德国社区治理及其对中国的启示
□ 郑子青
德国是地处中西欧的高度发达国家，也是世界上社会治理制度、福利制度、法律制度都很完备的国家。根据德国联邦统计局公布的数据，截至2018年底，德国总人口为8293万人，是欧盟人口最多的成员国，也是欧洲第一、世界第四的经济大国。作为一个联邦制国家，德国政府由联邦、州、市镇三级组成。基于社会自治的深厚传统，不仅各州与市镇高度自治，而且在社区治理方面也突出地体现了自治特色，其采取的是社会组织、团体与公民广泛参与的民主化管理体制，可以为我国的社区治理发展提供一定的启示。
（一）委托执法协议逐步规范。2015年以来，区政府多次对委托执法事项进行了调整和变更。目前，绝大多数开展委托执法的单位，能按照法律法规规章的明确规定行使委托权，与受委托单位签订了书面行政执法委托协议书，包括委托执法的依据、范围、权限、责任等内容，委托执法期限1-5年不等，符合《重庆市行政执法基本规范（试行）》第十一条“委托执法不得超过5年”的规定。委托期限届满需要继续委托的，除个别单位以外，均及时进行了重新委托。
一、德国社区治理的发展现状
在德国，大多数公众事务可以在“城市办公大厅”得到处理。以笔者曾经在慕尼黑访学期间的体验来看，慕尼黑城市办公大厅就是一个直接面向普通民众、提供政府服务和社会管理事务的基层单位。凡是居住在慕尼黑的，包括外国人甚至难民，都能在此获得包含居住登记事务、护照签证事务、驾驶相关事务、社会救助事务、住房管理事务等几十项内容的服务，确保了民众能更方便、快捷、优质地解决待办事宜。
在德国的社区之中，更多体现的是居民与社会组织、团体等共同参与进行自我管理和服务。德国的社区与我国社区在形态上有着很大的不同，其并非小区、街道等，而是包括了乡、镇、区等不同形态的最基层的地方政府组织，同时也是居民高度自治的自我管理和服务的机构。这与二战后德国形成的联邦制政体有关。各级政府在文化、教育、城市规划等社会事务上有着相当大的自主权。据笔者在德的指导教授介绍，德国政府尤其是地方政府，在社区治理问题上所遵循的原则就是，除去政府应当提供的公共服务之外，社区能够处理的事务尽可能地让社区自己处理。这种自我服务与管理也是德国社区治理发展的最大特色。
首先，德国社区治理有完备的法律保障。根据德国基本法（德国宪法）第二章第28条的规定，德国的基层组织和社区享有“在法律范围内处理一切地方事务的权利”。在此基础上，德国联邦议会与各州议会也通过了具体的地方治理法律章程。譬如联邦议会出台了《基层政府与社区的自我管理法》，各州议会出台了《社区自治法》，对基层社区的运转、社区组织的工作都做了相应的规定，也对各政府机构违反法律将会面临的处罚作出了规定。基本法规定了地方自治的原则，地方法律则进一步明确具体的规定，以此成为社区治理的法律依据。
一般无刷直流电动机结构简图如图1，主要由定转子、轴承、端盖、霍尔组件等构成，且空间较充裕。图2为某型双传感器微型无刷直流电动机结构简图，由图2可看出电机在结构上要复杂不少，也更为紧凑。图3为与其结构一致的实物图。由图可看出该电机小于1元硬币的直径(1元硬币直径为25 mm)，长度小于48 mm，额定功率约为5.5 W，空载时转速可达将近20000 rpm，且为长时工作，能达到机载设备的各项要求。
前已述及，以居民自治为典型形态的德国社区治理发展已非常成熟。它不是简单地依赖政府，而是通过社区居民、社会组织等的参与来进行社区的日常管理与维护。这种社区的高度自治和自我管理不但对社区居民的民主参与意识培养具有重要的意义，还有利于明确政府、社会组织、社区居民各自的职责，发挥各社区治理主体的作用，使许多社会问题和各种居民矛盾在基层得到解决，从而减少国家与社会治理的成本。这种社区治理的经验，对中国的治理发展具有一定的学习和借鉴意义。不过，在学习与借鉴之前，还有必要看到中德两国国情的不同。一是两国人口规模相差巨大。尽管德国是欧盟人口最多的国家，但也仅相当于中国的6‰多。笔者调研过的陶夫基兴市只有1.8万人，在德期间居住的普拉内格市只有1.5万人。这样的人口数量在我国显然也只能勉强抵得上一个乡镇，甚至有的规模稍大的村庄常住人口都有数万人。这种人口规模的巨大差异，带来的社区治理难度必然会大大增加。二是中国的人口流动性更强。伴随工业化、城镇化、现代化的飞速发展，我国大量的外出务工人员从农村进入城市就业、生活，流动人口成了很多大城市、特大城市社区的新居民。根据国家统计局发布的《2018年农民工监测调查报告》，2018年全国农民工总量为28836万人。这与德国各地社区人口几乎绝对稳定大不相同，由此也带来了中国社区治理难度的进一步加大。三是中国基层治理的传统路径依赖影响较大。尽管我国《宪法》《城市居民委员会组织法》《村民委员会自治法》等对基层社区治理有相应的规定，但作为最基层的社区自治单位——居委会和村委会，在社区治理过程中，仍然很大程度上受到传统的自上而下的行政体制影响，更多地仍是对上级负责，完成上级交办任务。而作为治理对象的社区居民表现出更多的是被动接受与服从。所有这些，说明我国的社区治理不能照搬德国经验，但这并不影响我们从德国经验中获得相应的启示。
其次，德国社区治理有健康的体制机制保障。德国的社区治理主要依靠社区管理与服务机构，遵循着法律赋予的高度自治原则，为居民提供各式各样政府公共服务以外的服务。而这种“自治”与“自我”，离不开健康的体制机制保障。一般而言，德国社区中的各种教会团体、协会、联合会等都实行集体领导与民主管理模式。这些机构的工作人员负责完成本机构在本社区内的日常工作任务。他们多是由机构理事会和参议会任命和聘请。而这些机构的理事会和参议会又都是由机构成员亦即社区成员选举产生的。他们大多是某一方面的专家或者热心于公众事业的兼职人员，并无报酬，负责的是对社区项目进行审核，以及社区工作的检查与评估。这些大大小小的团体、协会、联合会，在社区居民的监督之下从事着不同的社会服务工作，如就业技能培训、信息服务、家政服务等等。同时，其活动方式与活动内容都由自身根据所在社区居民的需求来决定。这种自治的体制机制成了德国社会治理的基石。
设入射光线与水平面所成的角为α(0°<α<90°),则点A的坐标为(0,cosα,sinα).因为反射光线在水平面内,所以设反射光线与x轴的正半轴所成的角为β(即从上向下看,将x轴正半轴按逆时针方向旋转到与OB重合时转过的最小正角,0°≤β<360°),则B点坐标为(cosβ,sinβ,0).
二、德国社区治理中的居民参与
正是由于前述的法律、体制机制、经费保障三个基石，德国的居民在社区治理过程中得以广泛且具体地参与。
首先，要切实推动建立各类资源、服务下沉到社区的机制。党的十九大报告指出，要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。这就需要明确政府管理和社区自治的权责划分，将治理的关口前移，将资源、服务下沉到基层，处理好自治与共治的关系等。通过改直接干预为间接引导，形成良好的政府与自治机构互动互补的合作关系。以此促进基层政府的服务转型，整合社区治理资源，理顺社区治理体制，减少社区治理层级。真正减轻当前基层社区自治机构过重的行政负担，形成更加科学、有效的社区治理机制。
三、德国社区治理中的社会组织参与
笔者在德期间考察了位于慕尼黑东南部陶夫基兴市的非盈利社区服务组织——邻里互助协会（Nachbarschaftshilfe-Taufkirchen）。整个陶夫基兴市人口约为1.8万人，邻里互助协会350名员工大部分由本地社区居民构成，所服务的会员超过1500人，约占城市人口的十分之一，服务的地区包括陶夫基兴市及周边地区。其服务的内容主要聚焦于儿童和家庭的支持和指导、外国公民的融入、老年及需要照顾人群的护理等。以社区老人护理为例，邻里互助协会的工作人员为老人提供从起床到入睡期间的各类服务，包括基础护理、心理陪伴、医疗支持、外出活动、午餐配送、购物等。据了解，协会的医护人员能一次同时服务约80名患病老人。对于社区内的幼儿，作为家庭教育和幼儿园教育的补充，协会提供8名有经验的幼儿教师对孩子们进行分组陪护。经过预约，孩子们可每周由这些幼儿教师带领进行朗读、唱歌、体操、游戏等活动。对于社区内的学生，以5-10岁的小学生为例，当他们学校放假时，协会提供丰富多彩的假期活动，除去活动所需的门票、旅费等，每个孩子一天只需缴纳20欧元即可享受到由社区协会组织的包含午餐、饮品以及各类材料费用的攀岩、厨艺、体育馆运动等活动。对于协会的运转，政府及各界也都提供了各种帮助。比如陶夫基兴市政府提供资金支持，用于协会的办公及活动场所租赁，教堂提供场所用于支持协会举办义卖市场，还有许多企业、居民给协会的捐款。
德国的社区自治模式不仅促成了公众的积极参与，也同样促成了大量民间力量的兴起。各类非政府组织和非营利性机构的出现，涉及到本地居民生活的方方面面，在社会各个层面发挥着重要作用。这些社会组织的责任是维护会员的共同利益，在必要时会出面与政府或其他组织谈判协商，以解决纠纷、确保社区居民的合法权益。更多的则是提供政府公共服务之外的服务，以保证本地社区的有效、良好运转。
此类影响主要指的为寄生虫、病媒昆虫的生长由于受到外界气候变化的影响而对牛羊疾病的造成的影响。牛羊寄生虫病的出现、传播等受其生长、发育环境的气候条件的影响较大，且具有显著的地域性以及季节性特点。具体而言：基于温度的提升或者降水量的增加，寄生虫的繁殖速度越来越快，这就导致牛羊相关疾病的可能性大幅度提升，包括单一寄生虫感染类疾病和多种寄生虫混合感染类疾病。我国的西北区域多为放牧地带，于降雨量较多的时节，该区域的寄生虫数量会大幅度增加，同时，牛羊患寄生虫病的概率也会随之提升。
从陶夫基兴市邻里互助协会可以看出，德国的社会组织在社区治理过程中的参与程度非常高，有效地弥补了政府的短板。这种居民自治的形态，既增强了当地民众的社会参与感，也有助于在政府和民众间建立一个中间区域，让民众运用自发的力量解决生活工作中的问题，从而降低社区治理的成本，提升社区治理的效率。
综上，完备的法律保障了德国社区治理的独立性，赋予了本地居民、机构更大限度的自主治理权利；健康的体制机制保障了德国社区治理以本地居民为宗旨的服务核心，避免了缺位、越位或错位的现象；合理的经费分担保障了德国社区治理的可持续性，也令所有人认识到社区治理是所有居民、机构与政府需要共同担责的事情。
四、德国社区治理对中国的启示
再次，德国社区治理有合理的经费分担保障，遵循自治与自我管理原则，但这并不是说所有的经费都由社区居民承担。其社区治理经费主要来源有三：一是联邦与各州政府的财政拨款，包括日常管理费用以及社区项目费用等；二是社区税收；三是社区提供公共服务所收取的相应成本费用。这三种渠道大约各占三分之一，较为合理地体现了政府、盈利机构以及个人在社区治理中的成本分担。此外，还有一些社会捐助。当社区要进行相应改造或新建设施所需款项较大时，社区也可向州政府甚至联邦政府提出申请，由政府部门进行必要的评估，再根据评估结果给予相应支持。
作为社区治理的主体之一，德国的社区居民十分积极地参与到各类社区事务的决策和监督中来。笔者在德期间，访问过萨克森州首府德累斯顿，这座号称“易北河上的佛罗伦萨”的城市不仅是德国重要的文化、政治、经济中心，也是德国重要的科研中心，于2004年被联合国教科文组织列入世界文化遗产名录。1996年，德累斯顿为了改善城市交通，决定在易北河上建造一座现代化公路桥梁，但因经费问题迟迟未决。直到2005年德累斯顿市政府再次提出此事，并交由全民投票表决，将近七成市民投赞成票之后政府决定开工建设，但市议会以建造大桥会破坏易北河岸古老风光、影响其世界文化遗产称号为由坚决反对。最终市议会与市政府对簿公堂，法院根据民意判决市政府胜诉。此事的结果是大桥得到修建，居民生活条件得到改善，同时德累斯顿也于2009年被世界文化遗产名录除名。从这件事中，暂且不评论被世界文化遗产除名，更关键的是可以看出，在德国公众的参与对于政府决策所起到的直接影响，也能看出当地政府更多地是以便利居民生活为核心来考量公共政策的实施与否。同时，德国的社区居民不仅积极参与各类社区事务，此种参与还非常有效。比如社区自治管理服务机构在进行任何一项公众事务决策之前，都会采取登门入户征求意见、街头随机询问居民、网上征求意见等方式接受社区居民的参与。对于提出人数较多的合理意见或建议，都会在随后的决策中得到相应的体现。
其次，应大力推动社区居民参与治理。普遍来看，我国居民参与社区治理的主动性较低，也缺乏相应的利益诉求表达渠道，大多数城市社区更是一个陌生人社会。因此需要通过多种方式激励、引导居民参与社区治理。一是丰富参与途径，激发参与意愿，包括定期组织居民会议，进行社区治理的意见征集，畅通社区居民提出意见或建议的渠道，并及时进行反馈。二是完善社区治理公开制度，依法保障居民对社区各项公共事务的知情权、监督权等。并且要积极推进社区治理的信息化、智能化。除了利用传统的社区宣传栏进行社区公共事务的公示，还应积极利用互联网、微博、微信等新兴平台保证信息的传播与覆盖。三是明确社区居民的责任与义务。在居民有各类服务需求的同时，也要明确居民对于本社区所应尽的责任与义务，并配套相应的奖惩措施。以此帮助居民真正形成社区治理的责任意识、服务意识和参与意识。
再次，应积极培育社会组织参与社会治理。随着当前居民利益诉求的多元化，仅仅依靠政府或者居民个人已经难以满足社区治理的目标。必须推动各类社区型社会组织发展，以此满足社区日常管理及居民自我实现的需要。国家宜积极引导、帮助各类社区型社会组织建设，保护社会组织的成长空间，弥补政府服务的局限性，把能让社会办的事尽可能地让社会去办，如公益事业的宣传、特殊人群照顾、文化体育活动等等。以此为社区居民提供更为人性化的服务，满足居民的真实需求。
此外，还应进一步提供更加优质的公共服务。当前我国基本公共服务不足与不均仍是一个很大的现实问题，这当然取决于政府财力与人口以及现实发展状况，但社会发展的未来目标仍然应当是努力提供更加优质的公共服务。无论是政府部门本身，还是引导、鼓励、购买社会组织和市场参与来提供各类公共设施、软性服务等，整体的公共服务供给都应当更加充足与公平。
总之，德国社区治理的经验，有助于我们把握中国社区治理的发展方向，形成多元化治理主体的基层社区自治模式，提高社区治理的水平与效率。而通过社区治理模式的发展，则能进一步地推进中国社会治理的理念、范式、体制机制、方式方法和路径变革，推进国家治理能力和治理体系现代化。
随着高速铁路的快速发展，双块式无砟轨道由于其良好的轨道平顺性和持久可靠的稳定性，以及高效率的运能，极少的线路维量，社会经济效益显著等优点，在国内外受到高度的重视，越来越多的国家都在致力于其应用和发展[1]。在这种环境之下，双块式轨枕的预制技术也得到了快速发展，行业规范要求双块式轨枕不得出现承轨面与挡肩裂纹，双块式轨枕侧面不得出现与横截面平行的裂纹[2]。为了保证在轨枕预制时具有较高的效率和质量，对双块式轨枕的挡肩裂纹质量控制研究是非常必要的。
作者单位：民政部政策研究中心
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