总结与展望：人民代表大会三十年，本文主要内容关键词为：人民代表大会论文,三十年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]D5[文献标识码]A[文章编号]1005-6505(2008)05-0004-07
1978年12月召开的中共十一届三中全会实现了建国以来党和国家发展中具有深远意义的伟大转折，从此中国开始了改革开放和现代化建设的新时期。与此相适应，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度也不断得到健全、巩固和完善，显示出了强大的生命力和巨大的优越性。人民代表大会制度不仅在保障人民当家作主，动员全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建设，保证国家机关协调高效运转，维护国家统一和民族团结等方面发挥了最根本的可靠制度保证作用，而且也是新时期我们全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的可靠制度保证。①
一、人民代表大会的发展成就
30年来，在中国共产党的正确领导下，人民代表大会制度建设取得了丰硕成果。
(一)基本上确立了具有中国特色的法律体系
从1979年到2004年6月，全国人大及其常委会共审议通过包括宪法在内的法律323件，有关法律问题的决定138件，法律解释10件；国务院制定了970多件行政法规；有立法权的地方人大及其常委会制定了上万件地方性法规；民族自治地方制定了480多件自治条例和单行条例。②全国人大及其常委会审议宪法修正案草案、法律草案、法律解释草案和有关法律问题的决定草案106件，通过了其中的100件。③到2008年3月，我国现行有效的法律共229件，涵盖宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门；现行有效的行政法规近600件，地方性法规7000多件。④这样，以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依，为依法治国、建设社会主义法治国家、实现国家长治久安提供了有力的法制保障。
(二)监督作用不断加强，角色地位不断强化
监督权是宪法和法律赋予全国人大及其常委会的一项重要职权。全国人大常委会坚持“围绕中心、突出重点、讲求实效”的监督工作思路，不断完善人大监督工作机制和方法。九届全国人大把监督工作提到与立法同等重要的高度。九届全国人大及其常委会先后对22件法律和法律问题的实施情况进行了检查，听取并审议了一府两院40个专题报告。⑤从2001年开始，国务院提交全国人大的部门预算已达26个部门。十届全国人大及常委会共听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的41个专项工作报告，15个决算、审计和计划执行情况报告；由副委员长带队，就22件法律的实施情况组织了25次执法检查；受理群众来信47万多件次，接待来访21万批次。⑥
多年来，全国人大常委会加大对“三农”问题、资源环境问题、安全生产问题、公正司法问题、财政预算问题等广大群众关心的热点问题的监督和执法检查力度。国家审计署负责人所作的审计报告在全国掀起阵阵“审计风暴”。
人民代表大会在行使法律监督罢免权的过程中，逐步强化了自身的影响力，实践中人大的监督和罢免权不断增强。1980年8月31日至9月10日，发生了共和国历史上第一次人民代表质询政府部长的事件。由于“渤海二号事件”和“宝钢事件”，当时的石油部长和冶金部长不得不到人民大会堂回答代表提出的问题。1989年5月，湖南省七届人大二次会议依法罢免了一名副省长。1992年，七届全国人大五次会议通过三峡工程议案时，2663名到会代表队中有177名代表反对、644名代表弃权，创造了人大历史上议案支持率最低点。1992年，全国人大授权深圳市制定特区法规的决定，在全国人大2688名代表中，有1000张反对票。在1995年的第八届全国人大第三次会议上，对政府的批评和民主讨论十分活跃，在有的人事安排方面出现了大量的反对票。有的候选人得票率只有63.4％。1995年，陕西省人大常委会开始评议副省长。2001年2月，辽宁省沈阳市十二届人大四次会议否决了市中级人民法院的工作报告，出席会议的代表474人，仅有218张赞成票，震惊全国。2007年3月，十届人大五次会议就《物权法》草案表决时，就出现了相当数量的反对票(52张)和弃权票(27张)。有学者这样概括人民代表大会在监督方面经历的过程：80年代忌讳讲监督，80年代末90年代初羞羞答答讲监督，90年代中期以后理直气壮讲监督。
(三)选举制度不断完善，促进了公民有序政治参与
1979年通过了新的选举法和地方组织法，又经过1982年、1986年、1995年和2004年的重要修改和补充，我国的选举制度不断得到完善。一是将人大代表直接选举的范围由乡、镇、市辖区、不设区的市扩大到县一级。尤其可贵的是，近几届选举代表时，竞争性选举的气氛愈渐加强，自荐候选人涌现。二是实行自下而上、自上而下提出并酝酿讨论、民主协商确定候选人的办法。三是实行差额选举。1979年以后，选举法规定，选举各级人大代表一律实行差额选举；地方组织法规定，选举各级地方国家机关的正职领导人员，其候选人数一般应多一人，进行差额选举。四是选举权更加平等。根据1995年修改后的选举法，省级人大和全国人民代表大会代表的选举，由原先的农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数，一律改为农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数，城市各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。
(四)人民代表的能力和素质不断提高
与八届全国人大相比，九届人大代表平均年龄由上届的53.13岁下降为52.27岁，具有大专以上文化程度的由68.74％上升到81.20％。第十届人民代表大会常委会委员较第九届全国人民代表大会一次会议时的平均年龄下降3.4岁，其中50岁以下的委员有24位。在常委中，法律、科技、金融、社会保障方面的领导干部和专家学者不少。人民代表的地位逐渐提高，独立候选人直接参选胜出的事例开始出现。例如，湖北潜江的姚立法被选民联名推选为代表候选人后，坚持11年参加竞选，最终成为第一个独立竞选人大代表成功的人。他多次在人大会议上对政府过失和地方法规不完善等问题进行批评，在五年的任期内共提交了187件议案，占所有代表全部议案的38.7％。代表们认真履行职责。第五、六、七、八届全国人大代表的提案数分别为8610、830、2226、2066件，第六、七、八届全国人大代表的建议、批评、意见分别为14215、17963、7034件。⑦正如有的同志讲的：一个代表是一方百姓的缩影；一个代表议案是千百万人民的呼声。
十届全国人大共办理代表议案3772件，代表建议29323件，邀请代表663人次列席常委会会议，1700人次参加执法检查和立法调研等，组织代表5354人次参加专题调研、9000人次参加集中视察，举办代表培训和专题研讨班14期，共有1050名代表参加培训。⑧
(五)人大自身组织建设不断加强和完善
全国人大常委会组成人员的产生，过去一直实行等额选举，从七届全国人大一次会议开始，常委会委员由差额选举产生。一批具有专业背景的年轻委员进入人大常委会，为人大常委会注入了青春活力，对提高全国人大的立法质量和监督水平起到了促进作用。从全国人大常委会的情况看，人大常委会组成人员的专职化的程度逐届有所提高。据统计，六届为63％，七届为74％，八届则上升为78％，以后各届更高。
为加强和完善人民代表大会的组织机构建设，我国采取了一系列重要措施：(1)在五届人大二次会议后，县级以上地方各级人大设立常委会。(2)规定人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。(3)建立委员长会议(主任会议)制度。(4)制定议事规则，对会议的次数和召开的日期，议案的提出和审议，听取和审议工作报告，质询和发言、表决等，作出了系统的、切实可行的规定。这表明，人大工作逐步制度化、程序化、规范化。
二、30年来人民代表大会制度存在的问题与不足
改革开放的30年，也是人民代表大会制度蓬勃发展的30年，但毋庸讳言，人民代表大会制度也存在一些不足和问题。
(一)选举制度的缺陷和不足
1.候选人的提名和确定环节上存在的不足。人民代表的职权性质决定其必须具有足够的知识水平和工作能力以及责任、敬业精神，特别是相当程度的法律知识和政治智慧，才能妥善处理国家事务。在代表提名的时候，有时往往强调先进性、广泛性，而对代表的参政议政能力重视不够，把代表提名的标准与遴选英雄模范、标兵标准混淆。应该说，演艺和体育明星、企业界老板、劳模与人大代表都是社会所需要的，但他们对社会发生影响的方式和渠道是不同的，不能把人民代表大会开成群英会。如果过分强调“组织”安排，那么结果可能是有从政愿望和足够的从政能力的人难以如愿，而一些在职业领域有贡献的人或仅仅是爱岗敬业，但未必有从政愿望和足够的参政议政能力的人，因为组织的信任而被推选为代表。
2.官员代表人数过多。过多官员任人大代表，在投票选举政府及司法机关负责人时较易出现利益冲突。从利益角度来说，官员身份的人大代表不大可能向自己行政级别上的上级进行真正严厉的和到位的质询、罢免等有效的监督。
3.竞选机制不足。竞选与竞争是现代民主政治的两个重要维度。人民代表的选举一般是在强调协商和酝酿基础之上进行的，有学者称之为“确认性选举”或“安排性选举”。如果选民对选举人的选择余地不大，那么他们的投票行为实际上是对必须当选的候选人的一种确认，以使其获得合法性，选举往往变成只有举没有选，那么这种方式产生的代表不太可能有候选人和选民之间的互动。
4.选举层级过多。我国只在县、乡两级人大直接选举产生人大代表。县级以上各级人民代表都是采用间接选举产生。这样，全国人大会代表要经过三级或四级间接选举产生。选举的实践说明，现阶段群众对自己直接选出的代表的情况可能不是那么完全充分了解，而对“代表的代表”的了解也不会太多。人民对代表的了解和利益的直接关联性随着间接选举的层次的增多而减少，对其监督制约也就变得越困难，代表身上来自人民的压力也就越小，与人民意志和利益的联系的链条就越长，民意的被“过滤”性和“释稀”性就越大。
5.选区划分和名额分配的缺陷。在全国人大选举中，农村人口每88万人选1名代表，城市人口中每22万人选1名代表，解放军每1万人中选1名代表。这一规定在计划经济条件下，国家实行严格的城乡分隔政策时还有一定的合理性，但在城市化步伐不断加快，僵硬的户籍制度不断被突破的今天，这种选举权利的不平等有违我们社会主义国家人民真正、全面当家作主的民主目标。
在城市，选区划分一般按单位划分。选民积极参加选举的最主要动机就是出于自己利益考虑的。城市居民的利益可以分为两部分：第一部分是和纯个人生活有关的利益，包括居住情况、周边环境、公共设施、治安、子女入托、就学和小区管理、道路交通等等；第二部分是从工作单位中获得的利益，包括提拔、获得各种荣誉以及住房、工资、奖金等。从两种利益的实现方式看，第一部分利益所涉及到的问题属于社区性事务，城市居民在居住地投票，有利于实现这部分利益。而第二部分利益是由选民所在单位进行分配的，和单位所在地的基层人大代表关系不是很紧密。另外，单位选举容易使选举行政化，往往大单位“吃”了小单位。同时，居住地和单位两种方法并用，在选民登记时容易出现重登或者漏登现象，代表名额也不好分配。
6.流动人口的选举权得不到充分保障。2005年年末我国总人口为130756万人，流动人口为14735万人，其中跨省流动人口4779万人。据有关专家推算，在基层人大代表选举中，我国应参加选民登记而未参加登记的人员约13000多万人，在户口所在地名义上登记而实际上未参加选举的选民约4700万人，虽在户口所在地登记但因在外工作而委托他人投票参加选举的约4600万人，总共约有1亿人因采取户籍所在地选民登记制而不能参加选举或没有亲自参加选举。⑨
(二)人大代表的结构和能力素质的不足
就各级代表的结构现状与我国社会中现实存在的各方面社会成员来对照比较，还是存在一些值得关注的现象，概括起来是“三多三少”：官多民少、男多女少、中共党员多非党员少。第九届全国人民代表大会代表中中共党员的比例高达70％以上。在第十届全国人民代表大会代表中，中共党员2178名，占代表总数的72.99％。在第十届全国人大代表中，以党政部门领导干部为专门职业者有1240人，加上分散在军人、法律界人士、企业家等类代表中的领导工作者，官员(党政官员、法官、检察官、国有企业的厂长、事业单位的领导)代表的数量约占全体2984名代表的半数以上。地方人大的情况同样如此。根据有关学者的调查：某市市级代表总数为1360名，其中党政等单位及企业副科以上干部为1184人，占87.06％。⑩
上述问题制约着人大制度作用的充分发挥。一是闭会期间代表活动难开展。我国现在的人民代表大会制度主要采用兼职代表制。人的时间和精力是有限的，兼职制使代表的主要时间和精力不可能放在代表工作上，特别是劳模、文体界明星和老板们，他们在职场上打拼忙碌，往往无暇顾及代表工作。一些代表没有足够的时间去调查研究选民的意向，在短短的会期里也没有足够的时间对议案、政府工作报告进行深入思考，本身也有很多问题搞不清楚，就只能人云亦云了。由于代表中党政部门主要负责人多，平常公务繁忙，要在闭会期间搞评议、视察等活动时就很难抽出时间。而人大代表如果只有会议活动，没有闭会期间的相关活动，代表职责的履行，进而会议的质量就会大打折扣。
在思想认识上，有个别代表认为，代表职务仅仅为一种荣誉，是“第二职业”，或“退居二线”后发挥余热，从而成为只享荣誉不尽责任的“哑巴代表”、“举手代表”和“老好人代表”。有的甚至把人大代表职务当作捞取政治资本和牟利的工具，把政治荣誉视为“红色保护伞”和“护身符”，作出违反公民道德和违法乱纪的事情。
(三)宪法赋予的权力和作用没有完全得到落实
按照规定，全国人大是最高国家权力机关，全国人大拥有16项职权，全国人大常委会拥有21项职权，县和县以上地方各级人大行使15项职权，乡镇人大行使13项职权。人大拥有这么高的地位，拥有这么多的职权，但实际上与人民群众的期望和心理认同、与中国民主政治的深入发展的要求相比，有的职权还不能完全和有效到位。在一些地方甚至出现这样的顺口溜：立法职能充分，监督职能不到位，任免职能走过场，决定职能未破题。话虽偏颇，但不能说无的放矢。
1956年，周恩来在《专政要继续，民主要扩大》一文中谈到人民代表大会制度时曾指出：“将来在代表大会上要建立辩论制度。就是说，人大代表提出的意见，政府要出来回答，回答对了，人民满意；不对，就可以起来争论。资本主义国家的制度我们不能学，但是西方的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同的方面来发现问题。换句话说，就是允许唱对台戏，我们共产党人相信真理越辩越清楚。我们共产党人要有勇气面对真理、面对错误，有错误就不怕揭露、就勇于承认和改正。”(11)可惜的是，半个世纪前这一睿智的思想始终未能付诸实践。长期以来，在我国的人大会议上不要说没有辩论，就连大会发言也不多。即使小组讨论，会议行政色彩也较浓，有时小组会议召集人把小组会议变成地区工作汇报会和动员会。在许多地方人大会议上，代表也是就议案各自发言一通了事，或者是一人说其他人只是听，审议过程最多是一般的议论表态，只有很少人发表意见，大多数人是聆听和默认别人的意见。
(四)人大议事规则的不足
虽然全国人大订立了《人大议事规则》与《人大常委会议事规则》，然而有些地方各级人大及其常委会还缺乏相关的议事规则的制定或者议事规则没有及时修订，这已不能满足现实的需要。议事规则当中的诸多内容规定显得笼统和原则化，有些内容没有涉及到，因此还需要制定其他相关的条例来补充。诸如议案条例、质询条例、罢免条例等都应当制定。
(五)人大会期制度的不足
我国各级人大每届任期五年，五年之内只开五次会议，一年一次，每次二至三个星期。开会之后，人大代表大多数时间又回到各自的工作岗位上。常委会在全体会议休会期间继续工作，每两个月举行一次会议，一次一个星期左右。所以，把全国人大的开会时间和全国人大常委会的开会时间加起来，也不过九个星期，六十几天左右。议会是一个开会的地方，如果人民代表大会经常处于休会期间，那么其权力可能会无法充分体现出来。
(六)监督工作的不足
实施法律监督和对“一府两院”进行工作监督，是人大的重要职责与权力。而上述代表结构的状况，特别是各级干部所占比重太大的状况，可能使得这些监督顾虑重重。“一府两院”由作为权力机关的人大产生，向人大负责，受人大监督。而官员同时是人大代表，显然有一种既是运动员又是裁判员的角色混淆之嫌疑。所以，有群众说：县(市区)里开人大代表会，实际上就是一个县、乡、村三级干部会；市里开人大会就是市、县(市区)、乡(镇)三级干部会。当然，村干部按现在的干部人事制度规定是不算在“干部”行列的，而是“农民”，但其实际上的立场、观点在会上又往往表现为“干部”，在老百姓心目中也是干部。
有的地方群众批评人大监督工作是“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过”。当然，有的代表不敢监督、不善监督、不愿监督，也和有关人员的精神状态和业务素质有直接关系。(12)例如，有这么一个顺口溜：坐着车子转，隔着玻璃看，问题当希望谈，临走拍着肩膀说好好干。这个顺口溜形象地反映了有些人大代表视察、检查和调查等监督工作中的形式主义和软弱无力。“上山下山问渔樵，要知民意听民谣”。上述群众的议论虽然有偏颇之处，但多少有些道理。
从被监督者来说，一些被监督者还缺乏自觉接受监督的观念。有人认为，共产党是执政党，有了党的领导和监督，人大的监督不过是“走走形式”；有人认为，人大是“大牌子，空架子，闲着没事找岔子”，对人大开展的监督活动不屑一顾；有的地方甚至出现了人大让其汇报工作不到场，人大评议其工作不参加的现象。同时，有的地方作为监督主体的人大及其常委会的主动监督意识不强，在具体实施监督时放不开手脚，思想不够解放。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，有的代表还存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴，不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的现象；有的代表抱着做“老好人”的态度，怕认真监督搞僵了关系，怕得罪人；有的代表怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从认真履行监督职能方面考虑少。(13)
三、加强人民代表大会制度建设的对策与建议
实践表明，我国人大制度在理论设计、法律安排上的优越性还没有充分显示出来。与民主政治的深入发展要求，与人民群众的期望还是有距离的。造成这种距离的原因，除了我们党的执政方式存在弊端外，人大制度本身也不够完善。江泽民指出：“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。”(14)
(一)理顺党的领导和人大权力的关系
在中国，建设宪政体制，首选目标是以人大制度为框架，理顺人大权力与党的领导的关系。第一，真正落实党的领导是政治领导、组织领导、思想领导，通过法定程序提出国家的重大方针、政策、路线的建议，建立使党的主张必须经过法定程序才能成为国家意志的规范。第二，人大党组织只起监督保证作用。第三，全力支持全国各级人大及其常委会的各项工作，对人大法定的工作内容和工作过程不过问，对一般人事任免不干涉。第四，尊重宪法，尊重人大，尊重人大代表的选择，真正确立人大的最高国家权力机关的地位，并能够真正行使宪法和法律赋予的一切权力。
近年来，在党组织与人大的关系方面出现了一个新话题，就是怎么看地方党委书记普遍兼任地方人大常委会主任的问题。普遍性的看法认为，这是改革完善党的执政方式的有益探索，这样党对人大的领导就主要不再是从人大的外部施加影响，而是通过党组织和党员在人大的内部发挥作用，世界上很多国家的执政党也是通过执政党的领导人直接进入政府(广义)来执掌政权的。但是，理想与现实之间是有距离的。有人提出，地方党委书记的工作本来就已经够繁重的了，哪还有精力顾及人大的工作。有人认为，我们的政治体制存在着权力过分集中的弊端，即权力过分集中于党委、党委的权力又过分集中于书记，质疑书记兼主任会进一步强化权力过分集中于个人。
(二)改革和完善选举制度
1.实行按居住地划分选区的办法。调查表明，选民在居住地选举代表通常所涉及的利益要大于按单位选举所涉及的利益。所以，应取消按单位划分选区的做法，一律实行按居住地划分选区，不论是农村还是城市，所有选民都在居住地参加选举。这样，既可以密切选民与选举的利益关系，提高选民参加选举的积极性，促进民主政治建设；又可以避免选民登记的重、漏现象，保障公民依法享有的选举权利。同时，也利于公平、合理地分配代表名额。
2.逐步实现城乡平等的选举权。在划分选区的标准中规定，农村人口四倍于城镇人口，造成了公民选举权的不平等。过去，这一规定主要是基于我国是一个农业大国，农业人口占绝大多数，而城市作为政治、经济、文化的中心地带，集聚人才比农村多等因素综合考虑的。但改革开放30年来，这一情况已经发生很大变化，城市化步伐、城乡一体化进程不断加快，第二、三产业迅速发展，农村劳动力大量转移，城乡差别越来越小，僵硬的户籍制度不断被突破。为此，不少地区取消了农村户口和城镇户口的区别。在这种情况下，继续执行四比一的规定显然已经不太适应时代要求。
3.适当扩大直接选举的层次和范围。1979年的新选举法将直接选举的范围扩大到了县。总的来看，在人大代表的选举中间接选举的范围仍然比较大，虽然这与我国经济文化的发展水平密切相关，但扩大直接选举是我们的努力方向。正如邓小平同志所说：“像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间也不平衡，还有这么多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行”，高层直接选举要有一个逐步的过渡，要一步一步来，“经过半个世纪以后，可以实行普选”。(15)经过30年的改革开放，我国社会主义民主政治建设稳步推进，直接选举的层次和范围也应稳步推进。
4.强化选举中的竞争机制。对选民来说，选举就是择优。这就要求选民尽量全面真实地了解候选人的信息，对候选人进行全面的比较。而要做到这一点，在选举中安排竞争机制是最有效的办法。反过来说，只有在选举过程中实行了候选人之间的良性竞争、候选人与选民之间的竞争互动机制，选民才有可能获得对候选人进行比较、择优的信息和条件，否则选民的选举行为就会带有盲目性。而应该确立这样一种观念：在人大代表依法履行职权时，摆在第一位的应是代表对选民的代表性，在行使人大代表职权的情况下，代表的第一身份应该是人民代表，杜绝出现“选前不知面，选后不认识，上面定名单，下面划圈圈”的现象。
5.充分考虑外来人口和流动人口的选举权。调查表明，随着农民工的文化程度逐渐提高，适应城市生活的能力也在逐渐增强，流动人口中有一半以上的人想转换为常住人口。据北京市第五次人口普查，北京市户籍人口11003357人，居住半年以上的外来常住人口1842363人，人口总量12845720人。在北京居住半年以上的外地人员已超过总人口的15％。我们是否可以将常住人口考虑到当地选区中呢？许多国家都规定，选民必须在他的选区或某一地区居住满一定期限后才能获得选举权。这些经验值得我们借鉴。
(三)适当扩大人大常委会的职权，逐步推行人大常委专职化
我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，也不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以，适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。从第六届到第十一届全国人民代表大会，其代表数一直维持在3000人左右的规模，而全国人大常委会委员只有155人。近3000名代表的规模直接影响到人大的工作形式，同时巨大的代表规模也影响到讨论问题的深入程度和会议效果。即使每人发言三分钟，这么多人也难以一一发言。在通常情况下，全体会议很难对会议议题展开充分讨论，只能通过代表团小组会议的形式讨论议题。人民代表大会与人大常委会显然存在着一种功能分化和互补的状态：人民代表大会主要提供政治合法性的功能，包括政府权力的合法性和公共政策的合法性；而人大常委会则在此基础上，更主要地提供着公共政策和监督的功能。(16)
如果说尽快推行人大代表全部专职化不现实的话，那么推行人大常委专职化的条件应当说已基本具备。为了有利于人大更好地履行决定重大事项和监督等职权，实现“一府两院”工作人员与人民代表的角色分离是十分必要的。
(四)适当把握人大会议规模和人数
全国各级人大代表数是280多万人。代议机构的规模多大比较适度？人大的规模过大，一是不便于集会，一年开一次会也不容易，所以我国人大设有常委会这个层次；二是不便于议事，人多了发言的机会都很少，更不要说充分发言；三是容易把代表仅仅当成是一种荣誉。当然调整人大的规模是一件大事，需要慎重，应该渐进地、平稳地解决这个问题。(17)但是，代表太少对于13亿人口的大国来讲，会影响代表性和广泛性。现在全国人大的平均一名人大代表代表400多万人，即使把全国人大代表压缩到1000人，也意味着一位代表大约要代表130多万人，这在世界上也是罕见的。单纯地压缩全国人大代表的数量未必能达到改革的目的。但是，在市县两级人大(市级人大代表一般在200—800人之间，县级人大代表一般在100—500人之间)，减少代表的数量完全可行。我国宪法和法律规定，人大工作主要是在会议上完成的，议案的审议必须由全体代表表决。一个代表提出的一项议案也必须在小组会议上讨论才能成为正式草案。然而，地方人大及其常委会会议会期往往比较短，地方各级人大全体会议一般每年举行一次，省级人大会议会期10天左右，市县级人大会议5天，乡镇人大会议2天。因会议少，会期短议程多，代表或者常委会组成人员即使提出监督方面的议案，一般也很难进入法律程序。有的县人代会只开一天半，乡镇人代会只开半天。这就不能不使人大讨论决定问题有走过场、流于形式的嫌疑。
(五)激活人大的监督制约机制，提升审议质量
从我国宪法对人大职权的规定来看，人大并不是没有监督权，不是缺少宪法的监督授权，而是没有行使好、落实好监督权。造成这种局面的主要原因是责任不明，人大监督权行使的动力不足，缺乏有关监督权如何行使的程序性规定。在实体的权利和职责问题上，我国宪法的有关规定未必有多少缺失，而对这些权利和职责的实现和保障来说，程序性要素的缺失则是问题的关键所在。(18)现实表明，没有程序性的动力和压力机制，没有相应的责任制，法律所授予人大的监督权就很难发挥实际效用。
坚持执行程序“不容灵活”的原则。在社会政治生活中，任何机关、团体和个人，尤其是国家机关，无论是作为还是不作为，只要违反了法律制度，都是不允许的。在全国人大会议期间，分组审议时应该打破地区为分组标准，改为随机分组，选举组长进行主持。
(六)着力从改善代表结构入手，优化人大常委会组成人员的结构
作为人民代表，摆在第一位的就是人大代表的真实代表性。优化人大常委会组成人员的结构，要从以下三个方面入手：一要加快人大常委会组成人员专职化进程，提高专职化比例。二要优化专业结构。注意把懂政治、法律、经济、教育、科技、管理等知识的人才和具有立法、监督等相关知识和议事能力的人才选入常委会。三要优化年龄结构，保持人大工作的生机与活力。
总之，“坚持和完善人民代表大会制度，是全党、全社会的共同责任，全党同志，全体国家机关工作人员和全国各族人民都要增强坚持人民代表大会制度的自觉性和坚定性，切实把这一根本政治制度坚持好、完善好。”(19)
注释：
①(19)胡锦涛《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》人民出版社2004年版第8—9页，第10页。
②《为依法治国奠定基石——中国人大立法50年回眸》，参见2004年9月13日《解放军报》。
③④⑥⑦⑧参见2008年3月8日吴邦国在十一届全国人大一次会议上的报告。
⑤参见2003年3月11日李鹏在十届全国人大一次会议上的报告。
⑨张婧《论我国选举制度的改革》，参见人大与议会网。
⑩张建民《完善人民代表大会制度要从改善代表结构做起》，载于《湖湘论坛》2003年第2期。
(11)《周恩来选集》(下卷)人民出版社1984年版第208页。
(12)程湘清《论人民代表大会制度在构建和谐社会中的地位和作用》，载于《北京联合大学学报》2006年第11期。
(13)汪中山《论我国人民代表大会监督制度创新》，载于《中州学刊》2006年第2期。
(14)《江泽民文选》第1卷人民出版社2006年版第111页。
(15)《邓小平文选》第3卷第220页。
(16)程竹汝《授权与监督：论完善人民代表大会制度的几个问题》，载于《学术月刊》2005年第6期。
(17)侯少文《坚持和完善我国的人民代表大会制度》，载于《中央社会主义学院学报》2005年第2期。
(18)季卫东《法治秩序的建构》中国政法大学出版社1999年版第9页。