中国政府食品质量安全管理的分析框架及其治理体系，本文主要内容关键词为：中国政府论文,安全管理论文,框架论文,食品质量论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1001－4608（2011）01－0029－08
1984年中国政府向全世界宣布已经基本解决了温饱问题。这标志着我国食品安全开始由数量安全向质量安全的转变。自此，食品数量供给不再成为中国政府和人民担心焦虑的问题，然而，食品质量安全却开始成为中国政府和大众的关注焦点，对食品质量安全的管理成效不理想也成为政府治理的一大顽症。一次又一次的食品质量安全事件拷问着中国政府食品质量安全管理的成效，然而，一次又一次的食品质量安全悲剧仍然在继续发生，给广大人民群众带来了时时恐慌和长久焦虑，也使广大人民群众对政府食品质量安全管理成效产生了严重不满和质疑。因此，对于正在致力于社会主义和谐社会建设的中国政府而言，加强食品质量安全治理体系的建设尤其迫切和重要。在某种意义上而言，食品质量安全促进社会主义和谐社会建设，利于维护社会稳定；而社会主义和谐社会的建设又内在地要求控制和杜绝食品安全事故的发生，保障广大人民群众生活健康、生命安全。
那么，就食品质量安全而言，如何建构一个社会化、综合化、本土化的管理分析框架就具有重要的理论意义和实践意义。在理论上，这一分析框架不仅需要打通社会学、政治学以及行政学的学科界限，而且需要在借鉴这些学科与自然科学的研究基础上，从社会科学的概念和范畴出发搭建社会学、政治学与行政学等不同学科的对话交流平台。在实践上，面临食品安全质量事件频发的挑战，中国政府应努力探索如何运用这一理论分析框架对食品质量安全管理进行全面、全程跟踪管理。正是基于廓清食品质量安全管理在理论和实践上的偏差，本文提出了食品质量安全管理的分析框架。
一、中国食品质量安全管理分析框架的核心概念
任何一个理论分析框架都有其核心概念。从目前社会学、政治学以及行政学的研究成果来分析，笔者认为，食品质量安全分析框架的核心概念应该包括：食品质量安全风险、食品质量安全突发事件以及食品质量安全危机。相应地，食品质量安全管理应包括：食品质量安全风险管理、食品质量安全突发事件管理以及食品质量安全危机管理。
首先，要探究食品质量安全风险的概念，需要溯及到风险（risk）的概念。风险最初的涵义是指发生损失的可能性，为保险业的术语，后来被扩展到经济学、社会学、心理学、人类学等学科领域。就社会学研究而言，社会学家卢曼认为，风险的相对概念不是稳妥，而是危险；风险取决于人之判断，它引致的损失有人的决断决定，危险则是先于人的行为决断而给定的，引致的损害由外在的因素决定。① 而真正将“风险”上升为一般性范畴的是贝克和吉登斯。在他们关于风险社会的论述中，风险作为一种社会分型，成为现代性的一般逻辑。“风险的概念直接与反思性现代化的概念相关。风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全的方式。风险与早期的危险相对，是与现代化的威胁力量以及现代化引致的怀疑的全球化相关的一些后果。”② 因而，现代风险已经彻底改变了现在、过去和未来的关系，不再是过去决定现在，而是未来的风险决定我们今天的选择。③ 因此，从某种意义上来说，风险是与发展相同步的。这些社会风险对于正处在现代化进程中的我们是无法避免的问题。因而，贝克则进一步指出：“风险造就社会；全球风险造就全球社会。”④
据此，笔者认为，所谓风险，是指人们对自身生存环境的过去、现在和未来的状况所可能引致损失的感知、体验以及理性预测，并据此所做出的个体主观判断和选择。因而，食品质量安全风险则可以定义为人们对食品在生产、运输、储藏、加工以及销售等全过程中由于自然原因以及人为原因所可能引致损失的感知、体验以及理性预测，并据此所做出的个体主观判断和选择。相应地，食品质量安全风险管理，是指包含食品质量安全风险的管理行为、管理体制以及管理机制等在内的一整套管理体系。
同样，要探究食品质量安全突发事件的概念，也需要溯及到突发事件的概念。事实上，突发事件并非一个得到严格界定的学术概念。从通俗角度来理解，“突发事件”（emergency）或者“公共突发事件”（public emergency）可被广义地理解为突然发生的事情，包括两层涵义：一是指事件发生、发展的速度很快，出乎意料；二是指事件难以应对，必须采取非常规方法来处理。从法律层面来讲，根据2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，“突发事件”是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。当前，“突发事件”这一概念尤其容易被人们接受，其原因有二：第一，高度的抽象化，无论是自然灾害，还是人为事故，甚至是“社会正常运行的例外”，都可以被涵盖在内；第二，高度的中性化，⑤ 只要是突发的、出人意料的造成或者可能造成严重社会危害的事件，都可以包含在内。
据此，笔者认为，食品质量安全突发事件是指由各种自然或人为原因所引起的食物污染、中毒等能够对人的生命以及健康造成重大危害的事件，而且这一事件是在某一短促时间内出乎意料地发生，在较大程度上和较大范围内威胁到人们生命和健康安全，需要立即采取行动紧急救援和处理的事件。相应地，食品质量安全突发事件管理，是指包含食品质量安全突发事件的管理行为、管理体制以及管理机制等在内的一整套管理体系。
最后，食品质量安全危机的概念。对于这一概念，我们首先也要从理解“危机”概念入手。“危机”（crisis）作为一个学术概念，由美国学者赫尔曼（Charles Hermann）首次引入研究领域。赫尔曼将危机界定为“一种情境：1.威胁到决策主体的最高目标；2.在情境改观之前有限的反应时间；3.发生出乎决策主体意料的事件”⑥。这一关于危机管理的实质即决策的定义左右了1980年代以前的危机研究。此后，德国洪堡大学的教授克劳斯·奥菲提出危机衍生逻辑，⑦ 认为危机可以被定义成一种过程，即过程危机（processual crisis）。如果把特定的存在有机联系的事务看做是一个系统的话，在危机这一过程中，系统的结构便会受到威胁。这是在产生“事件”的机制这一层面上来思考危机的。在国内，危机管理的研究始于1990年代的社会风险研究。这一研究成果主要集中在社会学领域。而真正意义上的危机管理研究始于政治学领域。美国“9·11”事件以后，基于世界各国政府所面临的恐怖威胁挑战，政治学者开始研究中国转型期治理变革背景下的政府危机管理。这一研究动机也波及行政管理研究领域，特别是在中国2003年“SARS事件”之后，研究者和实践者基于国家需求的强烈驱动，进行了集中的、规模较大的政府应急管理体制、机制和法制研究。⑧ 然而，当前我国危机管理的研究因学科界限划分而处于割裂，“这三者分别研究了灾害⑨ 及其管理的三个阶段，而非全过程。”⑩ 根据国内外现有的研究成果，笔者认为，所谓危机，是指特定的存在有机联系的事物在一定时间内，由于受到来自原系统内部和外部因素的阻碍所产生的运用常规选择和行为无法克制的系统的解体和混乱过程以及所产生的后果。
据此，笔者认为，食品质量安全危机则是指在一定时间内，在食品质量安全这个特定的存在有机联系的食品生产、运输、储藏、加工以及销售等过程中，由于自然原因以及人为原因所引致的阻碍所产生的运用常规选择和行为无法克制的食品质量安全系统的解体和混乱过程以及所产生的后果。相应地，食品质量安全危机管理，是指包含食品质量安全危机的管理行为、管理体制以及管理机制等在内的一整套管理体系。
需要说明的是，本文所研究的食品质量安全风险、食品质量安全突发事件以及食品质量安全危机这三个核心概念是以食品质量安全突发事件为中心的内在联系。如果说食品质量安全突发事件所指称的是各种自然的与人为的重大食品质量安全不幸事件，那么食品质量安全危机则是指称这些重大食品质量安全不幸事件的后果，而食品质量安全风险则指称造成这些重大食品质量安全危机的原因。这三大核心概念支撑着食品质量安全管理的分析框架。
二、中国食品质量安全管理分析框架的建构
上文已经阐述了食品质量安全风险、食品质量安全突发事件以及食品质量安全危机这三个核心概念是以食品质量安全突发事件为中心的内在联系。很显然，要建构中国食品质量安全管理分析框架，就需要考虑食品质量安全突发事件与食品质量安全风险、食品质量安全危机之间是如何“广泛联系、相互链接、动态发展”(11) 的。就食品质量安全风险而言，如果食品质量安全风险预测无法上升为管理策略，其意义将十分有限，但如果食品质量安全风险预测一旦上升为管理策略，那么食品质量风险管理就起到了“事前预防”的重要作用，完全可以避免食品质量安全突发事件的发生；就食品质量安全危机而言，则需要建构起全面合理的分析框架，以解释食品质量安全危机的原因与发展，以及食品质量安全危机演变的规律，以便更好地理解食品质量安全危机或危机管理。因此，就食品质量安全系统各组成要素的运行规律与其持续存在的因果关系角度来分析，从产生“食品质量安全突发事件”运行机制这一层面上来思考食品质量安全风险、食品质量安全突发事件、食品质量安全危机之间的关系，笔者认为这三者的结构关系如下（见图1）：
图1 食品质量安全风险、安全突发事件、安全危机之间的逻辑关系
食品质量安全突发事件与食品质量安全风险、食品质量安全危机三者之间之所以具有内在的逻辑关系，是因为这三者都是关系到广大人民群众生活健康、生命安全的问题，因而都具有公共性。在公共性的层面上，食品质量安全风险是指一种可以引发大规模损失的不确定性，其本质是一种未发生的可能性；食品质量安全危机则是指由食品质量安全突发事件所引发的政治、社会后果，其本质是一种已发生的事实。因此，食品质量安全风险在前，食品质量安全危机在后，二者之间存在着因果关系。根据食品质量安全风险与食品质量安全危机之间因果关系呈现方式的不同，可以将这种因果关系分为显性因果关系和隐形因果关系。其中，显性因果关系通过食品质量安全突发事件这一激烈的形式爆发出来；而隐形因果关系的表现形式则要温和得多，它是食品质量安全风险与食品质量安全危机之间潜在的、长期存在的隐性因果关系的非集中爆发。所以，造成食品质量安全危机后果的根本原因是食品质量安全风险。据此，可以得出如下结论：食品质量安全风险的性质决定食品质量安全危机的性质。然而，食品质量安全风险与食品质量安全危机之间的因果关系只是潜在的，只有通过食品质量安全突发事件，这种隐形因果关系才能转化为显性的因果关系。在现实生活中，这一显性的因果关系有两种表现：1.某一起特定的大规模的食品质量安全突发事件就可以使食品质量安全风险与食品质量安全危机之间潜在的因果关系显性化，这是食品质量安全风险与食品质量安全危机之间隐性因果关系的集中暴露，因而容易引起社会关注；2.多起不明显的小规模的食品安全突发事件逐渐使食品质量安全风险与食品质量安全危机之间潜在的因果关系显性化，这是食品质量安全风险与食品质量安全危机之间隐性因果关系的缓慢释放，因而不易为人们所察觉。
这两种由食品质量安全风险到食品质量安全危机的不同路径，对管理实践有着重要的启示：1.引发食品质量安全危机的根本原因是食品质量安全风险，而非食品质量安全突发事件；2.食品质量安全风险的真正后果是食品质量安全危机，而非食品质量安全突发事件。也就是说，食品质量安全突发事件只是食品质量安全风险与食品质量安全危机的“晴雨表”或者“标尺”，即食品质量安全突发事件与食品质量安全风险、食品质量安全危机之间的距离（由图1可以看出）可以表明：1.食品质量安全突发事件与食品质量安全风险之间的距离可以解释为食品质量安全风险积累的程度，离食品质量安全风险的距离越远，食品质量安全风险积累的程度越深；2.食品质量安全突发事件与食品质量安全危机之间的距离可以解释为食品质量安全危机的严重程度，离食品质量安全危机的距离越近，食品质量安全危机的严重程度越深。于是，又可以得到：3.食品质量安全风险积累的程度越深，食品质量安全危机的严重程度越高；4.食品质量安全风险积累的程度越浅，食品质量安全危机的严重程度越低。
当然，既然食品质量安全突发事件是食品质量安全风险的“晴雨表”或者“标尺”，那么食品质量安全风险与食品质量安全突发事件也就无法截然分开，因为食品质量安全风险能够放大食品质量安全突发事件本身的后果，一起小规模的食品质量安全突发事件，经过食品质量安全风险的放大，也会变成大规模的食品质量安全突发事件，这样，就可以得出：食品质量安全风险积累越深，食品质量安全突发事件本身的后果越大。既然食品质量安全突发事件的后果受到食品质量安全风险的影响，那么就可以进一步得出结论：食品质量安全突发事件的属性受制于食品质量安全风险的属性。更进一步看，既然食品质量安全风险已经被制造出来，那么食品质量安全突发事件本身也是一种食品质量安全风险的消减。从这一意义而言，食品质量安全突发事件对食品质量安全危机管理起到了“安全阀”或者“减震器”的作用，因此食品质量安全突发事件既是坏事，也是好事。
由此可见，从食品质量安全管理的实践来看，现有的食品质量安全突发事件管理主要以食品质量安全应急管理为主，这显然是不够的，难免出现“头痛医头、脚痛医脚”的尴尬局面，且各级政府和食品安全监管部门疲于应付，难以治本。同时，这也从一个方面说明了我国当前食品质量安全事件频发的原因是没有从食品质量安全事件的源头——食品质量安全风险管理抓起，或者说对食品质量安全风险管理的重要性认识不够、重视不够，因而放松了对食品质量安全风险的有效管理。所以，笔者认为，食品质量安全突发事件的应急管理应该向前进一步延伸至对食品质量安全风险的管理与向后延伸至对食品质量安全危机的管理，建构起三者之间协调运转的体制机制，做到既重视对食品质量安全源头的日常管理，也做到对食品质量安全突发事件的应急管理，以期最终做到对食品质量安全危机后果的善后管理，最大限度地减低危机所产生的影响和损失。食品质量安全应急管理、食品质量安全风险管理、食品质量安全危机管理之间的逻辑结构关系（见图2）：
图2 食品质量安全应急管理、安全风险管理、安全危机管理之间的关系
三、中国政府食品质量安全治理体系的建构
事实上，从新中国成立到现在的60余年里，我国食品安全管理一直处于改革发展之中，既有体制层面的改革、机制层面的培育，也有法制层面的创新，这为中国食品质量安全管理奠定了制度基础。2003年，鉴于频发的各类突发事件，国家决定建立以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制，简称为“一案三制”）为核心的应急管理体系，2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》标志着“一案三制”的初步确立。然而，就各类突发事件的“应急管理”的发展趋势来看，当前的应急管理体系还有很大的提升空间，亟待进一步扩展到“风险管理”、“应急管理”、“危机管理”三位一体。具体到食品质量安全管理领域来说，食品质量安全管理应努力建构“食品质量安全风险管理”、“食品质量安全应急管理”、“食品质量安全危机管理”三位一体的治理体系。这是因为：
首先，建立食品质量安全应急管理体系是一种必然选择。近年来，诸如阜阳奶粉事件、中国出口日本的毒饺子事件、三聚氰胺奶粉事件、“地沟油事件”等食品质量安全突发事件频繁发生，这充分表明建立针对食品质量安全突发事件的应急管理体系刻不容缓。
然而，食品质量安全应急管理体系只能控制食品质量安全突发事件的事态，不能解决食品质量安全问题。据上文所得出的结论“引发食品质量安全危机的根本原因是食品质量安全风险，而非食品质量安全突发事件；食品质量安全风险的真正后果是食品质量安全危机，而非食品质量安全突发事件”可得出：针对食品质量安全突发事件的应急管理不能减少食品质量安全风险，因而也就不能从根本上解决食品质量安全危机问题。这是第二点理由。
第三，在有些情况下，过于强调食品质量安全应急管理体系反而得不偿失。据上文所得出的结论“食品质量安全风险积累的程度越深，食品质量安全危机的严重程度越高；食品质量安全风险积累的程度越浅，食品质量安全危机的严重程度越低”可得出：对于那些积累程度较深的食品质量安全风险，过于强调“应急”反而不是好事。因为食品质量安全风险积累的程度越深，食品质量安全危机的严重程度越高，过于强调“应急”不但不能从根本上解决问题，反而会暂时掩盖问题，错失解决问题的良机。
第四，食品质量安全风险管理最适宜避免食品质量安全突发事件所造成的严重后果。据上文所得出的结论“某一起特定的大规模的食品质量安全突发事件就可以使食品质量安全风险与食品质量安全危机之间潜在的因果关系显性化，这是食品质量安全风险与食品质量安全危机之间隐性因果关系的集中暴露，因而容易引起社会关注；多起不明显的小规模的食品安全突发事件逐渐使食品质量安全风险与食品质量安全危机之间潜在的因果关系显性化，这是食品质量安全风险与食品质量安全危机之间隐性因果关系的缓慢释放，因而不易为人们所察觉”，可以得出：食品质量安全风险积累的程度越低，食品质量安全突发事件发生的可能性就越小，对社会造成的后果就越轻，而且此时实行食品质量安全风险管理，可以将食品质量安全危机化解在萌芽状态，收到“润物细无声”的效果。如果不能够有效实施食品质量安全风险管理，往往就会出现食品质量安全突发事件频发的状况，常常是“按下葫芦浮起瓢”，各级政府和部门疲于应付，很是被动，从而使得食品质量安全危机逐步升级，不能从源头上解决问题。
食品质量安全管理是与食品质量安全风险相伴而生的。当食品质量安全风险积累到一定程度的时候，就会爆发食品质量安全危机。面对频发的食品质量安全突发事件，中国政府食品质量安全治理结构却呈现出治理体制“失灵”的特征。这种失灵具体表现在：当前我国食品质量安全管理的三个阶段处于非连续的、非全面的、非全程的割裂状态。
那么，如何建构一个连续的、全面的、全程的中国政府食品质量安全治理体系呢？根据上文对中国食品质量安全管理分析框架的论述，笔者认为应从以下几个方面建构中国政府食品质量安全治理体系。
第一，构建食品质量安全风险管理体系。农业部门、国家质检部门以及工商行政管理部门作为食品质量安全管理的重要部门，其重要职责之一就是对食品质量安全风险的控制。就农业部门而言，其对食品质量安全管理主要是对农产品田间生产的管理，即做好食品质量安全的源头管理，将食品质量安全风险消除在“田间地头”，努力消除食品的食源性污染。具体做法是加大对食品生产的化学肥料、农药等的使用以及农业生产环境污染的检测力度，建立健全食品质量安全生产的管理体系。而对于国家质检部门而言，要建立健全食品安全质量认定制度管理体系，完善食品安全目录制度体系，将《食品生产许可证》的信息全部、即时地向社会开放，形成准入食品目录，作为食品销售企业选择进货的依据。食品安全质量认定制度，包括三项具体制度：一是对食品生产企业实施生产许可证制度，即对具备基本生产条件、能够保证食品质量安全的企业发放《食品生产许可证》，不符合条件的企业不发许可证；二是对企业生产的食品实施强制检验制度，即未经检验和检验不合格的食品不准出厂销售；三是实行市场准入标志制度，即要对检验合格的食品加印贴市场准入标志，否则不准进入市场销售。就工商行政管理部门而言，应建立健全流通环节食品安全目录准入制度。所谓流通环节食品安全目录准入制度，是指工商行政管理部门将质检部门形成的《食品生产许可证》目录作为允许进入市场的食品目录的一种规制。在这一制度下，食品销售企业根据目录选择进货，并不得从目录以外的食品生产企业进货，食品零售商及中间消费者如饭店、单位食堂等根据目录从批发市场选择进货。工商行政管理部门依据目录对销售企业销售的食品进行检查，消费者根据标识选购食品，实现自我保护。工商行政管理部门通过推行强制性商品准入制度，不仅有利于引导经营者实现自身利益最大化，也有利于为保障消费者利益创造条件。如果食品经营者不能严格遵守商品准入制度，工商管理部门应采取强制手段。工商行政管理部门只要适当运用法律法规赋予的行政处罚权，有效地影响经营者利益，就能保证该措施所建立的内在制约机制的监管效果。而对于食品经营者来说，为了使自己的成本最小化，他们将理智地配合建立商品准入制度，从而从制度上实现了食品经营者与消费者权益的“双赢”。
第二，构建食品质量安全应急管理体系。构建食品质量安全应急管理体系就是针对食品质量安全突发性危机的特性，在食品质量安全应急管理体制塑造进程中，建构针对性的基本机制，实现对食品质量安全突发性危机的消解。具体包括：完善食品质量安全应急管理的预警机制，实现多元主体良性互动的合作机制，确保信息流通渠道畅通和信息沟通机制。
1.建立灵敏的食品质量安全突发性危机预警机制。著名的危机管理专家罗伯特·希斯曾经说过：“再好的治疗也比不过提前预防”。要提升政府食品质量安全突发性危机管理的能力，就应该构建完善的食品质量安全突发性危机管理预警机制。首先，应该建立健全及时、全面地收集各种可能会引发食品质量安全突发性危机事件的信息，并及时高效率地处理这些信息。其次，应该及时处理可能引发食品质量安全突发性危机事件的各种矛盾，积极协调不同利益主体的矛盾与利益冲突，将其遏制在萌芽状态，尽量避免食品质量安全突发性危机的爆发，努力构建和谐的社会环境。食品质量安全突发性危机预警机制是食品质量安全应急管理体系的重要防线，把好第一道关，最大限度地减低政府和公众遭遇食品质量安全危机的概率，减少不必要的损失。
2.建立互动合作的食品质量安全突发性危机管理协调机制。在公共危机管理领域，政府、企业、第三部门以及公民都有可能参与到公共管理的过程之中。一般而言，由于危机管理的特殊性，政府往往占据了绝对的优势地位，但是我国在经历了SARS危机和汶川地震之后，逐步认识到第三部门在公共危机管理中的功能优势。因而，基于功能互补、资源共享基础上的合作也就显得尤为重要。就食品质量安全突发性危机管理而言，建立政府、企业、第三部门以及公众的合作协调机制就非常必要。它不仅有助于解决食品质量安全突发性危机事件，更有助于未发生食品质量安全突发性危机事件的地区做好危机管理的准备，防止危机的发生。此外，努力促进公众参与到食品质量安全突发性危机管理之中，也有利于提高多方协调合作的解决食品质量安全突发性危机事件的能力。
3.建立高效的食品质量安全突发性危机管理信息沟通机制。一般而言，当危机事件来临时，如果再遭遇信息流通渠道不畅的阻碍，就必然会导致公民的恐慌心理，阻碍危机事件的处理工作。因而，只有让民众及时、全面、准确地掌握有关危机时间各方面的信息，才能最大限度地降低民众的恐慌心理，维护社会的稳定。确保信息渠道的畅通同时也需要确保信息内容的真实性。就食品质量安全应急管理而言，当食品质量安全突发性危机事件发生之后首先是汇总各种相关的危机信息，其次对收集到的相关信息进行筛选，剔除不是危机信息的信息，之后再由权威的媒体发布，同时要发挥媒体舆论的正确导向功能，秉持公开、公正的原则，把真实情况及时通报给公众，以稳定民心，引导公众作出正确的判断与选择，同时要制定相应的制度以免出现对食品质量安全突发性危机事件信息的瞒报或压制等不良现象，避免不必要的误传，保证政府信息的公开化与透明化。
第三，构建食品质量安全危机管理体系。构建食品质量安全危机管理体系要建立健全食品质量安全自我规制的内在约束机制与政府和社会监管的外在约束机制。
1.就建立健全食品质量安全内在约束机制而言，其动力来源于行业内部和企业自身为了参与市场竞争的需求。食品行业内部各生产经营企业，为了能够参与市场竞争、并在市场竞争中获得最大化的自身利益，上游的食品生产经营者与下游的食品生产经营者之间便会产生互相的质量要求和制约。这是因为，食品的生产经营要经过种植、养殖、生产、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等多个环节，在食品生产的行业内部，基于法律对食品生产经营者赋予的法律责任，下游的生产经营者将这种法律责任转移给上游供应企业，因而整个食品行业内部便会自然地产生互相的质量要求和制约，形成行业的自我规制。这种行业自我规制体现在：（1）基于食品生产链上、下游的质量安全要求。下游生产企业为了确保生产出符合质量安全标准的食品，将对原材料的质量安全要求向上转移给供应链的上游企业。（2）食品批发和销售商对进场销售的食品的质量安全要求。食品批发和销售商为了维护自身声誉和提高市场竞争力，通过合同约束或样品检测，要求符合质量安全标准的食品方能享受其销售平台，将产品投放于市场。
因而，从食品行业的自我规制角度出发，构建食品质量安全危机管理体系就要重视发挥市场的调节作用，重构食品市场的市场结构。为了实现市场结构的转变，可采取以下措施：（1）在食品生产领域，通过改变现有农村土地经营模式，扩大土地经营规模，形成农产品生产基地，并鼓励其注册商标，实现品牌化经营；或通过农业生产合作社，实行“专业合作组织＋农户”、“行业协会＋农户”等经营模式，依托农工商行政管理、贸工农一体化经营方式，用现代生物科学技术改造传统农业，用现代经营理念和组织方式管理农业，将农产品加工业和部分种养业集中化、企业化、规模化。（2）在食品流通领域，实行经营准入制。鼓励有实力、有品牌的物流和商品流通企业从事食品的运输和批发业务，建立大型食品物流中心，建立和完善食品供应链体系，逐渐减少个体分散经营的食品批发市场。（3）在食品零售领域，改造现行的农贸市场摊位经营模式，推行食品超市、食品专卖店经营模式。
通过以上措施，减少食品经营企业的数量，增加食品企业经营规模，并鼓励食品经营企业注册商标，实现品牌化经营，利用品牌来保障食品安全。通过市场结构转变，实现由完全竞争市场转变为垄断竞争市场，充分发挥市场机制的作用，使市场调节在保障食品安全方面起主导作用。
2.就建立健全食品质量安全外在约束机制而言，要构建食品质量安全危机管理体系关键在于建立一种利于安全食品供给者提高经济效益的激励机制，改变“劣币驱逐良币”的局面。为此，可以考虑在提高全社会诚信度的基础上，生产者通过设立专销区、连锁配送和进入超市等营销方式，逐步建立起质量信誉；提高质量认证的可信度和权威性，并建立食品标签制度，提高优质产品的知名度；对安全食品供给者在税收、金融、出口等方面给予优惠政策；可以考虑对安全食品供给者在增值税、营业税和所得税方面给予适度减免。在金融支持方面，可以考虑要求农业发展银行、进出口银行等政策性银行给予安全食品生产者和出口者提供政策性贷款；也可以考虑采取贴息的方式，鼓励商业性银行为其提供贷款。在安全食品出口时，政府可以考虑提供更为周到的运输、检测、通关等服务。将食品企业的品牌信誉和食品安全紧密联系在一起，一旦食品企业出现食品安全事故，其商誉必然遭受很大损失，甚至被迫停产关闭，提高食品企业的违法成本。
建立食品质量安全激励机制的秘诀在于把经营者和消费者的利益联系在一起，在经营者主动实现自身利益最大化的同时，自动保障了消费者权益。因此，“奖赏”（激励）也是管理者权力的源泉之一。这是因为，市场中的个人是有理性的“经济人”，其行为的基本出发点是时刻追求自身利益的最大化。因而，内部机制分析首先需要进行利益机制的导向分析，分析能动主体（理性的经济人）在主动实现自身利益过程中，能否自动、稳定而持续地实现和保障从动主体的利益。政府监管部门通过特定的措施，只要能够使具有经济人特性的能动主体在利益的引导下，在主动实现自我利益最大化的过程中，自动实现需要保障的从动主体的利益，就可以建立科学有效的监管机制。为此，把行业创建工作向所有消费领域延伸，通过消费放心场所、消费放心行业和消费放心乡镇、街道的创建达标，就可以达到点、线、面互动，整体推进的目的。
因此，在当前形势下，虽然食品质量安全突发事件层出不穷，各级政府和食品质量安全管理部门应急管理的任务很重，但是越是如此，越要清醒地看到食品质量安全应急管理的功能的利弊，不能形成对食品质量安全应急管理的过度依赖，更不应该满足于食品质量安全应急管理所取得的成效，而是应该适时地将食品质量安全应急管理向前延伸至食品质量安全风险管理与向后延伸至食品质量安全危机管理，建立起食品质量安全风险管理、食品质量安全应急管理、食品质量安全危机管理三位一体的中国食品质量安全治理体系。这是中国政府对食品质量安全管理的根本之策。
收稿日期：2010－06－26
注释：
① Niklas Luhmann,Risk:A Sociological Theory,Berlin:de Gruyter,1993,p.9.
② 乌尔里希·贝克：《风险社会》，南京：南京译林出版社，2003年，第19页。
③ 安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同》，赵旭东、方文译，北京：三联书店，1998年，第4页。
④ 乌尔里希·贝克：《什么是全球化？全球主义的曲解——应对全球化》，常和芳译，上海：华东师范大学出版社，2008年，第43页。
⑤ 童星、张海波：《基于中国问题的灾害管理分析框架》，《中国社会科学》2010年第1期。
⑥ Charles Hermann,Crisis in Foreign Policy:A Simulation Analysis,Indianapolis:Bobbs Merrill,1969,p.14.
⑦ 德国洪堡大学的教授克劳斯·奥菲在其《福利国家的矛盾》一书中，深刻剖析了福利国家存在的危机，提出了“危机管理的危机”理论。这一理论在全球学术界都有着广泛的影响。
⑧ 这三个学科领域的研究各有侧重。“对于社会学的研究，其问题意识来源于对社会现象的观察，尝试通过指标体系、结构诊断来开展预测；对于政治学的研究，其问题意识来源于国际经验的比较与借鉴，关注政策的学习机制，强调灾害的政治性后果对治理变革的推动；对于行政管理的研究，其问题意识来源于行政管理的现实需求，偏重行政管理一般制度的设计与运行，强调对灾害的即时控制。”（参见童星、张海波：《基于中国问题的灾害管理分析框架》，《中国社会科学》2010年第1期。）而目前，学界对于食品质量安全危机管理的研究则相当少。
⑨ 事实上，食品质量安全事故（事件）也是一种灾害，既具有自然属性，也具有社会属性，而且其社会属性更显著，因为任何一种食品都是在自然食物原料基础上通过人为加工而形成的，并最终供人们食用。因而，食品安全质量管理和灾害管理一样具有两个重要内涵：一是全面管理，即不仅要管理食品质量安全的自然属性，还要管理食品质量安全的社会属性；二是全程管理，即不仅要管理引致食品质量安全的社会环境，还要管理食品质量安全的社会后果。参见童星、张海波：《基于中国问题的灾害管理分析框架》。
⑩ 童星、张海波：《基于中国问题的灾害管理分析框架》，《中国社会科学》2010年第1期。
(11) E.L.Quarantelli,“Epilogue:Where We Have Been and Where We Might Go”,in E.L.Quarantelli,ed.,What Is a Disaster? Perspective on the Question,New York:Routledge,p.244.
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