我国预算编制有关问题及改革建议，本文主要内容关键词为：预算编制论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国预算编制模式的现状与问题
预算编制作为整个预算周期的起点，包括预测、审查、汇总预算收支指标体系并进行综合平衡的过程，直接关系到预算能否顺利实现以及政府各项活动能否正常进行。我国预算编制的现状不容乐观：
其一，预算年度不合理。我国一直实行历年制预算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批，这种日历年度与财政年度合一的做法导致的结果为：
1.预算的实际编制时间较短。从每年11月前后布置预算编制工作到次年3月人代会讨论预算草案，通常只有两个月的编制时间，即使加上测算收支指标的一两个月时间，整个编制过程也不过四五个月。基层财政部门用于编制预算的时间更短，甚至一些地区只用一个星期左右即完成编制工作。
2.预算编制较粗。在测算收支指标时由于信息资料不完备、不准确，一定程度上影响预算安排与实际需要的一致性，使得在预算执行中频繁调整，出现“一年预算，预算一年”的状况。在编制时间有限的情况下，上级财政部门往往被迫采取层层代编并逐级向上汇总以应急需，极易造成代编草案与地方财政部门编制的预算草案之间的较大差距，使汇总后的国家预算草案缺乏真实性。
3.人代会审议政府预算的时间很短。各级人代会每年只召开一次大会，乡镇人代会会期1天左右，县级人代会会期3至4天左右，省级人代会会期7天左右，全国人代会会期也只有15天左右。会议期间用于审议预算的时间，全国人代会1天左右，省、市级人代会只有半天左右，县级人代会审议预算的时间只能用小时来计算。如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。
4.预算执行中的法律空档。预算年度的起始日先于人代会审批日，造成国家预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制（大约一至两个月左右，有时要一个季度之久），这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使得国家预算的严肃性大打折扣。
其二，预算编制体系不清。一方面，国家预算原采用单式预算形式，各项财政收支不分经济性质汇编在个预算表格内，虽对此进行了改革——现行预算科目按收入和支出性质划分大类——经常性预算和建设性预算，也只是粗略分类并简单汇总，仍摆脱不了单式预算的编制形式（仅限于对单式预算的一种数字技术处理），难以反映财政对不同政治经济层面的参与和保障程度，易出现财政资金按性质和按单位交叉管理的问题，不便于进行经济分析等等。另一方面，现实存在着预算内外资金“两张皮”，既编制预算内收支计划，又编制预算外收支计划，预算内外资金统筹安排使用的程度较低。此外，目前财政部提交人大的预算草案因收入按类别、支出按功能编制，又缺乏有关部门的预算数字，不便于人民代表进行审查和监督。
其三，预算编制方法不尽科学。我国主要采用增量预算（基数加增长）编制方法，由于基数本身合理与否的问题，多年运用下来的结果是“预算套预算”，不能随实际情况的变化而编制预算，加之非正当手段（一些地区、部门和单位转移支出或以收取各种基金、摊派、乱收费等直接参与社会财力分配）的影响，易使预算失去准确性；同时也固化了财政资金在部门之间的分配格局，制约了经济结构和社会事业发展布局的调整。90年代以来，虽然我国一些地区和部门在其范围内实行了零基预算编制，控制财政支出、缓解财政困难方面取得一定成效，也出现许多问题：缺乏编制预算所需的基础数据，也缺乏对现有数据真实性的有效鉴别手段；难以科学确定各项经费定额；缺乏对机构和人员的有效控制等。
其四，预算编制有关职能不分。由于预算编制、执行、监督不分，预算编制的质量和效率不高。一方面，财政部门和有关部门职能不分。财政部门既负责预算的编制，又负责组织各部门预算的执行，这一机制制约部门在组织预算执行中的积极性发挥。另一方面，财政部门内部各职能部门的职能不分。主要问题在于财政部门内各职能部门的职责划分不清楚，财政内部除预算管理部门外其他业务部门都编制预算，经常出现财务监督部门为其管辖的部门争预算、随意调整预算的情况。由于预算管理部门掌握的情况不充分，调整的依据不十分充足，调整的结果也就难以做到科学准确。
其五，预算编制立法问题。现行编制政府预算的基本法规是《中华人民共和国预算法》及其实施条例，只就预算的形式、主要内容及程序作出了原则性规定，但对预算支出的序列、财政预算在国家财政的主体地位和权限等没有明确规定。而一些部门（或领域）的法律，如《教育法》及国务院有关行政规章，对相关的预算政策特别是财政支出的预算安排的有关规定较为明确。此外，除法律、法规授权制定外，各级政府和部门都可随意制定减收增支的各项政策规定，财政缺乏“一票否诀”权威。这些问题的存在，使得各级财政部门在编制预算时显得无所适从或顾此失彼，最终导致预算欠科学、合理性有失公允，损及预算法案的权威性和约束力。
二、预算编制模式的国际比较
（一）美国的预算编制模式
在美国联邦预算管理组织机构中，行政部门基本上负责联邦预算的草拟和执行，国会负责联邦预算的审批和监督，使得预算的制定权和批准权、执行权和监督权分开。
1.预算编制程序
美国预算从编制到生效需经过18个月的漫长历程，美国每个预算编制过程基本上是一个立法过程，程序非常严格。美国的预算年度是跨年制，从本年10月1日至次年9月30日。年度预算的编制，在每个预算年度提前18个月就开始准备预算方案。
2.预算编制的内容、形式和方法
美国联邦预算包括的范围很广，既包括联邦资金（税收收入、执照收入、罚款收入等），又包括全部信托基金（限于指定项目和用途的专用税款和收入），还包括预算外资金，其范围目前已减少到社会保险基金和邮政服务。
美国政府向国会提交的联邦预算，既包括按经济性质划分的功能预算，又包括部门预算，使预算资金的分配却向一目了然。按照经济性质划分的预算下面又分为强制性预算（按法律规定或客观实际必须安排的支出）和选择性预算（政府可以选择、控制的项目支出）两类。
联邦预算一般采取单式预算，而地方政府大多采取复式预算，分别编制经常性预算和资本性预算。预算编制的方法主要采用零基预算法。
（二）日本的预算编制模式
日本参与预算编制的机构有内阁、大藏省、经济企划厅及其他大约30个省厅和机构。日本宪法规定，内阁负责准备预算，并提交国会审议；大藏省负责预算草案的编制；经济企划厅对下一年度经济情况进行详细估测，并提出今后5年经济情况的大致预测，为预算编制提供可靠基础；其他省厅和机构各自审核其预计要进行的活动，并向大藏省提出预算要求。
1.预算编制程序
日本的预算实行跨年制，本年4月1日至次年3月31日为一个预算年度。预算的准备工作大约开始于上年的夏季，结束于预算年度开始之前，历时大约10个多月。具体过程分为三个阶段：第一阶段（上年6月到8月份），内阁制订“预算指导方针”；第二阶段（从9月到12月底），大藏省制定预算草案，并提交各部。大藏省同各部完成最终讨论预算草案后，形成定稿，并获得内阁批准，这一程序于12月底前完成；第三阶段（从1月到3月末），内阁于1月底前向国会提交预算草案，国会一般于4月1日前通过预算草案。
2.预算编制的内容、形式和方法
日本预算编制的一个重要原则是总额预算主义原则，要求预算编制一定要细化，以便于国会审议和审计监督及财政部门管理。
日本实行复式预算制度，中央预算分为一般会计预算、特别会计预算和政府关联机构预算三大类。一般会计预算管理中央政府的一般性收入，以税收和国债为财源；特别会计预算为分类管理型事业预算；政府关联机构预算是各政府关联机构的财务预算。
日本中央财政预算的编制和执行以政府部门为单位，还按政府政策目的分类编制，如将中央财政支出具体分为国家机关费、地方财政费、防卫关系费等。按经济性质分为人员经费、差旅费、补贴委托费等。
（三）法国的预算编制模式
法国国家预算的编制由总理负责，由经济和财政部具体组织编制。参与这项工作的还有预算司、国库司和税务总署等机构。国家预算的审核批准由议会进行，预算的执行由各级行政首脑负责，但具体的执行工作则由财政部门或财务部门负责。
1.预算编制程序
法国预算实行历年制，从每年1月1日到12月31日为一个预算年度。法国预算编制时间长，项目细，每年预算从上年12月份着手编制，一直到次年的12月份议会才能通过。历时约一年。其预算编制过程分为四个阶段：第一阶段（上年12月15日至次年4月），提出概算；第二阶段（次年5月到6月），编制各部门的预算草案；第三阶段（次年7月到9月），由财政部编制国家预算草案；第四阶段，10月到12月，审查和批准预算。
预算编制模式的国际比较简表
国家 预算年度 编制内容 编制形式和方法 编制部门 审批部门
编制时间
一般为单式预
跨年制按经济性质
算，地方政府
美国 从编制到生 划分的功能预 多为复式预算 行政部门
国会
效需18个月 算和部门预算 零基预算法
跨年制
从预算准备 以政府部门为
日本 到预算年度 单位，按政策 复式预算总额大藏省 国会
开始前历时 目的分类编制 预算
10个月
历年制 按公共行政机总理负责，
法国 从编制到议 构安排各自预 复式预算主动 经济和财政
议会
会通过大约 算，预算科目 编制方法
部具体组织
一年
非常细
编制
历年制
中国 从编制到生 收入按类别、 单式预算
财政部门内预算
效约不到一 支出按功能 基数加增长法 管理部门和财务 人大
年，编制时 编制 监督部门
间最多四、
五个月
2.预算编制的内容、形式和方法
法国的预算体系与其公共行政机构体系相适应，分别安排各自预算，形成中央预算（国家预算）、地方预算和国家社会预算。虽然国家预算不包括地方预算和国家社会预算，但反映这两种预算收支的差额。
法国预算的组织形式为复式预算，将国家预算分为经常性业务和临时性业务两部分，然后在预算年度内，把这两部分的收入和支出按经济性质规类，汇编在一张收支对照表中。法国预算编制的科目非常细，预算的类级科目有1100多条，款级和项级科目数量更大。
法国预算编制相对独立，不以部门预算为基础。预算局首先根据自己掌握的信息直接编制各部门预算，不需要以各部门编制的预算为依据。当预算局拿出一套预算之后，再与各部门见面，这是一种“主动编制”的方法。
综上所述，在西方市场经济国家，尽管各国预算编制模式不尽相同（参见第95页附表），但在以下几个方面存在共性特征，可供我国借鉴：
①都有健全的机构和充实的人员专司预算编制职能；②预算编制期间较长，一般在一年或更长时间；③预算编制细致，编制内容落实到各具体项目；④大多实行部门预算，在安排部门预算时普遍采用零基预算方法；⑤预算编制、审批、执行、监督等职能分工明确合理；⑥预算管理的法治性极强，从预算编制到执行和监督都有严格的法律要求。
三、改革我国预算编制模式的建议
为解决当前我国预算管理中存在的问题，改革现行预算编制模式应是要务。具体对策建议如下：
（一）采用标准周期预算管理
为解决预算年度引发的各种问题，现实经济环境下，可调整审议、批准各级政府预算的“人代会”召开时间，也可考虑从根本上把历年制改为市场经济多数国家所采用的跨年制预算年度（从5月1日起至次年4月30日止），从而使预算年度与人代会审批预算草案的期限相衔接，最终使各级政府在新的预算年度一开始就可执行刚被批准的预算。但关键在于早编细编预算，所以应尽快引入标准周期预算管理。
标准周期预算管理的核心是强化预算编制，使预算编制时间从几个月延长至12个月，为预算编制的科学化、规范化创造了条件。预算管理周期从时间上划分为三个阶段，在同一预算年度内，不同预算管理周期的三个阶段同时并存：
1.“预算编制阶段”。从每一预算年度前一年的年初开始至次年年末，期限为12个月，主要任务是对上年预算执行结果进行分析总结和绩 效评价，结合本年度预算执行情况，测算下一年度预算收支规模和增长速度，据此编制下年度预算。
2.“预算执行与调整阶段”从每一预算年度的年初至年末，历时12个月，主要任务为组织执行本年度预算，分析执行情况并办理调整变更手续。
3.“财政决算阶段”从每一预算年度终了后的下一年初开始至六月末结束，期限为6个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批，并在决算基础上对预算执行结果进行分析和总结，作为编制下一年度预算的依据。
除此之外，为体现国家财政政策及产业政策的连续性，在编制年度预算的同时，应编制三到五年的滚动式预算，一方面，有利于将国民经济和社会发展计划、财政中长期计划与年度预算相结合，另一方面，有利于立法机构对预算监督。因为政府在向人代会提交年度预算草案时，同时要提交多年滚动预算，由于多年滚动预算中的第二年预算相当于准备提交给权力机关的下一年度的预算，可使人大代表提前了解下一年度预算，相对于延长预算的审议时间，有助于人大代表更深入地了解情况，从而提高预算的审批质量。
（二）改革预算科目的设置体系
根据市场经济的内在要求，按公共财政的理论框架，对现有的预算科目设置作重大调整和改革，应以部门为主线，融复式预算、综合预算为一体，满足政府按部门分类、政策目的分类、经济性质分类的预算管理要求。
1.以部门为依托，综合编制部门管辖内的各种资金，预算从基层编起，逐级审核汇总，以清晰反映政府预算在各部门的分布，取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象。在预算科目的设置上，规范预算科目，统一预算口径：按照科、目、项、款的顺序，一级科目按部门设置，二级科目按资金性质设置，三级科目按支出用途设置，将预算科目分解到预算单位，细化到具体用途，落实到项目和人头。
2.体现复式预算的要求。根据建立我国复式预算体系的指导思想，在预算科目设置上应尽量体现复式预算的功能要求（复式预算体系有关内容详见下一标题）。
3.预算科目设置改革完成后，将以部门为主线的预算科目体系作为法定预算科目。现阶段可将现行预算科目作为辅助科目，两套科目体系同时运作，逐步取消现行预算科目。
在全面编制部门预算的同时，实行综合财政预算（主要解决预算编制和管理的收支范围，即对象问题）。
（三）深化复式预算
适应经济体制转轨和财政预算制度及管理改革的需要，实行复式预算是我国预算编制组织形式改革的方向，预算科目体系及内容的设计应体现复式预算的要求。
根据建立复式预算的目标要求，重新构建的基本框架为建立政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和财政投融资预算的四式预算结构。前两者反映国家预算的主要收支，为体现国家宏观经济的管理职能，预算管理的范围面向全社会的财力；专门设置财政投融资预算和社会保障预算，以加强对各种社会保障基金和其他社会财力的监督管理。如此结构，可全面反映政府活动范围和方向，反映财政资金的性质和用途，也便于对国有资本经营情况进行效益分析。
应该看到，对长期存在的单式预算进行调整和改革是一项系统工程，有许多操作方面、技术方面的阻碍，而划分和界定预算科目的内涵是推行复式预算的难点所在。面对现行财政收支的性质划分存在的诸多不明确、不合理的地方，既不能等到把所有科目都调整好之后再推行复式预算，也不可能一步到位，只能逐项解决。因此，深化复式预算是一项渐进工程。
（四）推行科学的预算编制方法
取消“基数加增长”的预算编制方法，在收入方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算，即根据历史资料分测算出各项收入与相关经济变量之间的比例，作为测算该项收入的参考标准，充分考虑相关因素对收入预算的影响，制定收入预算。
在支出方面，实行彻底的零基预算。遵循市场经济国家零基预算的惯例，借鉴我国部分省市实行零基预算的经验，在我国推行这一预算编制方法时，应注意三点：
首先，我国推行零基预算改革必须结合具体实际。一方面，西方国家实行零基预算是以预算定编、定额、定标准等基础工作已经完成为起点，而我国则只能以这些内容作为推行零基预算的起点；另一方面，零基预算是一个庞大的理论体系，完全严格地按照该理论体系付诸实践，工作量太大、信息量要求过高，难以操作。即使在国外也无法完全按照设计者的要求去做，也要进行改革和完善，否则，只能是一个完美的理论。
其次，着力点应放在“目标、有效性和效率”三原则上。这是指导西方国家管理政府公共支出的公认准则，也正是零基预算的贡献所在。
再次，其他必要的配套措施。应建立预算单位信息库，对实行零基预算的人员编制、人员结构、工资水平、收支状况及其他固定资产的配备等情况及时掌握，并进行量化，建立数据库实行计算机管理；要完善各项收支定额的确定标准，建立健全支出使用效益考核的指标体系，为最终实行因素法创造条件。
（五）成立专职预算编制机构
统一、健全、高效的预算编制组织机构是编好预算的基础，而我国目前欠缺的正是一套相互制衡、运转协调的预算编制组织系统，因此，应把改革预算编制机构提到重要日程：
1.在各级人大成立预算委员会，作为最终审批预算的组织机构，专职负责对预算管理的指导、审核、平衡和初步确定政府预算草案。这一机构的成立，将切实增强人大对政府财政资金分配的指导和监督力度，也可使财政部门从过去忙于平衡各部门矛盾的状况中解脱出来，集中精力做好预算编制的具体工作。
2.各级政府成立预算顾问委员会。该委员会由政府各部门主要领导和财经专家组成，根据国民经济和社会事业发展计划，对财政部门上报的政府预算建议计划进行研究并提出意见和建议，供政府领导决策参考。
3.财政部门内部成立专职预算编制机构。改变目前财政内部没有一个权威机构统一负责预算编制工作的现状，必须将预算环节独立化，对财政内部现有机构职责进行调整，将分散在各业务部门的预算编制职责集中起来，组建预算编制专职机构。这一机构全权负责政府预算建议计划的编制工作，统一掌握预算编制政策与标准，审核确定部门预算，编制综合财政预算。从预算管理改革的根本目标来看，应彻底打破现在的财政内部机构设置格局，以预算部门为基础，将各业务部门从事预算编制工作的职责和人员集中，成立类似于国外的预算局。
（六）完善预算编制法律法规
1.修订《预算法》。在《预算法》中增补编制预算草案的具体规定：①进一步明确规定预算编制的时间界限及阶段目标；②预算草案按部门编制，除特殊情况（如国防支出、外交外事支出、救灾支出）可按使用性质编制预算外，其他各项支出均应直接编列到部门；③规范预算支出安排顺序的原则，即在财力既定的前提下支出预算安排的一般顺序；④政府规范各部门在预算编制和执行中的职能和地位、各级党的领导机关及人民政府、政府有关部门在制定各项政策规定时怎样遵循财政预算法规等。
2.在《预算法》正式修改之前，可考虑由各级人大常委会提前审查预算草案，财政部门先按经人大常委会通过的预算草案，即“临时预算”执行，待正式预算生效后，再按批准的预算执行。
3.修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定。凡涉及某一部门或某一领域的支出安排原则及方式的有关内容，应一律从现行法律和规章中删除，为确保某项社会事业发展或体现国家产业政策而必须出台的财税优惠政策，可在年度预算法案中具体体现。
（七）有关配套改革措施
为确保预算编制模式的完善，应采取相关配套改革：严格预算调整与变动；预算编制、预算执行与预算监督相分离；建立科学、完善的收入征管体系；避免财税政策变化对预算执行的影响；集中财政资金的管辖权；做好预算编制、执行的监督和绩效考评等。
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