把“个案监督”的“钥匙”交给公民——人大监督司法个案之构想，本文主要内容关键词为：个案论文,公民论文,司法论文,钥匙论文,人大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
腐败使得“人民呼声监督急”。谈到监督，应当说人大的监督首当其冲。因为“中华 人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方 各级人民代表大会”。现实的需要推动了人大工作的创新。于是，在全国各级地方人大 的监督实践中，一种崭新的监督形式——“司法个案的监督”被创造出来了。近几年来 ，许多地方人大已在实践中摸索出了不少可行的做法，并先后制定了一些地方法规，全 国人大常委会也将有关“个案监督”的立法提上了议事日程。因此，在“个案监督”中 ，如何既保障司法机关独立办案，又能实现权力机关对司法机关的监督，是一个十分重 大的理论和实践问题。
首先，人大实施“个案监督”，是实现司法公正的需要。由于社会转型期的中国司法 体制存在结构性缺陷，目前，司法中不公现象已经成为一个为全社会所关注的严重问题 。无论是现实中的司法人员素质不高，还是权力干预、枉法裁判，都是当代中国司法的 一种体制性弊端。实现司法公正的惟一途径是深化司法改革。司法改革应当使中国司法 成为真正的“司法”，回归“司法本位”。因此，作为国家和地方最高权力机关人大的 强有力的“个案监督”恰好可以成为推动司法改革的最强劲的外部动力。
其次，人大实施“个案监督”，是人大履行职责的需要。保障宪法和法律在本行政区 域内实施是人大极其重要的一项职权——监督权。法律是约束人的行为的。逃避监督， 突破约束，可以说是人的天性。更何况是在一个有着几千年封建历史、缺乏法治传统的 国度里要实行法治，这种监督权的实施尤显重要。人大的这种监督当然包括宏观监督和 微观监督。“个案监督”是微观监督中最重要、最主要的一种监督形式。人大对司法部 门的监督权只有通过对“个案”的监督才能体现出来没有“个案监督”，人大对司法部 门的监督只能停留在“摆设”上。至于人大一年一度人大听取法院工作报告，不必说早 有学者指出，一是缺乏现行宪法的依据；二是在法理上矛盾重重：责任形式与法院内部 结构的矛盾，责任形式与法治国家里司法功能的矛盾。因此，法院报告工作的做法遭到 一些人的质疑。[1]更何况在我看来，面对一次次具体而复杂的裁判，通过听取一连串 抽象的数字来行使所谓的监督权，简直就是一笔糊涂账。总之，“个案监督”是人大行 使监督权的一种重要形式，人大能否坚定地依法行使法律监督职权，实施“个案监督” ，是人大是否真正履行职责最重要的标志之一。
再次，人大实施“个案监督”，是保证社会稳定、改革、发展的需要。有社会存在就 有纠纷、争议存在，这很正常。在现代社会，从救济公民权利的角度看，这些纠纷、争 议应当说都可以进入司法程序，或刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼。因为司法本是公民 权利的守护神，司法是守护社会正义的最后一道屏障。目前，有些地区的群众热衷于上 访“告状”。来信来访原本只是党和政府了解民意动态的一个窗口，并不是公民权利救 济的法定渠道。现实中大量存在的信访问题无疑牵扯了各级党委和政府的很大一部分精 力，从长远来看，无疑也会影响到国家稳定、改革、发展的大局，影响到国家的长治久 安。群众之所以热衷于上访“告状”，是有着深层的社会原因的。其中一个重要的原因 是司法缺乏权威，系统而完善的司法监督机制还没有全部形成，加上司法人员的素质参 差不齐，致使司法不公，甚至肆意践踏公民的合法权益、草菅人命的现象也时有发生。 那些在国家正式的司法体系中无法救助的当事人势必寻找其他的救济方法。因此，人大 实施“个案监督”，推动司法改革，树立司法权威，实现司法公正，从而保障公民权利 ，减轻党委和政府机关的工作压力，最终达到保证社会稳定、改革、发展和国家长治久 安的目的。
第四，人大实施“个案监督”，是推进社会主义民主建设的需要。完善民主制度，首 要的是完善人民代表大会制度。人大及其常委会的监督工作问题，是检验人民当家做主 政治体制运作状况如何的一个重要标志。“个案监督”是人大加强同人民群众联系的重 要渠道。实施“个案监督”，能够使人大更好地真正代表人民，能够使人民代表大会制 度得到进一步的完善，最终推进社会主义民主建设。
第五，人大实施“个案监督”，是建设社会主义法治国家的需要。诚如某些学者所言 ，我国对司法活动的各种体制内和体制外监督已经相当完备。但是，现实中存在的问题 的严重性正说明了这些监督的局限性，说明了传统监督思路的局限性：传统的思路就是 设立一个监督机构去监督，于是，就出现了监督机构对违纪违法案件的随意性处置问题 。因此，又需另新设一个监督机构去监督原先设立的监督机构。事实上，新设的监督机 构同样存在随意性处置的问题。这样，就会陷入监督与被监督的无穷循环。当代中国缺 乏的不是形式上监督，而是缺乏有效的监督，缺乏法治化的法律监督。人大实施“个案 监督”，可以打破传统思路，实施人民的监督，实现人民监督的公开化与法治化，可以 有力地推进现存的各种法律监督形式的法治化，推动社会主义法治国家的建设进程。
什么是“个案”与“个案监督”?个案是指所有业经司法程序处理完毕的单个的具体案 件，而并不是如有的人所说的那样是指个别的案件。“个案监督”就是人大及其常委会 对检察院、法院两家司法机关业经处理完毕的司法个案，以惩治司法腐败、实现司法公 正、保障公民权利为最终目的而开展的法治化、公开化的一种工作监督。
那么，人大实施“个案监督”，有什么依据吗?“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对 的腐败”，司法权也不能例外。阿克顿勋爵的这句名言是人大实施“个案监督”的理论 依据之一。我们已经确立了社会主义市场经济体制这一经济体制改革的价值目标，市场 经济要求民主政治作为上层建筑与其相适应。否则，永远也不可能建成真正的社会主义 市场经济。官本位的司法制度必须改变。[2]改革后的当代中国司法制度必须与市场经 济相适应。与市场经济相适应的司法制度必须做到司法独立、法院独立、法官独立，但 是司法独立、法院独立、法官独立，不应当成为司法逃避监督的理由。无论是在改革的 过程中，还是改革后的司法新体制，当代中国的司法，一不能脱离党的领导，二不能逃 避人大的监督。我国《宪法》第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机 关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”《宪法》第一百零四条也规定县级 以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的 工作。宪法和人大组织法规定：公民有权向国家权力机关提出对任何国家机关及其工作 人员违法行使职权行为的控告、申诉和批评。这就是各级人大及其常委会实施“个案监 督”的充分的法律依据。中国司法问题多多：司法人员素质不高，权力的非法干预严重 ，枉法裁判问题突出……这就是各级人大及其常委会实施“个案监督”的现实需要。总 之，各级人大及其常委会对个案进行监督，既有权威的宪法依据，更有其现实的必要性 、迫切性。
人大监督个案至少要坚持以下五条原则：
第一，不直接处理个案原则。依法处理个案是检、法两院的职权；人大行使的只能是 监督权，而不能代行审判权或检察权。人大监督个案，就是要查明检、法两院在处理个 案的过程中，检察官、法官有无违法行为，并依法追究有关检察官、法官及两院院长的 违法责任。至于个案的处理，即使确实是错案，也只能由两院依法重新处理。人大监督 个案，依法追究有关检察官、法官及两院院长的违法责任的结果，并不必然导致两院重 新处理个案。
第二，集体行使监督权原则。人大由代表组成，代表是人大的代表，但是代表不等于 人大。因此，人大及其常委会必须依法集体行使监督权。人民代表的监督不等于人大的 监督。实践中，有的地方从人大监督的角度出发，制定《关于接受人民代表监督的若干 规定》(注：参见《娄底重视人大监督》，《人民法院报》1999年5月29日；又见《湖南 法院主动接受人大监督》，《人民法院报》1999年3月10日。)是不妥当的。人大及其常 委会既不能向检、法两院交办案件，也不能通过人大代表担任执法监督员或特邀陪审员 来实施“个案监督”。
第三，回避原则。公务回避是世界各国的通例，也是现代法治文明的体现。我国法律 也规定，在案件审理中，所有与案件有利害关系的法官等司法人员都应当回避。因此， 这一原则也应适用于人大实施的“个案监督”中。为了防止人大或代表权力的滥用，在 人大及其常委会实施“个案监督”的过程中，与该“个案”有直接或间接利害关系的人 大代表或人大常委会委员以及其他工作人员都应当依法暂停(代表)职务，予以回避。当 然，回避的具体情形应当由国家法律作出明确的规定。
第四，接受人民监督原则。我国《宪法》第三条第二款规定：“全国人民代表大会和 地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”人大对人民负 责，受人民监督的标准是什么?首要的是宪法，人民高于人民代表，人民高于人民代表 大会，宪法是人民给人大的“指示”，是人民治“人大”的规则。人大仅仅是人民的代 表机关。因此，人大及其常委会监督个案的过程，也应当是人大及其常委会接受人民监 督的过程。人大及其常委会在实施“个案监督”的过程中，接受人民的监督有很多途径 和方式。比较重要的至少有以下两种：一是设立公民旁听席，请市民旁听人大及其常委 会监督司法个案的会议；二是把舆论监督引入“个案监督”的过程中。舆论的力量在于 天理民心。加强舆论的监督作用，是改善我国法治环境的重要环节，舆论监督能够有效 地填补监督空白点，提高人民群众的参与热情，达到预防和惩治腐败的目的。电视、广 播、报刊、杂志等现代新闻媒体是舆论传播的有效途径。因此，应当允许多种新闻媒体 (包括电视现场直播在内)全方位地客观报道人大及其常委会监督司法个案的全过程。
第五，责任原则。根据宪法，人大由民主选举产生，对人民负责。作为国家权力机关 的人大，按照权责相一致的法治原则，享有权力的同时必须承担相应的责任。因此，人 大及其常委会监督司法个案的过程既应是人大及其常委会对人民负责的过程，也应是人 大及其常委会享用权力、承担责任的过程。
下面，应探讨“个案监督”的性质、主体、客体和内容等。
“个案监督”的性质。人大及其常委会对司法个案的监督属于权力性监督，而非权利 性监督。权力性监督源于统一的国家权力。它可以对被监督主体直接采取法律上的措施 ，并产生法律效力。人大及其常委会的监督权来源于国家机关之间的权限分工。基于分 工与制衡的原则，人大及其常委会对司法个案的监督只能是事后监督，绝不能搞超前监 督。也就是说人大及其常委会监督的只能是检察院、法院两家司法机关业经处理完毕的 司法个案。否则，人大行使的就不是监督权了。
个案监督的主体，依照法律的规定，只能是各级人大及其常委会。但是各级人大对司 法的监督应当有所侧重。全国人大及其常委会，作为国家的立法机关，应当侧重于从立 法上监督司法，侧重于从宪政实施上监督司法，地方各级人大应当侧重于司法个案监督 。从我国现行的司法审判制度来看，对法院的司法个案开展监督的，主要应当是省级与 地级市的人大及其常委会。县级人大及其常委会只能对检察院的司法个案开展监督。人 大及其常委会的工作方式是召开会议。因此，人大及其常委会应当将“个案监督”的日 常事务性工作授权给有关的专门委员会。但是，内务司法等专门委员会不能取代人大及 其常委会，其职责只能是协助人大及其常委会搞好“个案监督”工作。
“个案监督”的客体是国家的司法权。也就是说，“个案监督”针对的是国家的司法 权的依法运行是否合理。在我国，具体是指审判权、检察权的依法运行，而且主要是指 审判权的依法运行。因为“司法”即“审判”是世界各国的通例。细察之，我国现行检 察院的职权，只能说是一种准司法权。总之，“个案监督”监督的是掌握国家司法权的 司法机关及其工作人员。
“个案监督”的内容，是指与监督客体行为的合法性有关的所有问题。也就是说，“ 个案监督”是对检察院、法院两家司法机关及其工作人员的行为的合法性进行监督。“ 个案监督”的范围应包括所有业经司法程序处理完毕的个案。司法实践中的司法不公案 ，大多是司法人员故意所为，即徇私枉法、贪赃枉法、滥用职权等。因此，只要“个案 ”符合下列条件之一者，所有的案件在一定的时限内都应有被人大运用“个案监督”的 可能：一是程序违法(注意不是违纪，违纪可教育之；违法则需要“必究”)；二是司法 渎职(注：安徽省芜湖市人大常委会监督的司法渎职案是见之于报刊的比较成功的个案 监督的案例之一，参见朱进星、法展：《人大监督院长丢官》，《民主与法制》1998年 第10期。)，主要是审判、检察人员具有徇私、徇情、贪赃枉法的嫌疑。人大监督就是 要查明在司法过程中，审判、检察人员有没有程序违法，有没有徇私、徇情、贪赃枉法 。公正是司法的灵魂之所在。司法公正包括实体公正和程序公正两个方面。程序公正不 仅是实体公正的保证，更有其自身独立的价值存在。更何况作为社会主义法制基本要求 之一的“违法必究”本身就包含着“违反程序要必究”的意思。作为执掌国家司法权的 审判、检察人员，违反程序法是不可饶恕的。因为他们理应通晓国家法律。故意违反程 序法要必究，过失违反程序法也应必究。因为这种“过失”无非出于责任心不强与不知 法两种原因。责任心不强就是司法人员没有尽到职务谨慎的义务。俗话说，事出必有因 。审判、检察人员枉法必有或徇私、或徇情、或贪赃的原因。司法人员因徇私、徇情、 贪赃而受追究，承担的是一种严格的公务责任。这里有必要区分严格责任与责任豁免。 在现代国家，审判责任是豁免的，即在法官尽职的前提下，允许法官出错，因为法官非 神。裁判的基础在于对事实的认定，而在事实不明的条件下一定要裁判，就难免出错。 在世界奥林匹克比赛中，尽管裁判作出的裁决被证明是错误的，但国际奥委会在事后严
惩裁判的同时，却维持错误的比赛结果，而不去更改，其目的就是为了维护裁判结果的 权威性、神圣性。为了树立司法权威，中国司法也应当实行审判责任豁免，目的在于放 手让法官依法裁判。法官在审判中故意枉法裁判，那是刑事责任或公务责任，而非审判 责任。此类责任则应由法官自己承担，而不能“株连”院长。司法人员承担严格的公务 责任的含义是，徇私、徇情、贪赃枉法裁判必须受到追究，徇私、徇情、贪赃而不枉法 裁判也应受到追究。譬如，在某市人大常委会实施的一次“个案监督”中，查明审案法 官在审判该案期间，接受了该案一方当事人的请吃——一桌酒或一餐饭。尽管本案的判 决是公正的，但是审案法官仍然应当受到追究——被罢免。因为审案法官的行为严重地 亵渎了国家司法的尊严，亵渎了人民对他的信任。实行严格的公务责任就是要通过弹劾 制与罢免制来追究司法人员的公务责任。我国目前只有罢免制，而没有法官弹劾制，这 是立法上的疏漏。法官弹劾制是大多数国家实行的制度。有人说，有了罢免制，何必又 设立弹劾制。这种看法似乎有理，其实不然。罢免只涉及职位之存在，而弹劾关乎罪与 非罪。必须说明两点，一是，我们并不主张人大对行政执法个案进行监督，理由很简单 ：从保护、救济公民权利的角度看，我们已经设置了行政复议、行政诉讼等救济制度； 检察机关针对公安机关侦查活动的审查起诉、不立案说明、要求立案的通知等制度，与 行政诉讼制度一起构成了完整的、具有中国特色的“司法监督行政”的制度。二是人大 不能对一审生效的个案(当然，最高法院一审终审一类的案子是例外)进行监督，理由也 很简单：我国司法体制内已经有相当完备的监督，一审即生效，说明该案的当事人并没 有用尽所有的司法救济手段。人大监督个案的根本出发点应当是启动现行司法体制内的 监督程序，推动司法改革，以保证司法公正。
人大及其常委会监督个案应当着眼于在加强法律监督、实施工作监督的基础上，充分 运用好现行法律赋予的质询权、特定问题调查及决定权、对司法机关的人事任免权等法 定职权，开展个案监督。
人大及其常委会对所有的违法案件进行监督，可能吗?因此，有的人认为人大及其常委 会应当有重点地开展“个案监督”，也有人认为应当对审判、检察工作中重大违法案件 实施监督。人大及其常委会开展“个案监督”的案件，来源于群众的申诉，上级人大、 政府、党委的“关注”，各级领导的批示甚至于批条，这公正吗?这体现法治精神吗?这 不有损于司法权威吗?于是，有人提出应当明确监督案件的来源。其实，这两方面的担 心都是不必要的。众所周知，行政权是主动权，司法权是被动权。人大及其常委会监督 个案应当是主动权和被动权的结合。人大及其常委会可以通过各种渠道获得案件监督的 信息源，启动“个案监督”程序。人大主动监督可以有重点地选择个案，而被动监督则 不应有任何选择的余地。
人大及其常委会启动“个案监督”程序后，首先应当委托内务司法等专门委员会调阅 相关的司法个案的案卷予以审查，同时依法组织特定问题调查委员会对该个案的司法活 动全过程展开全面调查，并在法定的规限(如三个月)内结束调查。然后是依法召开监督 个案的会议，会议应当听取内务司法等专门委员会关于该司法个案案卷的审查报告、特 定问题调查委员会关于该个案的司法活动全过程的调查报告，也应当充分听取有关各方 当事人，包括案件承办法官、检察官的意见，也应当听取有关专家与法律专家的意见。 每次会议中，人大代表依法可以随时向承办案件的法官、检察官及两院院长提出质询案 。人大及其常委会监督个案不论是被动提起还是主动提起，都应当在启动的同时依照法 定程序接受人民的监督、舆论的监督。监督个案的会议，应当敞开大门，设立公民旁听 席，允许任何一个守法公民旁听。要求发言的公民只要在限定时间内到人大常委会办公 厅进行预约登记后即可获得发言资格。未能参加旁听的公民可以书面形式向人大及其常 委会反映自己的意见和建议。同时，新闻媒体应当进行全方位的客观报道。最终以人大 及其常委会对承办案件的法官、检察官或两院院长投信任票，直接罢免或弹劾法官、检 察官及两院院长而告终。如果法官、检察官受罢免或弹劾有冤情，则可以向上一级人大 及其常委会申诉。上级人大及其常委会启动“个案监督”程序，其运作的基本程序与下 级人大的“个案监督”程序相同。如果上级人大及其常委会纠正错案，则下一级人大及 其常委会应当依法予以解散，重新选举。同时违法行使职务的人大代表应受到原选区及 其选民的监督。
把启动“个案监督”程序的“钥匙”交给公民个人。任何一个公民只有他作为案件的 当事人才能真切地感受到中国目前的司法状况。当一个公民走出司法机关的大门，仍然 寻求不到司法公正所在，而他手中又握有司法机关工作人员违反法定程序办案的一定的 证据，或者有徇私、徇情、贪赃枉法办案的一定的证据，他通过法定的救济途径(控告 、上诉、提出抗诉请求等)无法解决，这时，公民就可以走进人大机关的大门，由人大 及其常委会授权处理“个案监督”的日常事务性工作的内务司法等专门委员会负责接待 。如果专门委员会认为公民的投诉符合法律的规定，有关的司法机关依法应予以受理， 那么，该专门委员会以人大常委会的名义发出个案询问函。专门委员会在发出询问函的 同时报告人大常委会。有关的司法机关如果不按时报告，或不报告，或报告虚假，那么 就应当由该专门委员会提交书面报告，由人大常委会办公会议研究决定启动“个案监督 ”程序，这就是人大对个案的主动监督。如果人大的专门委员会与公民本人之间有异议 ，即公民本人认为自己不是无理缠讼，而办案人员违反法定程序办案或徇私、徇情、贪 赃枉法办案的嫌疑明显，那么只要公民本人向国家提供一定的经济担保(如5万元或10万 元人民币)后，人大则应启动“个案监督”程序。宪法规定，公民有结社的自由。因此 ，只要公民参加了合法的某一个社会团体，就有权要求本社团组织特定问题调查委员会 进行调查。由与人大同级的社团组织提交实事求是的调查报告。人大凭此报告也应启动 “个案监督”程序。这就是人大被动启动“个案监督”程序。公民无理缠讼的，个案监 督程序结束后，保证金没收上交国库；社团提交虚假报告的，“个案监督”程序结束后 ，由人大提出建议，政府有关部门依法解散或取缔该社团。
人大及其常委会监督个案应当常备而不常用。因为：只有通过司法改革，才能实现司 法公正；只有做到“有诉必理”，实现司法公正，司法才能成为公民权利的守护神；只 有实施公民权利的司法救济的再救济，即强化人大对司法个案的监督，才能推动司法改 革，只有把“个案监督”的钥匙交给公民个人，才能使人大监督个案成为当代中国最权 威最公正最有效的法治化的法律监督。惟有如此，才能为救济受侵害的公民的基本权利 开辟出一条绿色通道——有效的司法救济。
总之，人大及其常委会对个案进行监督不仅符合我国现行宪法规定的权力关系，而且 也符合世界宪政发达国家的惯例。更何况在社会主义条件下，建设有中国特色的司法体 系，在吸收一般人类文明的优秀成果的同时，在遵循司法规律的前提下，完全可以进行 全面的司法体制与司法程序的创新。
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