试论农村剩余劳动力向小城镇转移问题，本文主要内容关键词为：剩余劳动力论文,小城镇论文,试论论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F304.6 文献标识码：A 文章编号：1008—1097 （2000）04—0086—04
在传统经济与现代经济并存的二元经济社会向现代一元经济社会转化的进程中，农业劳动力的大规模转移。农业劳动力占社会总劳动力份额大幅度下降是世界各国共有的现象。在以人口众多著称的中国，农村剩余劳动力的转移有着更为重要的意义。它不单单是一个人力资源的重新配置问题，而且也是一个关系到国家经济兴衰、社会秩序稳乱的具有挑战性的难题。因此积极为农村剩余劳动力寻找出路成为当前政府的一项紧迫任务。本文拟就农村剩余劳动力向小城镇转移问题进行分析，说明小城镇自身经济实力的增强，以及相关障碍的消除，是使农村剩余劳动力顺利转移到小城镇的关键。
一、农村剩余劳动力向小城镇转移的必要性
（一）农村剩余劳动力向非农产业的转移是农业现代化的客观要求
据有关资料统计，中国1995年末实有耕地面积约为14.2亿亩，乡村总人口和乡村劳动力人数分别为9.16亿人和4.5亿人。 按以上数据计算，农村人均耕地约为1.55亩，劳均耕地3.16亩，大大低于世界平均水平，仅占世界平均水平的30%左右（注：中国农村统计年鉴，1998）。而且每年农村人口还在以600—700万人左右的速度递增，人多地少的问题逐渐成为制约我国农村经济发展和农业现代化的重要因素。
1.它关系到农业劳动生产率的有效提高。在土地供给刚性的条件下，过多的农村劳动力会排斥资本和技术进入农业，使本应以土地密集型生产为特点的农业，陷入低效的劳动密集型生产的深壑，以致农业劳动生产效率很难得到大幅度提高。
2.它关系到农地流转制度及规模制度的创新。由于我国地少人多的矛盾尖锐，致使土地流转制度的创新相当困难，农业规模经营难以实现，农业机械的使用受到限制，农业生产无法打破小生产格局。
3.它关系到农产品商品率的高低。基数庞大的农村劳动力是造成较小的商品性农产品需求群体和较低的农产品商品率的重要原因。这种较低的农产品商品率不仅不利于农民收入的增长和有效需求的增大，而且也不利于农业的商品化和现代化。
（二）农村剩余劳动力向小城镇转移，是近年大中城市对农村劳动力吸纳力减弱后的一种必然选择
近年来我国城市在劳动力供给持续增加和国民经济创造就业能力下降的双重压力下出现了前所未有的就业难题。据统计：1997年全国城镇劳动力供给总数为1618.96万人，而同期城镇能安排就业人数为1009.26万人，尚有609.7万人处于失业状态，城镇失业率约为3.1%（注：中国劳动统计年鉴，1998）。因而，城市正面临着沉重的就业压力。不仅如此，城市基础设施的薄弱，也使城市无法容纳数量庞大的农村剩余劳动力。一些大城市为此，还颁布实施了一些不利于农村劳动力进城的政策，如一些就业岗位的限制性规定等。所以，近年城市对劳动力的吸纳力不会明显提高，农村劳动力必须寻找其它途径以实现转移。
（三）政府鼓励部分企业向小城镇集中的政策为农村剩余劳动力向小城镇转移提供了可能
近年，一些地方政府为了解决市区人口过密，污染严重等问题，开始着手将部分工业从大城市迁往小城镇。同时，分散在村一级的乡镇工业也在政府的鼓励下逐步向小城镇集中，以解决由于乡镇企业的分散化、小型化而给许多地方造成的环境污染和小城镇基础设施利用率偏低等问题。城市工业、乡镇企业向小城镇的集中，无疑会带动当地二、三产业的发展，进而为农村剩余劳动力向小城镇的转移提供了就业岗位，使其转移行为成为可能。
二、农村剩余劳动力向小城镇转移的困难与障碍
（一）小城镇与农村差别小，对农民的吸引力不够
1.公共基础设施不足，物质文明与精神文明严重滞后。据普查资料，1996年底，全国农村城镇区平均每镇拥有供水站0.9个，汽车站0.5个，火车站0.2个，码头0.3个，程控电话17部／百人，公园0.1 个（注：王满四，陈和钧，小城镇建康发展浅析，农业经济问题，1999.2）。总体上说文教、卫生和娱乐设施等都很薄弱，这样的小城镇，与现代城市文明相差甚远。再加上观念保守，生活方式落后，农村剩余劳动力自然缺乏到小城镇创业的积极性。
2.不具备农村社区发展的中心地位。对于一个具有吸引力的小城镇来说，它应该是一定区域内的工业发中心、商业服务业发展中心、交通运输中心、财政金融中心、咨询信息中心、科技教育中心和政治文化中心的交汇和集合体。但从现实状况来看，多数小城镇只是简单的商品交换集合地，小城镇的其他功能都还很落后，因而对农村剩余劳动力缺乏吸引力，不能满足他们增加收入、增长见识、提高社会地位的多种需要。
（二）小城镇工业化程度低，对农村剩余劳动力的吸纳力弱
1.小城镇经济总规模偏小，产业结构不合理，不利于农村剩余劳动力的转移。从全国来看，总体上小城镇工业化程度较低，有些地方只是具备了小城镇的雏形，离成熟的小城镇还有一段距离。据调查，1996年底，全国16124个农村镇（不包括城关镇）的镇区共有企业538512 个，平均每个镇仅拥有企业33.4个，平均总人口为4520人，其中企业从业人员为1246人。（注：经济日报.1998.2.8.转引自方军.三元经济背景下产业空间结构的系统转变，中国农村经济.1999.1 ）而且三次产业结构不合理，据统计，1997年小城镇一、二、三产业结构比为78∶12∶10，这与小城镇应以二、三产业为主的要求很不相符。加之小城镇工业与城市工业结构雷同，与农业关联度不高，使小城镇工业发展面临严峻挑战，小城镇工业应有的潜在优势未能发挥出来。因此，小城镇不能为农村劳动力提供足够的就业机会，对劳动力的吸纳乏力。
2.乡镇企业向小城镇的集中度低，没有发挥出小城镇应有的聚集效应和扩散效应。据普查资料，至1996年底，全国乡镇企业分布在大中城市、县城、乡镇所在地、村的比例分别为1.6%、3.4%、20.5%、74.5%，乡镇企业呈现出极其浓厚的地域特色，使本应依托小城镇相对集中连片发展的乡镇企业，用地规模增加，环境污染严重，能源利用率过低，大量的农村劳动力仍滞留于企业所在地，企业不能有效地利用公共设施，不能形成良好的专业化与社会化网络，第三产业发展受限。由此造成小城镇对农村劳动力的吸纳力弱，没有发挥出小城镇应有的功效。
3.城市工业要素向小城镇扩散的速度较慢，较少能够发挥其在吸纳农村剩余劳动力等方面的作用。由于近20年来，城市工业部门的主要精力集中在企业改革方面，未能有重点地将城市工业向小城镇扩散，并在小城镇形成新的工业聚集区域，因此，小城镇较少能够通过这种途径吸纳农村剩余劳动力。
（三）小城镇现行管理体制存在弊端，农民进入小城镇的进程并不顺畅
1.现行的户籍制度阻碍农民进入小城镇。从目前情况来看，不少小城镇存在着人口规模过小，居住分散且不稳定的问题，其中一个很重要原因就是一些已进入城镇务工经商，基本脱离了农业的农民不能迁移户口，进镇落户。这种情况使他们既无心回乡务农，又不敢放弃原籍的土地承包；既影响他们进镇务工经商的积极性和农村剩余劳动力的转移，又延缓了小城镇发展的步伐和农村社会秩序的稳定。
2.现行土地流转机制使农民难下决心进入小城镇。农村土地承包期虽然延长30年不变，但土地使用权流转市场尚未正式建立。在农村，土地是作为农村基本社会保障分给农民的，农民使用土地所花代价和转出土地所得补偿都很低，但要放弃其作为基本社会保障的土地而到小城镇去创业却要付出较高的代价，没有足够的经济实力和预期的社会保障机制，必然使农民难下决心弃地进镇。
（四）农民不富且素质不高，难以适应小城镇的工作与生活
农民进城落户，不仅需付一笔城镇增容费，还需退掉原有的承包地和宅基地，这对于并不富裕的农民来说确实是一个不小的负担和损失，因而大批的进城务工经商的农民不愿进城落户，成为“离土不离乡”的两栖人。此外，我国农村人口的整体素质不高，也是农村剩余劳动力向小城镇转移的一个障碍。据统计，1997年我国农村劳动力中，初中及其以下程度劳动力比重高达88.3%，其中文盲或半文盲占劳动力总数的 8.2%，小学文化程度的占33.9%，初中文化程度的占46.2%，高中以上文化程度的仅占11.7%。在农村劳动力中受过职业教育和培训的仅占农村劳动力总数的12%（注：中国农村统计年鉴，1998）。未受过良好教育和培训的农村劳动力，由于其较低的文化素质，通常只能滞留于依靠传统经验生产的有限领域，很难开拓新的就业门路和工作机会，难以适应城镇的工作和生活。加之其原有的小农意识和传统观念，使其很难真正抛开土地进入城镇。
三、积极采取措施，加快农村剩余劳动力向小城镇转移的步伐
（一）充分发挥市场机制的作用，引导农民自发地向小城镇流动
农村人口城镇化是一个经济、社会发展的自然过程，是在农村市场化、工业化的基础上进行的。政府的责任是制定政策，扶植引导而不是以行政手段强制推动。农村人口是向大中城市流动还是向小城镇转移应取决于农民在市场经济条件下的自发选择。经济利益的趋动应成为刺激农村劳动力向小城镇转移的主要手段。我国20年的改革实践证明，凡是市场机制作用较充分的地区，其经济就较为活跃，工业化程度就较高，小城镇建设就较快，从而农村劳动力向小城镇转移的速度也较快。反之，亦反之。此外，新中国成立后的几次大规模的人口迁移也说明，靠政策推动的人口迁移弊大于利，它所造成的社会经济各方面的浪费，决不是它带来的利益所能弥补的。所以，当今农村劳动力的转移决不能强制地限定农民的流向，而是要充分发挥市场机制的作用，在政府政策的引导下，使农民出于自身经济利益的考虑，有序地向小城镇流动。
（二）加强小城镇建设，壮大小城镇的经济实力，增强小城镇对农民的吸引力和吸纳力
1.加强小城镇基础设施建设。基础设施建设是小城镇发展的一项重要内容，只有良好的基础设施才能吸引企业和人口向小城镇集中。因此，为了形成良好的投资和生活环境，吸引企业和人口向小城镇集中，应建立政府、企业和个人共同投资的多元投资体制，把基础设施建设引向市场。鼓励各种层次的投资者进城投资办企业，坚持谁投资、谁所有、谁管理、谁受益的原则，严格禁止乱收费、乱摊派、乱罚款现象，保护投资者的投资积极性和合法权益。政府应重视对环境治理、乡镇电网改造、公路交通建设、传统厕所柴灶改良、有线电视的普及及地面卫星微波站的推广等立竿见影，又确实关系到千家万户生活的项目的投资，把政府有限的资金用到最需要的地方上，发挥出其特有的功效。同时，从国家基础设施建设投资中争取一部分资金用于小城镇的公用设施建设，充分发挥国家对小城镇发展的推动作用。
2.加大调整产业结构的力度，促进小城镇产业升级。小城镇产业结构的调整应和农业的产业化经营相结合，加大小城镇工业与农业的关联度，重点发展具有资源优势特征的工业企业，以此带动小城镇其它工业的发展、充分发挥小城镇工业对农村劳动力的吸纳作用。同时，小城镇工业的充分发展，必将促进小城镇第三产业的兴起，进而在小城镇产业升级的基础上，创造出更多使农民脱离土地的就业岗位。
3.鼓励乡镇企业向小城镇集中。可以在全镇范围内划出适当非农用地，建立城镇工业小区，采取优惠的土地政策吸引乡镇企业向工业小区集中。同时，提高分散布局的乡镇企业用地成本，禁止在小城镇规划区以外占用耕地、新建乡镇企业。各级政府应在水、电、交通、通讯等投资环境方面多做工作，为乡镇企业进镇创造良好的生产经营条件。严禁向乡镇企业乱摊派、乱收费、乱罚款，并在税收等方面给予一定优惠，降低其在小城镇的经营费用，增加小城镇对乡镇企业的吸引力，从而增加对农村剩余劳动力的吸纳力。
4.引导以农产品为原料的城市轻工业以及厂区占地大、污染严重，但可治理的城市重化工等工业向小城镇转移。城市部分工业部门向小城镇转移，不仅可以促进城乡产业的升级，而且也在小城镇创造出大量的就业机会，促进小城镇经济的发展。
5.科学规划小城镇布局，为居民的生产、生活提供便利。首先，要科学制定国家和各地区小城镇的总体规划。各地小城镇不应再遍地开花和重复建设，而应根据各地实际情况，从有利于经济发展，有利于保护耕地和环境、有利于吸纳剩余劳动力等方面，有选择有重点地发展。其次，科学制定小城镇布局规划，做到小城镇功能齐全、分区合理、环境优美、交通便利，充分发挥小城镇的优势，吸引城乡劳动者来小城镇定居、工作。
（三）深化体制改革，为农村剩余劳动力向小城镇转移清除障碍
1.改革户籍制度，向农民敝开小城镇的大门。在小城镇，应采取既有利于吸引农民向小城镇集中，又区别于现行大中城市的管理办法。放开县级以下城镇的户籍管理制度，取消“农转非”等控制指标的迁移方式。在户籍管理上鼓励先富起来的和有一定技能的农民进城投资兴业，对有稳定的职业、收入和住所的进城农民及在小城镇范围内居住，农村的承包土地已被征用的农民应及时办理小城镇户口。对于到小城镇落户的农民要禁止收取或变相收取城镇增容费和基础设施建设配套费，做到与当地居民一视同仁。
2.进行农地使用权流转制度的创新，解除农民进城的后顾之忧。为了使农民因进城的预期收益增加，减轻农民进城而产生的负担和损失，应允许迁移城镇农户保留承包地或实行承包地使用权有偿转让；允许户口迁入城镇的居民将其拥有的已经量化的集体资产变现流动或保留其迁移后的分红权利；国家有关部门对城镇新开发的住宅区的水、电、气增容及其他配套设施的税收和规费，应实行减收甚至免收优惠扶持；允许迁入城镇的农户原老宅基以一定的比例折算，抵偿进城的住宅占地。
3.建立和健全小城镇社会保障机制，减轻进镇落户农民的思想负担。政府应尽快出台相关的政策和措施，使进镇落户的农民享有与城市居民一样的失业救济，最低生活补贴，养老医疗保险等社会保障，降低进入小城镇落户的农民的预期风险和预期损失，加快农村人口向小城镇转移的步伐。
4.对乡镇企业实行股份制或股份合作制改革，消除其地域性特点及政企不分弊端，促进生产要素向小城镇合理流动。
四、增加农民收入，提高农民素质，增强农民到小城镇创业的能力
1.采取各项措施，增加农民收入。国家应增大对农业特别是农业基础设施的财政投入和信贷投资规模，改善农业发展的环境条件；大力调整优化农产品结构，发展高效农业，改变农产品价值增长慢、获利潜力小的现状；在稳定和完善家庭承包经营制度的基础上，积极推进农业产业化经营，形成以农产品深加工为中心的生产、加工、储藏、销售的产业化链条，促进农业和农村经济的发展，加快农民致富的步伐。
2.加强农村文化教育，加大农村教育的投入，提高农民的基本素质。一是普及九年义务教育，使广大农民成为受过良好基础教育，有能力接受新知识、新信息、掌握新技能的劳动者。二是要加强和发展农村成人教育和职业技术教育，通过学习提高劳动者的文化素质和劳动技能，以适应城乡经济的发展，为农村剩余劳动力向城镇的转移准备必要的条件。
总之，农村剩余劳动力向小城镇转移是一项巨大复杂的系统工程，需各方共同努力。各级政府应积极采取各种措施，克服困难，促使农民在市场机制作用下，做出自发选择，最终实现农村剩余劳动力的良性转移。
收稿日期：2000—05—28