对加强德宏州回流边民管理的思考
段春勇
（云南省德宏州委党校，云南 德宏州 678400）
摘 要： 回流边民是德宏州特殊历史时期的特殊产物。改革开放以来，德宏州经济社会取得了巨大成就，成为边民回流的主要诱因。特别是2010年以来，德宏州以瑞丽国家重点开发开放试验区建设为契机，加快实施沿边开发开放战略，综合实力不断提升，经济发展、社会稳定、民族团结的国内环境与战乱不断、族群不和、经济落后的缅北环境形成鲜明对比，更加剧了边民回流的趋势。回流边民的存在衍生出很多社会问题，已成为德宏州边境一线社会治理的难题，加强管理和有效治理尤为紧迫和必要。
关键词： 德宏州；回流边民；管理；思考
德宏州地处中缅边境，与缅甸山水相连，全州国境线长503.8公里，共23个乡镇有国境线与缅甸接壤。全州有9条公路、64条通道和众多的江川河流通往缅甸，有多个少数民族跨境而居。两国边民历史上一直保持友好往来，边民通婚现象普通存在。历史上由于战争、饥荒、自然灾害、政治运动等各种原因，德宏州境内有大量边民或为谋生或为避祸，持续不断地外流到缅甸特别是缅北一带。改革开放以来，特别是进入新世纪以来，随着国内政局的稳定、经济的发展、民生的改善，尤其是普通民众生活水平的提高，越来越多的边民开始回流国内定居。这些人原本是中国居民，由于出去时间较长，长期生活在缅甸，有的甚至是“缅二代”“缅三代”，早已错过了国内分田、落户的时间。回国后基本成了“无土地”“无户口”“无住房”的特殊群体，随着时间的推移，衍生出很多社会问题，已成为德宏州边境一线社会治理的一大难题。
一、德宏州边民回流的基本情况
德宏州边民外流粗略地可分三个时期：第一个时期是新中国成立之前，由于常年战乱、时局动荡，大量边民外逃缅甸。第二个时期是1958年至20世纪70年代末，受“左”的思想干扰，党的民族政策受到破坏，全州经济社会发展滞后，人民生活受到影响，连最富裕的坝区傣族群众都要靠救济粮度日，这一时期是边境群众大批外流的高峰期。第三个时期是改革开放初期，也有一部分经商或务工的边民流向缅甸。
边民大量回流主要是基于经济和政治原因，其中经济原因为主、政治原因为次。从经济原因看：第一，改革开放尤其是实施沿边开发开放以来，德宏州的综合经济实力实现了历史性跨越，全州生产总值从2008年不足100亿元到2018年381亿元，农村常住居民人均可支配收入从2008年的2 439元跃升到2018年的10 325元。特别是进入新世纪，随着国家加大对三农的投入，各种惠农政策、惠民工程让外流边民羡慕不已，成为生活贫困边民回流国内的最大诱因。第二，近年来随着国内劳动力成本的上升，德宏州很多村寨的年轻人都选择外出打工或到交通沿线做小生意，村子里大多留守的是老人、妇女和小孩，农忙季节田地无人耕种，劳动力极度短缺。很多边民回流到原来居住或者有亲戚朋友的寨子中，填补了劳动力短缺的空白。从政治原因看，中方一侧政局稳定、社会和谐、边境安宁，缅方一侧特别是缅北则社会治安混乱、民族冲突不断、战事时断时续，这也是近年边民大量回流的主因。
“那就是你向日本人供认的时候，已经想好要牺牲这些女人了。”激动的法比发音含糊但语速飞快。他看老神甫吃力地在理解他，便又重复一遍刚才的指控。他从来没像此划这样，感到自己是个彻头彻尾的中国男人，那么排外甚至有些封建，企图阻止任何外国男人欺负自己种族的女人。
单因素分析结果表明，导致结肠癌合并肠梗阻患者术后伤口感染显著性相关的因素有体重指数、合并糖尿病、术前化疗、手术时间、术前低蛋白、术后引流管放置时间等(P<0.05)，见表3。
德宏州边境一线各族群众之所以能够便捷地流出流入，原因有两方面：第一，德宏边境线漫长，出入缅甸的口岸、通道、渡口众多。第二，全州有20多个乡镇地处边境一线，五个世居少数民族跨境而居，两国边民同宗同源、相互通婚，同饮一江水、同烧一山柴，走亲访友极为平常。特别是跨境婚姻的存在更增加了该问题的复杂性。据调查，嫁入德宏州的缅甸新娘很多其祖辈也是中国人，通过婚嫁的形式回流国内，对她们和后代进行身份认定更加困难。
回流边民可谓特殊人群中的“特殊人群”，政府面临的最大问题是为其改善民生、保障民权。无论是体现社会主义本质的客观要求，还是维护国家形象的现实需要，都应该把回流边民反映最强烈的户口问题提上议事日程。但户口问题敏感复杂，可谓牵一发而动全身。解决这个问题，既要积极主动，又要稳妥慎重。必须先“分类”，后“排队”。“分类”的目的是搞清底数，因人施策；“排队”的目的是分清轻重缓急。严格按照云南省人民政府办公厅2017年5月印发的《关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》，逐步解决不同性质的具体问题。
1.不能落户和没有土地。据调查，不能落户主要有三个原因：第一，20世纪80年代末到90年代初回国的边民，只要愿意上交“三提五统”，所在村民小组、村委会和乡镇能够提供相关证明，当地派出所进行实地调查，确认本人是本村原住民的，基本上都可以落户。但由于手续办理程序繁杂，耗时费力，很多回流边民都不愿意主动办理。加之当时大家都没有意识到户口和身份证在今天就业、就学、就医及社会交往等方面的重要性，很多回流边民没有及时办理落户手续，时间截止、政策收紧后再想落户已很困难。第二，20世纪90年代中期以后回国的，办理落户时政策已不允许，就一直拖到了现在。第三，根据我国的户籍管理规定，居民离开本地两年后没有任何消息的就视为失踪人口，四年没有消息的就必须销户。很多边民到了缅甸两三年，待不下去又返回国内，回国后没有及时到当地派出所申请重新落户，过了规定时间段就成了“黑人黑户”。没有土地的原因是回来后错过了分田地的时间，多数村寨已无田地可分，目前多数回流边民基本是借种亲戚或租种别人的土地。
二、德宏州回流边民面临的现实问题
目前，在智能楼宇综合管理上，由于子系统和通信协议的多样性，各子系统通常作为一个独立的系统进行实施和部署。各系统之间和各建筑之间无法做到数据的统一存储、处理和分析，体现出烟囱式的独立部署、独立运行和独立维护[4]。
2.由于没有户口和身份证，衍生出一系列民生问题。第一，孩子上学难。九年义务教育还勉强可以，到了高中就上不了。盈江县太平镇大寨村委会河头村民小组一回流边民子女，中考成绩600多分，但因没有户口上不了高中，只能缀学回家。第二，就医难。没有户口，回流边民享受不了新农合政策，生大病没有医疗救助，因病返贫问题突出。第三，养老难。没有户口，回流边民享受不到新农保政策，老弱病残者没有农村低保，老有所养成为奢望。第四，流动难。外出打工、经商、旅行、住宿、存款等，因没有身份证而处处受限。第五，结婚难。由于没有户口，男的难以找到有户口的妻子，女的难以嫁给有户口的丈夫，只能在回流边民内部自我循环。第六，“说话难”。回流边民因不属于中国公民，虽然生活在中国境内，但没有选举权和被选举权，在村寨里说话没有听，根本没有自已的话语权，在保障自身合法权益上无法发声。此外，户口问题不仅影响到当代人，还影响子孙后代。其导致的蝴蝶效应，久而久之将会无限放大。由于在缅甸也未能取得缅方的合法证件即“马帮丁”（办理一个“马帮丁”成本高昂，一般人基本难以承受），回国后成为既非华侨又非华人华裔的特殊群体。国民待遇的缺失逐步弱化了他们的公民意识和国家意识，经济贫困、前途暗淡使其对生活充满绝望，对社会心生怨恨，各种社会问题就会随之出现。
三、回流边民对德宏社会治理的影响
4.传染性疾病和艾滋病防治困难。德宏州境外一线是传染病、艾滋病高发区和毒品生产基地，回流边民的“黑人黑户”身份，使相关部门掌握、追踪、管理、检测和防治传染性疾病、艾滋病的难度极大，存在漏管失控的风险。特别是嫁入德宏州的缅甸籍妇女，很多都没有达到中国的法定结婚年龄，婚前也没有进行身体检查，卫生部门根本不知道这些人是不是传染性疾病和艾滋病携带者，加上她们在边境一线随意出入，给相关部门增加了工作上的困难。
2.宗教信仰不同，影响村民关系。回流边民长期居住在缅甸，受境外思想文化、风俗习惯的影响，适应了缅甸崇尚宗教的生活习惯，有的在境外已成为信教人员，有的是娶了信教的缅甸新娘而成为信教人员（信教与否，甚至成为娶缅甸新娘的一个条件）。回国后与当地居民宗教信仰不同、文化背景不同、生活习俗不同，甚至饮食习惯也不同。有的不接受政府宣传教育、形成团团伙伙，有的与原来村寨不团结，要求分田分山，有的不经相关部门批准私设教堂。部分信教人员往往抱团取暖，拉帮结伙，在与村民交往过程中难免出现矛盾，影响到村民之间的和谐相处，成为影响德宏州边境安宁、民族团结、社会和谐的一大隐患。
3.生育率普遍偏高，管理存在盲点。没有户口的回流边民，文化水平较低，计划生育意识淡薄。在就医、养老没有保障的情况下，养儿防老的观念更加突出，早生、超生、多生、抢生情况较多。因为没有中国户籍，各乡镇计生部门无法对其进行有效的管理与监督。2017年5月，云南省人民政府办公厅印发了《关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》，德宏州按照国家相关户籍管理规定，已最大限度地放宽落户条件，如《德宏州常住人口登记管理工作规范》第27条就规定，“出国（境）人员在国（境）外所生具有中国国籍的子女，可以向父亲或者母亲户口所在地公安派出所申报出生登记。”但很多通婚边民不了解这些规定，要么计划外生育，要么无能力缴纳社会抚养费，导致所生子女落不了户。
1.住房搭建混乱，土地纠纷增多。边民回流，对所在村寨的村容村貌形成压力。由于没有宅基地，回流边民有的住在亲戚家，有的租点菜地盖上简易房。当前，德宏州正在实施脱贫攻坚工程，很多乡村需要重新规划、重新建设；很多农民需要搬迁、进行移民。回流边民由于没有户口，享受不到国家的危房改造补助、移民搬迁补助等各种惠农政策，只能原地不动，严重影响了政府对乡村建设的统一规划。部分回流边民回到出生村寨出现与村民争认祖宗田地的现象，轻则纠纷不断，重则反目成仇。
砀山县园艺场占地1万亩的“砀园”牌绿色酥梨和果园场占地1万亩的“翡翠”牌绿色酥梨，这都是砀山县实施酥梨绿色营销带来的有利于农产品发展的良好成果。园艺场和果园场是砀山县最大的绿色酥梨生产基地，其中果园场“翡翠”牌绿色酥梨连续多年获得国家级和省级农产品大奖，并在2002年通过ISO9001：2000国际质量体系认证，农业部在2004年把果园场评定为无公害农产品示范基地农场，为砀山酥梨的绿色营销起到很好示范作用，更为绿色砀山酥梨品牌打造加不少分,目前砀山酥梨品牌价值在全国梨品牌价值中排名第一。
四、加强对回流边民管理的建议
这些回流边民几乎涉及到德宏州五县（市）所有乡镇、所有民族，基本上都是中国的原住居民。从分布看，大部分居住在乡镇，具有“大杂居”“小聚居”的特点，有的每个村子就几户。从构成看则较为复杂，有的已取得户籍，办理了中国身份证，有的则是“黑人黑户”；有的是出生在中国，到缅甸几年后又回来，有的是出生在缅甸，跟随家人回来；还有的是出生在缅甸后又嫁过来的；甚至不排除并非中国原住民而冒充过来的。从来源看，主要来自与中方毗邻的南坎、木姐、九谷、勐光、勐养、勐密、勐古、贵概等缅北边境一线。
5.跨境婚姻突出，通婚后遗留问题多。没有户口的回流边民难于同本地人通婚，许多都娶了缅甸新娘，仅瑞丽娶缅甸新娘的就4 000多对。这些缅籍妇女既无户口，又无暂住证，是典型的“三非”人员。由于多数没有达到结婚年龄，早育、早生、抢生等违法生育现象普遍存在。生儿育女后，使家庭人员的身份更加复杂，形成了人数上的叠加，产生很多遗留问题。
1.组织专门力量，对全州各县市的回流边民情况做详细调查。回流边民目前最突出的问题就是底数不清，口径不一，对象不准。大数据时代，数据的准确收集是出台精准政策的基础。建议组织专门力量，对德宏州回流边民的底数做一次全面调查，做到“六个调查清楚”：第一，调查清楚回流边民的总人数，涉及到哪些乡镇、村委会、村民小组。第二，调查清楚哪些是已经落户的，哪些是符合落户条件可以落而没有落的，哪些是按现行户籍管理规定不能落户的。第三，调查清楚哪些属于中国原住民，哪些是跨境婚姻产生的。第四，调查清楚哪些是非中国原住民，借回流之名行非法活动之实的。第五，调查清楚哪些是有耕地、林地、宅基地的，并搞清寨子分的有多少、亲戚借给的有多少、回流边民自已租种租住的有多少、出钱买的又有多少。第六，调查清楚哪些是有宗教信仰或宗教背景的，哪些是经常往返中缅边境，居无定所的。
Heston在文献[3]中提出随机波动 (stochastic volatility, SV)模型,设t时刻标的资产(股票)价格S(t)和它的瞬时波动率ν(t)满足以下方程:
2.建档立卡，甄别认定每户边民的具体情况。要像抓脱贫攻坚一样，为回流边民建档立卡，以户为单位，对每一户的人数、性别、民族、年龄、耕地面积、林地面积、住房状况、就业状况、生产生活情况等都要做详细登记。乡镇、村组干部要熟悉每一户的实际情况和面临的具体困难。对已回流和继续回流的，要做好台账；对往返两国边境的，要加强管控，跟踪管理。相关部门要研究哪些问题是共性的，哪些问题是个别的，哪些问题是敏感的，尽可能地解决存量和控制增量。
3.指定牵头单位，与职能部门共同提出解决方案。指定一个牵头单位，组织公安、检验检疫、卫计、劳动保障、民政、农业、教育、国安、外事、侨办等部门，从法律、血缘、文化上对其身份进行认定，提出地方层面能够做得到的解决方案。要利用好德宏傣族景颇族自治州的自治权，探索符合边境实际的户籍管理制度，为国家层面解决此类问题提供经验借鉴。
4.加强与缅甸的合作，共同解决边民回流问题。中缅两国一直以来就存在千丝万缕的联系，明代以来就开始有中国人外流到缅甸，近年来也有少部分缅甸人流入中国。回流边民既有历史因素，又有现实因素；既要解决存量，又要管控增量。对其进行身份认定，使之在中缅两国都有合法身份，事关中缅两国共同利益，相信两国政府都有解决好该问题的意愿。这些人的身份问题不解决，游走于两国边境一线，对两国而言都弊大于利，中缅两国都应担当起该担当的历史责任。对中国来说，只有加强与缅甸的合作，共同谋划、共同施策，密切配合、相向而行，才可能将这一棘手问题解决好。
5.形成高质量的研究报告，为国家提供决策参考。德宏州委州政府可把边民回流作为重大研究课题，并分解成若干子课题，委托国家和省上的智库机构，依托德宏州中缅关系研究所、德宏州委党校、德宏州高等师范专科学校、德宏职业学院等科研院所，组织知名专家学者开展跟踪研究、共同攻关，定期形成高质量的研究报告。课题研究要坚持问题导向，透过现象看本质，深入研究哪些是回流边民急需解决的问题；哪些是地方层面目前能够解决的问题；哪些是条件具备但一时还解决不了的问题；哪些是条件不具备需要国家层面解决的问题。做到对症下药、有的放矢，一把钥匙开一把锁，提出不同的解决方案，为中央、省委做决策时提供参考或备选答案。
6.社会各界行动起来，共同关心、服务这一特殊群体。回流边民既是特殊群体更是弱势群体，他们所面临的问题是长期积累下来的，需要时间逐步解决，既不能认为解决了户籍问题，其他问题就迎刃而解，也不能认为只有相关职能部门才有责任做好此项工作。面对绝望的老人、失望的父母和无助的孩童，社会各界都应为回流边民提供力所能及的帮助。只有这样，习近平总书记提出的共享发展理念才能落地生根，回流边民才能同其他社会成员一样共享改革发展成果，增进他们对祖国的认同感和归属感。
国英语文学教授利兰·莱肯在他的《圣经文学导论》中说：“原型情节主题分为寻求主题、死而复生主题、成长主题、犯罪与刑法主题、关于试探性主题等十二个主题”[9]阿斯科尔尼科夫在酒场喝酒时多次提到以拿破仑为代表的那些前期杀人但是后来有所成就的人，并在不经意间表露出自己也想成为那样的人。这是对社会的一种探索，他不惜以犯罪来抵触现行社会不合理的原则。勇敢的探索新的价值观念。他将自己杀死阿谬娜的行为当做踩死虱子的行为。他努力去改变现行社会思维。铲除社会中不合理的存在。正是对社会不合理因素的拷问，努力探求新的社会秩序。
总之，回流边民的存在是一个客观事实，各级各部门都要高度重视起来，有直面问题的勇气。要看到这项工作的长期性、艰巨性和复杂性，回流边民问题如果处理不好、处理不当，不仅是个社会问题，更是一个政治问题，甚至会演化为国际问题。因此，不论从任何角度进行审视，都是到该拿出切实可行的具体措施的时候了。
参考文献：
[1]赵卫华，金东黎.当代云南边民外流问题探析[J].重庆与世界，2010，(13).
[2]张志远，岩温扁.边疆民族地区国门党建探究[J].中共云南省委党校学报，2015，(5).
[3]段春勇.对德宏州参与重振南方丝绸之路的几点思考[J].经济研究导刊，2016，(11).
中图分类号： F127
文献标志码： A
文章编号： 1673-291X（2019）24-0150-03
收稿日期： 2019-03-18
作者简介： 段春勇（1971-），男，云南龙陵人，计算机网络资料中心主任，副教授，从事区域经济研究。
[责任编辑 吴 迪]
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