的选择就是将更多的资源投向容易被注意到的政绩工程中来。至于如何通过地方公共事务治理长效机制的构建来推进地方的科学发展和长治久安，则因短期内难见显著成效而不被这些地方官员真正重视。在地方官员急功近利地追求短期化政绩的过程中，因缺乏科学有效的长远性制度安排，时常会出现意想不到的突发性负面事件，而为了防止这些事件对自己的政绩产生不良影响，这些官员就会迫不及待地做出反应性的政治行为。对那些没有晋升可能的地方官员来说，“不求有功，但求无过”是其最为理性的行为选择。因此，这类官员大多没有创造卓越政绩的积极性，也没有为当地未来的可持续发展创造良好制度环境的主动性。不过，一旦出现突发性的负面事件，其为了防止因这些事件而影响自己，同样会做出文过饰非的反应性政治行为。 由上观之，反应性政治虽然是一种弊大于利的政治行为模式，但其亦是特定的政治行为主体在我国现行制度环境下所做出的策略主义选择，并在一定程度上已经嵌入到我国目前尚不完善的国家治理体制尤其是政治治理体制之中，因而具有自身的运作逻辑和内在的客观必然性。然而，反应性政治所存在的滞后性、短期性、随意性甚至非法性等特点均是其单靠自身无法克服的流弊，这也意味着其理应被新的政治行为模式所取代。鉴于反应性政治内嵌于其中的国家治理体制之不完备性，我们有必要采用新的变革策略，即通过全面深化体制机制的改革来逐步推进国家治理体系现代化，藉此实现从反应性政治向回应性政治、预防性政治、前瞻性政治、引导性政治、服务性政治等更高级别的政治行为模式之实质性转换。这无疑是一个艰难而复杂的过程，我们任重而道远。 注释： ①中国学者对“政治”概念的阐释受西方学者和马克思主义的影响很大，但基本上没有超越这些理解。
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