关于《中国人民解放军审计条例》中若干规定的思考与建议，本文主要内容关键词为：中国人民论文,解放军论文,若干规定论文,条例论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中国人民解放军审计条例》（以下简称《审计条例》）自2007年修订颁布以来，对新时期军队审计工作快速发展起到了明显的推动作用，其作为军队审计工作基本法的龙头地位也日益凸显，但从审计法规落实情况来看，审计部门负责人任免、审计工作领导关系、审计工作报告机制和审计人员准入制度等问题还应严格落实、明确细化和创新完善。下面笔者就此谈谈个人的粗浅认识，以期抛砖引玉，对下一次修订审计法规提供一定的参考。
一、审计部门负责人任免征求意见应严格落实
《审计条例》第十四条第二款规定：“任免审计部门负责人，应当事先征求上级审计部门的意见。”这条规定是2007年修订审计条例时的一个重大变化，之所以这样修订主要是借鉴了当时国家修订的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）的有关内容，即地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。应当说，这样修订是为了从制度机制上保证审计机关负责人任免的权威性和程序公正性。但是，军队审计部门负责人任免征求意见自从立法开始便受到非审计部门的质疑和争议，许多人认为，人事任免应当属于政治部门的职权，征求审计部门意见属于多此一举。笔者认为，这种观点经不起推敲。一方面，国家审计法律法规的修订有着严格的修法程序，国家审计机关的单方意见是很难经过全国人大立法讨论通过的，国家审计机关负责人任免需征求意见具有充分的法理依据；另一方面，《审计法》在执行过程中没有遇到更多的阻碍，而且各级政府提请审计机关负责人任免还必须要经过本级人大通过才有效，程序公开公正才能确保审计工作不受任何单位、组织和个人的干扰，征求意见的初衷就是为了保证审计部门负责人独立性的提高。因此，审计部门负责人任免征求意见是法规授予的必经程序，未征求上级审计部门意见也应属于违规任免。中央军委委员、总后勤部赵克石部长曾在全军审计工作领导小组全体会议上指出，任免审计部门负责人要征求上一级审计部门意见没有得到落实，有的单位不懂专业的人占了审计的“萝卜坑”，影响了审计建设。
国家审计和军队审计恢复重建以来，多年的审计实践已充分印证了这个基本规律。特别是在现行双重领导体制下，审计部门负责人任免征求意见对审计工作发展是有利而无弊的，不愿征求意见并不能替代不应当征求意见。当然，客观地说，征求意见并不是完全采纳审计部门的意见，也不是由审计部门提名人选，征求意见程序只是对审计部门负责人任免起到一定的监督制约作用，正如干部任免前应进行公示程序一样，目的都是让胜任领导工作的人员得到提拔，也会从某种程度上激励审计人员的工作积极性。反之，审计部门负责人任免不征求意见，若非专业胜任人员得到提拔使用，势必会挫伤审计人员工作的积极性，影响审计业务的领导，也严重损害军委颁发的审计法规的严肃性。
二、审计工作领导关系应细化明确
《审计条例》第十条规定：“解放军审计署在中央军委的领导下，主管全军审计工作，对中央军委负责并报告工作，日常工作由总后勤部领导。各级审计部门是本单位审计工作的主管部门，对本单位党委、首长和上一级审计部门负责并报告工作，审计业务工作以上一级审计部门领导为主，日常工作由本单位后勤（联勤）机关领导。”从领导关系来看，解放军审计署既在中央军委领导下，日常工作又在总后勤部领导下，这种领导关系与纪检监察部日常工作的领导关系是大体相同的，与军队实行大部制管理也是科学统一的。但从《宪法》和《审计法》明确国家审计制度的法理来看，军队审计工作领导关系还存在着立法不够清晰的问题，如《宪法》第九十一条第二款明确规定：“审计机关在国务院总理领导下依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《审计法》第八条也明确规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”可见，无论是国家最高审计机关，还是地方各级审计机关，法律规定都是由行政最高领导直管审计工作，不存在副职领导分管审计工作的问题。从《审计条例》的规定来看，我们对审计工作领导关系既可解读为解放军审计署是在军委副主席领导下开展工作，也可理解为是在主管后勤的军委委员领导下开展工作，还可理解为由总后勤部副部长领导并分管审计工作。而其他设审计机构的单位后勤（联勤）机关的正职副职均可领导本单位的审计工作。但显然这与《宪法》和《审计法》的法理精神不完全相符。
回顾国家审计制度恢复30年来的领导关系，一段时期内地方各级政府在理解《宪法》和《审计法》规定上也曾出现误区，如很多省（自治区）、市（州）、县（区）的行政机关副职或常务副职领导审计工作。但从近期国家要求落实《宪法》的规定来看，我国地方审计机关均改由“政府一把手”直管审计工作，这与《宪法》规定的内在要求是一致的，也就是说行政机关副职不能代表政府正职领导审计工作。之所以这样规定，是因为我国国家审计机关设置在政府内部，从先天来看就具有独立性不足的问题，由“政府一把手”直接领导是《宪法》框架内提升审计独立性的重要保证。军队审计机构本身就设置在后勤（联勤）机关内部，而且主要监督对象又同属于后勤（联勤）机关领导，与国家审计一样，独立性同样存在先天不足的问题，理论上甚至低于国家审计独立性。因此，法规中如何明确军队审计工作领导关系是军队审计顶层设计的一个核心问题。笔者认为，条例修订时应明确规定，中央军委设解放军审计署，在中央军委副主席领导下，主管全军的审计工作，日常工作由中央军委委员、总后勤部部长领导。其他各级审计部门在单位党委领导下，日常工作由本单位后勤（联勤）部部长领导。
三、审计工作报告机制应创新完善
《审计条例》第十条规定：“解放军审计署应向中央军委报告审计工作，各级审计部门应向本单位党委、首长和上一级审计部门负责并报告工作。”条例中关于审计报告制度的立法规定与国家审计报告立法规定相比还存在不够完善的问题。如《审计法》第四条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”《审计法》第十七条规定：“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。”《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第二十八条还规定：“人大常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”因此，国家审计署审计长每年既要向总理进行审计结果报告，下年6月还要受政府委托向全国人大常委会进行上一年的审计工作报告（含整改情况），地方审计机关负责人也要按相同报告机制向政府“一把手”和本级人大常委会报告审计工作。可见，国家审计报告是双重且相对公开的报告机制，这种报告机制非常利于发挥国家审计的免疫系统功能。更重要的是，国家财政预算是由人大审核批准的，《宪法》规定国家的“一府二院”都要自觉接受人大的监督。审计机关对政府的审计结果报告是全面完整的专项或整体报告，内容是详细具体的报告，是利于整改和提出政策改革建议的报告；审计机关对人大的审计工作报告是上一年审计工作相对重要和总体情况的报告，是利于营造舆论监督氛围的报告，一般不包括涉及国家机密和不需报告的内容。
众所周知，军费预算和政府预算都是由全国人大批准的，军费预决算的编制和审查主要是由总后财务部和各级财务部门完成的，解放军审计署和各级审计部门应当对军费预算编制、预算执行情况和决算进行审计。从理论上讲，中央军委也应与“一府二院”一样接受全国人大的监督，军队审计工作也应向中央军委报告后再向全国人大常务委员会报告，但由于军队审计自成体系、自成系统，从行政隶属关系来看，国家审计与军队审计不存在领导与被领导关系，《宪法》未规定国家审计署履行军事财政财务收支审计职责，这与美国等其他国家的政府审计有着本质的不同。尽管军队审计从监督职能上说是代表国家审计监督军事财政财务收支，但不能因此认为军队审计是国家审计的派出机构，解放军审计署也不需向国家审计署报告审计工作结果。此外，军队审计报告大都涉及国家核心机密，《宪法》《监督法》《审计法》和《审计条例》都未要求军队审计工作向全国人大报告，从报告关系来看，审计工作（结果）报告只需要最终向中央军委报告即可。那么，军队审计应以何种形式进行审计工作报告呢？是以书面形式报告，还是以会议形式向单位党委和中央军委报告？
我们认为，尽管军队审计条例和其他审计法规中均未对报告形式作出明确要求，但为加强审计工作报告透明度，全军审计工作报告不应只以书面形式进行简单呈阅报告，应借鉴国家审计工作报告机制进行会议审议报告。也就是说，解放军审计署审计长每年应在军委扩大会上以书面形式进行陈述报告，其他各级审计部门负责人也应向所在单位党委全会报告全年审计工作。这种报告机制的创新完善既是审计工作履职尽责的必然要求，也是部队各级党委在新形势下加强管审议审，落实《关于进一步加强军队审计工作的意见》和《关于建立党委管审议审制度的通知》精神的迫切需要，对推动军队审计工作发展必将产生实质性影响。
四、审计人员准入制度应改进完善
《审计法》第十二条规定：“审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力。”《审计条例》第十四条第一款则规定：“担任审计部门负责人，应当具有从事审计或者财务工作的经历。”军队审计条例的此项规定有值得商榷的地方。不难理解，审计部门负责人具有审计或财务工作经历，能够较快熟悉审计工作情况，对财经工作的管理原则、管理要求和法规制度有相对准确把握。但不利的是，审计工作与财务工作是监督与被监督的关系，如果审计部门负责人长期从事被审计单位的财务工作，由其领导审计工作监督被审计单位的财经工作，显然不符合存在利害关系应当回避的原则。注册会计师审计法中早已对此作出明确要求，即审计人员只有当实质性经济利益关系消除时才能承担对被审计单位的审计业务（最初规定为离职2年，后取消年限规定）。从现行法规制度机理来看，我军审计人员准入制度安排对审计独立性的损害是相当大的，而且这种隐性的利害关系在实践中是难以识别和认定的。事实上，仅从财务收支审计角度来看，具有财务工作经历对开展常规审计业务和领导审计工作具有一定优势，但从军队开展绩效审计、工程跟踪审计、信息系统审计和财经法纪审计等其他类型审计而言，单一财务工作经历并不一定能满足特殊专业胜任能力的要求，非财务收支审计业务只有经过专业培训或必须借助专家的指导才能完成审计工作。国家审计法仅就审计人员准入资格做出原则性规定是有一定道理的。试想，如果仅从强化监督角度分析，纪检监察干部交流培训后从事审计工作或担任审计部门负责人也符合相近岗位职责相通相容的基本原则。所以，审计部门负责人或其他审计人员准入制度过窄规定似乎缺乏严谨论证，也不利于审计事业的和谐发展。因此，审计条例中审计人员准入制度亟待改进完善。鉴于审计部门负责人与被审计单位可能存在的复杂经济利益关系，立法应明确规定，审计部门负责人（或其他审计人员）若由财务、工程等与审计有利害关系的岗位调任的，必须遵循回避原则，确需调任的，应当调任与本单位无利害关系的其他单位交流任免，审计、纪检监察干部提拔任免除外。