社会工作运输中政府与机构的契约关系及其重构_社会工作专业论文

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       ［中图分类号］C916 ［文献标识码］A ［文章编号］1672－4828(2014)03－0003－07

       近年来，无论是从国家政策的支持，还是社会力量的参与来看，我国社会工作已有一定程度的发展。社会工作服务作为一种服务产品，其供给的承接与运行(即：承运)是整个社会工作服务供给的重要环节，也是我国社会工作发展的重要部分，关涉我国社会工作的专业化、职业化与本土化。一些地方经验显示，社会工作承运主要依靠政府购买服务与民办社会工作服务机构(以下简称“机构”)供给服务共同完成。尽管有的地方采取的是购买社会工作专业服务项目方式，有的地方采取的是购买社会工作专业服务岗位方式，但是，这些方式本质都是相同的，都是由政府向机构购买服务，政府与机构形成了一种“买卖”契约关系，这种契约关系的确立为社会工作承运奠定基础。为促进社会工作的健康发展，如何推进良好契约关系建设成为一个值得思考的问题。

       一、社会工作承运体系与“契约式”发展趋势

       社会工作通过整个承运体系传输社会福利服务产品，它已成为“现代社会的福利发送体系”(夏学銮，2000)，整个承运体系的构成与过程形塑了社会工作服务的内容与形式，向不同社会群体传送出多种多样的社会福利服务产品。在我国社会工作承运中，政府通过购买社会工作服务，机构提供社会工作服务，政府与机构之间呈现出不可避免的“契约式”发展趋势。

       (一)社会工作承运体系的构成、过程与契约关系

       1.社会工作承运体系的构成

       社会工作是以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法进行的助人服务活动(王思斌，2006:12)。它是善、真、美三位一体的有机组合体。具体表现：在理念层面，坚持以人为本、利他主义，追求向善；在知识层面，建构并运用生理-心理-社会科学(the biopsychosocial sciences)知识(Beulah Compton,Burt Galaway,Barry Cournoyer,2005:7)，强调求真；在技能层面，现代社会工作业已形成三大直接方法(个案、小组和社区的工作方法)以及社会政策、社会行政、社会研究等间接方法(李迎生，2014)，整合个人、关系、社区、行政、政策、研究等技巧，灵活采取多种方法技巧，崇尚唯美。

       上述阐释主要是就社会工作自身呈现而言，从善、真、美的三重组合体的外在呈现看，社会工作既离不开传输载体，又离不开资源供给。社会工作者即：从事社会工作服务人员，是直接提供服务的载体，他们“遴选、组合、扮演与个人、团体、社区互动的多种角色”(Patricia Higham,2006:83)，完成服务任务。社会工作者主要供职于民办社会工作服务机构，这些机构赋予社会工作者合法身份，社会工作中的组织和组织化过程是社会服务输送中至关重要的组成部分(雷克斯·A.斯基德莫尔，2005:118)，因此，民办社会工作服务机构是社会工作服务的主要传输载体，有效地供给社会工作服务。社会工作服务供给离不开人力、物力、财力等资源的投入，作为社会工作的资源供给方，政府发挥着不可替代的作用，在美国，联邦政府投资在“社会服务和社区发展组织的收入中占了很大份额”，往年数据显示约占总投入的50％(莱斯特·M.萨拉蒙，2008:77—78)。在我国社会工作发展过程，政府占据主导地位，扮演着重要资源供给者角色。

       因此，在我国社会工作承运体系构成主要包括三部分：政府作为资源供给方提供政策、资金支持；机构作为资源的承接方，同时，作为服务供给方提供社会工作专业服务；服务对象作为服务接受方，接受帮助，解决问题，满足需要。

       2.社会工作承运体系的过程

       社会工作是“一种目的性强、意向明确、系统的”专业实践活动，社会工作者通过采取行动达致“特定结果”(Marion Bogo,2006:143)。社会工作承运体系的过程也是以服务目标为起点，以特定结果为终点，政府、机构与服务对象等构成部分彼此互动、有效衔接，通过整体良性运行顺利开展社会工作服务。

       结合我国实际，整个社会工作承运体系的过程如图1所示。在社会工作承运过程中，首先，政府把资源供给社会工作机构，然后，社会工作机构向服务对象提供服务，与此同时，社会工作机构向政府反馈资源使用信息，服务对象向社会工作机构反馈需要满足与问题解决信息，服务对象也向政府反馈服务接受状况等信息。社会工作承运体系的过程与社会工作实务过程相比，前者是整个体系的运行过程，后者主要强调从机构到服务对象的这一过程部分，在社会工作承运体系过程中不仅包括政府与机构关系，而且包括机构与服务对象关系，社会工作实务过程主要强调机构与服务对象之间关系。因此，社会工作承运体系过程更加复杂。

      

       图1 社会工作承运体系的过程

       3.政府与机构之间的契约关系

       在社会工作承运体系过程中，政府与机构关系具有决定性意义，直接影响着社会工作服务供给的数量与质量。政府购买机构的社会工作服务，主要采取两种形式，要么是购买社会工作专业岗位服务，要么是购买社会工作专业服务项目，按照岗位与项目要求，一般采取公开招标方式进行购买。机构根据政府购买服务要求参与投标、竞标，获得中标后，提供社会工作专业岗位服务或运营社会工作专业服务项目。政府购买服务是一种“委托性的购买行为”，“在本质上是政府的委托服务”(王思斌，2013)，而后这些委托服务由机构承接代理。

       因此，在社会工作承运中政府与机构之间构成的是委托—代理的契约关系。政府与机构之间的契约关系直接影响社会工作发展，社会工作承运中政府与机构契约关系建设具有重要的现实意义。

       (二)社会工作承运“契约式”发展趋势

       随着我国社会的快速转型，我国社会工作承运呈现出政府与机构之间关系“契约式”发展的趋势，该发展趋势与我国经济、政治、社会发展有着必然联系。

       1.经济方面

       改革开放以来，我国经济体制改革取得了较大成就，经济实力不断增强，人们生活水平得到不断改善。2013年，全年国内生产总值568845亿元，总人口为136072万人，人均国内生产总值约为4万元，全国居民人均可支配收入18311元(国家统计局，2014)，我国已经到达中等国家收入水平。近几年，我国财政不断加大对民生事业的资金投入，社会工作服务方面的资金投入也在逐渐增加，推进了社会工作事业发展。此外，市场经济体制转变促进了人们意识层面的改变，理性算计成为人们一种日常生活规则，人们较为普遍地接受了交易方式与契约关系，这为社会工作承运中契约关系建设提供观念性保障。

       2.政治方面

       我国政治体制改革逐步推进，“政社分离”与“政事分离”的步伐逐渐加快，政府开始由管控型政府向服务型政府转变，部分公共服务职能开始外包，政府购买社会工作服务的力度不断增加。自2012年以来，国家相继出台了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》、《购买公共服务指导意见》等政策法规，为政府购买服务指明了方向。公私伙伴关系(public-private partnerships)发展浪潮开始波及中国等发展中国家(乐园，2008)，在我国，政府与社会组织已开始建立起公私伙伴关系。这一趋势与法团主义政治思潮发展也有直接关系，现代社会需要“合作参与”，“需要社会各方面对公共事务承担责任”(张静，2005:28)。这些变化趋势为我国社会工作承运的“契约式”发展提供了政治基础。

       3.社会方面

       我国社会体制改革逐步展开，事业单位开始改革，“去行政化”日益明显，社会力量不断增强。当前我国的社会体制改革处于“强国家、弱社会”向“强国家、强社会”转变的阶段(柳拯，2012)，“社会变强”必将改变社会福利供给模式。长期以来，我国社会福利的供给模式以政府占据主导，随着人们需要日益多元化发展，不仅对供给数量有更多要求，而且对供给质量也有更高要求，迫使供给数量与质量的改变以及供给途径的增多。而且，近些年，社会力量逐渐增强，从2005年至2012年8年间，我国社会团体从17.1万个增加到27.1万个，增加了50％多，基金会从975个增加到3029个，增加了2倍，民办非企业单位从14.8万个增加到22.5万个，增加了50％(民政部，2013)。作为社会力量之一的民办社会工作服务机构的数量增多和服务能力的提升，将直接推进社会工作承运的“契约式”发展。

       二、政府与机构之间契约关系的博弈困境

       在社会工作承运中，政府购买机构的社会工作专业服务，政府改变了过去的“服务生产者”角色，转向“契约管理者”角色(叶托，2013)，政府把公共服务委托给机构，机构代理提供服务，成为“契约执行者”。政府与机构双方以契约关系为基础在社会工作专业服务购买与供给过程中展开博弈，按照契约关系确立前后和契约关系确立频次进行划分，双方博弈过程中形成了契约确立前博弈、契约确立后博弈、初次确立博弈、多次确立博弈等四种结果状态。在四种状态中，我国社会工作承运面临着四种困境，具体如表1所示。

      

       (一)契约关系确立前博弈的“逆向选择”

       在我国，政府往往采取公开招标方式，引入市场竞争方式购买社会工作服务，机构参与竞标，中标后获得政府购买服务的财政资助。看似简单过程，但是，在契约关系确立前博弈就表露出问题。

       在中国大陆社会工作毕竟是一种新颖事物，知晓度比较低，一些地方政府作为委托方也未对社会工作进行全面了解，加之制度建设尚不完善。对竞标过程，政府依旧延续过去管理主义思维方式，不管竞标机构的“专业”背景，以量化的指标来评价(王思斌，2012)，最后，政府按照“商品化”挑选逻辑确定中标机构。同时，我国大陆民办社会工作机构也是近几年刚刚发展起来，他们既有社会工作服务经验不足，也缺乏服务购买竞标意识，在简单理性思维影响下，他们采取“以量取胜”的策略，在竞标过程中，只强调社会工作服务数量，而忽视社会工作服务质量，而且机构之间也以压低社会工作服务质量方式进行恶性竞争。

       这样导致了社会工作承运中“逆向选择”的博弈结果，政府管理主义思维影响，机构之间恶性竞争，“劣币取代良币”，社会工作服务质量堪忧。

       (二)契约关系确立后博弈的“道德风险”

       政府与机构确立了契约关系，根据契约条款内容，政府提供社会工作服务的经费支持，机构执行社会工作服务任务。但是，政府与机构之间“已经不再是充分市场关系”(周雪光，2003:52)，社会工作承运中出现道德风险。

       在我国，政府与机构签订社会工作服务购买契约，应该确立为平等委托—代理关系。但是，长期以来，受全能型政府力量的威慑，加之政府处于买方市场的垄断地位，机构往往处于被动地位，而且整个社会工作行业尚未形成专业技术权威，机构力量相对软弱，政府与机构力量形成非对等关系。在社会工作服务供给过程，机构在政府的信息指引下，机构的社会工作者“苦力化”，为政府“打杂”、做“苦力”，弥补政府部门的人手不足，社会工作实践的“工具化”，完成“维稳”等工作任务(肖小霞、张兴杰、张开云，2013)，机构变成了“劳务市场中介”(徐盈艳，黎熙元，2012)。机构开展的社会工作服务只是为了迎合政府需要，社会工作服务逐渐走向非专业化、表面化。

       政府购买机构社会工作服务，因为其缺乏专业服务信息，基于自身角度出发，引向政府日常工作的替代。机构也不了解政府信息，也因专业本土经验匮乏，为得到政府支持，也需要取悦政府。这样就形成了社会工作承运中“道德风险”问题。

       (三)契约关系初次确立博弈的“合谋”

       政府与机构初次确立契约关系，尽管存在着机构的不懈努力，也存在着时代赋予的契机，但是，这种初次确立的契约关系很可能是政府与机构之间博弈的“合谋”，政府与机构协同的目标很可能偏离社会工作服务的目标。

       推进社会工作发展是我国社会建设重要内容之一。一些地方政府为了在社会建设方面树立新形象、做出新政绩，选择推进社会工作为突破口，在尚未建立健全社会工作制度基础上，草率扶持社会工作机构，匆忙购买社会工作服务，甚至编造所谓的“社会工作服务的事实”，使得社会工作服务仅仅成为政府的“形象工程”、“政绩工程”。机构为了快速地占据政府的让渡空间、获取政府的支持资源、争得政府的专业认同，积极地寻求与政府的合作，主动地参与政府的“形象工程”和“政绩工程”建设，致使社会工作服务流于形式、内容变异，造成社会工作的畸形发展。

       这样，政府与机构之间的契约关系确立成为一种“合谋”，双方只是注重自身利益，为了自身利益满足，双方达成初次合作。但是，政府与机构双方的合作内容趋向于表面化、形式化，未能真正增进社会工作服务数量与质量，社会受益非常有限，社会建设的成效大打折扣。

       (四)契约关系多次确立博弈的“阴谋”

       随着我国政府购买社会工作服务力度加大，政府与机构的契约关系确立次数逐渐增多，政府购买服务行为逐渐规范，机构逐渐熟识服务契约式供给流程，进一步推进了社会工作服务向纵深延伸。但是，购买服务规范化发展与服务契约式供给背后仍隐藏着一些问题。

       我国一些地方政府购买社会工作服务开始常态化，但是，某些主管政府官员利用对购买社会工作服务掌控的权力开始寻租。因此，有的机构让主管官员“入股”获利，有的机构高薪聘请主管官员作为顾问，有的机构经常高价邀请主管官员提供咨询服务，等等。这些现象反映了社会工作服务购买中的腐败问题。与此同时，因为在购买社会工作服的竞标过程中尚未形成“完全市场”环境，一些机构熟知契约关系确立流程后，开始采取一些“非常规手段”参与竞标，出现了陪标、围标等现象，一些市场非正常竞争的陋习渗入社会工作承运之中。

       上述现象体现了在社会工作承运中政府与机构多次确立契约关系后，使得关系确立成为仅仅成为一种形式，被政府主管官员寻租的某些机构成为签约的“常胜将军”，一些采取非常规手段的机构也更有可能成为中标机构。因此，在多次确立契约关系之中，政府与机构博弈结果背后潜藏了一些“阴谋”，严重影响了社会工作服务供给的质量。

       三、政府与机构之间契约关系的重构

       上述博弈困境反映出我国现有社会工作承运中的问题，结合上图可以发现这些困境更多地表露出我国社会工作承运体系仅仅注重前半部分的政府与机构之间契约关系，而忽视了后一部分机构与服务对象之间关系。在社会工作承运中，服务对象的意见缺位致使社会工作服务质量难以及时反馈与监督。长期以来的“大政府、小社会”格局的路径依赖致使政府作为委托方占据绝对优势，加之其作为整个社会“代理”责任缺失，这样很可能导致政府与机构的契约关系变异。社会工作服务机构一般是由我国政府民政部门登记注册的社会组织，这些组织往往对政府的依赖性比较强，再者因为社会工作专业化发展尚未健全，这些机构极易受市场利益驱使，使得社会工作服务目标被置换。

       因此，在社会工作承运中重构政府与机构之间的契约关系，使之形成良性契约关系，具有较大的必要性与现实性。在重构契约关系时，需要注重社会工作服务对象的主体地位，以政府治理能力建设与机构运营能力建设为重点，运用多种有效策略，改变上述博弈困境，最终，把政府与机构两者关系形塑成良性契约关系。具体而言，包括如下三个方面。

       (一)重新确定社会工作服务对象的主体地位

       在社会工作承运体系中，社会工作服务对象处于中心位置，是整个体系的重要主体之一，尽管政府与机构在社会工作服务传输中发挥着重要作用，但是，整个社会工作供给应以服务对象需要为本。重新确定社会工作服务对象的主体地位，必须坚持服务对象需要为本，对服务对象的需要能够及时给予社会工作服务满足，并在服务过程之中主动收集服务对象的反馈，避免以政府行政命令为本和机构服务项目为本，确保社会工作承运中指向服务对象的目标一致性，避免服务目标的偏离与置换。同时，在社会工作服务过程中，积极征求服务对象的意见和建议，保障反馈渠道畅通，真实反映服务对象的需要，而非“制造”出来的需要，并能够灵活调整社会工作服务方式与方法，围绕服务对象需要，切实提高社会工作服务的质量。

       (二)健全政府购买社会工作服务的制度体系

       结合政治体制改革，政府应加快服务转向力度，一方面直接提供更多服务，避免官僚主义作风，另一方面转包更多服务，使得机构承接服务的数量增加，避免竞争资源过低。但是，需要健全政府购买社会工作服务的制度体系，依法加快服务转向，为社会工作服务购买提供法制保障，规范社会工作服务购买的构成部分与步骤程序，进一步明确政府与机构委托—代理契约关系的权利和义务，坚持依法行政原则，限制政府购买服务自由裁量权，确保政府购买社会工作服务的公平、公正。此外，明确政府作为整个社会的“代理”责任，强化服务意识。在加强制度体系建设过程中，不仅需要推进社会工作承运体系内部的有效衔接，而且需要推进社会工作承运体系与外部环境的有效衔接，使得购买社会工作服务的制度体系更加科学、合理。

       (三)加强社会工作服务机构的运营能力建设

       社会工作服务机构发展不仅需要环境的支持，更需要机构运营能力的提升，在既定环境下，社会工作机构运营能力建设显得非常重要。在社会工作承运博弈中，机构通常“迁就”政府，从另一角度看，也显示出机构对专业的“不自信”，以至于偏离专业方向。因此，需要在理念、人才、组织实施等方面，加强机构运营能力建设。首先，机构应该始终坚持利他主义，避免因迁就导致理念偏差；其次，建设社会工作专业人才队伍，增强专业服务能力，最后，按照科学、合理的计划进行组织实施，进而提升机构运营能力，保证运营的实际效果。通过机构自身运营能力建设，能够增强专业自信，发挥专业优势，同时，也需要具备沟通、协调、组织等建立契约关系的技巧，与政府恰当地建立契约关系，促进机构与政府之间的良性互动。

       四、小结

       在社会工作承运体系中，政府与机构的契约关系是较为重要的，它直接影响社会工作服务供给。我国政府与机构之间的契约关系面临着“逆向选择”、“道德风险”、“合谋”、“阴谋”等多重博弈困境。这些困境背后潜藏着承运体系、政府和机构之间的关系等多种缘由。因此，重构政府与机构之间的契约关系显得非常必要，也显示出较为重要的现实意义，需要从服务对象主体、政府、机构等三个主要方面采取有效措施，推进机构与政府建立良性契约关系，进而推进我国社会工作事业健康发展。

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