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干部人事制度是管理党、国家、社会团体的各级领导者及其工作人员的制度。它是联结我国经济、政治、思想文化体制，使各项管理能按既定目标运行的重要组织保障。改革开放以来，针对传统干部人事制度存在的高度集中统一，带有比较浓厚的“人治”色彩，以及缺乏机会均等、公平竞争管理方式带来的弊端，邓小平同志提出了“勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才，坚决同一切压制人才的现象作斗争”①的要求，和尽快实现干部“四化”的目标。20年来，我国干部人事制度改革与建设同时并举，取得了很大的成绩。一是废除了实际存在的领导干部职务终身制，通过确立德才兼备的干部“四化”原则，有效地解决了干部年轻化问题，成功地实现了第二代中央领导集体向第三代中央领导集体的过渡。二是在坚持“党管干部”的基本原则的同时，改变了过去在干部任用上大包大揽的作法。实行了干部的分级管理，扩大了地方和企事业单位的选人用人自主权，对干部的任用更能结合当地和部门的实际。三是在干部人事制度上加强了政策法规的管理。出台了一系列制止用人问题上权力过于集中的民主程序和政策，使干部人事管理，向正常化迈进。四是在干部人事制度上扩大了民主和民主监督的范围作用，使干部管理的公开性和透明度较前有很大的提高。五是改革了用单一模式管理所有干部的状况，按照科学分类、专业管理的要求，形成了各具特色的管理制度。六是开始了国家公务员制度的改革，使国家公务员的管理，更具有科学性。七是干部内部的管理制度逐步健全。逐步形成了新聘培训制、轮换制、回避制、交流制、责任制、退休制、监督制、民意测验制、民主生活会制、领导任职公开制、干部离任经济责任审计制、挂职锻炼制等。
上述7个方面的成就， 表明了我国的干部人事制度比过去有了较大的进步，但仍然还存在与社会主义现代化建设要求不相适应的地方，主要表现为：一是在干部任用上伯乐相马、关门点将、个人拍板、封闭决策的状况并没有消除。这种情况助长了跑官、买官、卖官等腐败风气。二是能上不能下，能官不能民的僵化机制，还没有从根本上改变。这种情况使得在位的干部缺乏励精图治、开拓创新的动力。虎头蛇尾，安于现状，贪图安逸，不思进取的状况还依然存在。三是民主监督和权力制约机制比较软弱，在管理中草率决策、个人专断、以权谋私、徇情枉法的情况经常出现。在干部成长中由自律意识较强到宽容放纵自己，再到腐化堕落的例子也屡见不鲜。这一方面严重败坏了党风和社会风气，另一方面又严重影响了社会管理效率，对国家和人民的生命财产造成了不可估量的损失。四是机会均等、公平竞争、优胜劣汰的选人用人机制还未普遍形成，选人用人的视野比较狭窄，一些思想敏锐，作风正派，能力较强的人才没有得到重用，压制人才的现象还没有从根本上得到解决。这些问题严重影响了干部队伍的建设，更是败坏了党风和政风，挫伤了人民群众的积极性。邓小平同志生前曾十分严肃地告诫我们：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”②江泽民同志也强调我们必须高度重视干部人事制度的功能对我国社会发展的制约和影响，必须严肃地对待当前干部人事制度中存在的种种问题，并认真思考解决的途径。
为什么我国干部人事制度的改革进行了20多年还存在这些问题呢？原因是多方面的。
第一，还没有找到坚持“党管干部”原则的有效实现途径。“党管干部”是我们党的政治路线和思想路线得以顺利贯彻实施的基本组织原则。自从中国共产党成立以来，坚持这个原则，保证了党的绝对领导地位，对维护党的团结和统一，维护社会的政治稳定，保证党的方针路线的贯彻实施，起了巨大的作用。事实证明，这条原则是党的组织生命，绝不能动摇。但是“党管干部”作为组织人事制度中的一条基本行为准则，如何贯彻和实施需要有正确的理解，需要根据历史环境的变化，找到切合实际的有效实现途径。党是一个阶级的先进组织，是一个集合概念。“党管干部”是指党作为一个整体对干部的管理。“党管干部”的含义应当是指把党的意志、党的路线方针政策全面准确地贯彻到干部队伍的管理中去。只有这样，这个原则的坚持才不会产生偏差和失误。但是在现实生活中，某个党组织的主要负责人，或者某个党的组织部门把个人或部门当作党的化身。这种“党管干部”原则执行的结果，就有可能出现个人的意志与党的意志，个别部门的组织行为与党的组织行为相悖的情况。然而，在当前出现这种情况又是不可避免的。因为“党管干部”的原则要靠具体的人、具体的部门去落实。而至今我们还没有找到一个坚持这个原则的统一的、有效的实现形式。这就难免会使那些思想政治素质不高，对党的路线方针阳奉阴违，个人私心和部门保护主义思想比较严重的人钻空子。反思干部任人唯亲的案例就可以发现，有些人就是在“党管干部”的旗号下，搞大包大揽、个人专断的。或者是在没有全面充分地贯彻党的组织路线、方针的情况下任用干部的。
第二，我国现阶段公民思想文化素质普遍不高，制约了干部队伍的建设。各级领导干部和国家工作人员是从群众中选拔出的优秀分子和中坚力量，其素质应当高于普通群众，但又是以普通群众的基本素质为基础。因此，我国现阶段公民的思想文化素质状况与干部队伍的建设有直接的联系。抛开我国现在干部选拔任用制度上存在的一些弊端不说，即使我国已建立了比较健全的干部任用制度，也不等于就能一下子整体提高干部队伍的思想文化素质。因为我国过去长期经济文化落后，封建残余影响根深蒂固，小生产的习惯势力也十分强大，再加上改革开放以来，资产阶级思想的渗透，特权意识、家长制观念、人治思想、利己主义等等腐朽的社会意识都对我们的党员干部发生或多或少的影响。客观地说，改革开放以来，我国在干部人事制度上确实出台了不少好制度，为什么这些制度在有的地方执行得好，在有的地方执行得不好；这些制度在同一个地方一个时期执行得好，另一个时期却执行得不好；对某个领导者来说为什么这些制度开始执行得好，后来又逐步破坏以至背弃。这都与领导者素质的状况及演化有直接的关系。分析我国干部人事制度的弊端，一定要注意研究制度与人的辩证关系。既要看到制度好，坏人可以变好的一面，也要看到坏人可以破坏好制度的另一面。只注重制度的建设，不研究人的素质对坚持制度的作用，同样无助于干部队伍建设。
第三，公开选拔、民主评议，公开竞争的选人用人机制还不够科学，不够完善。改革开放以来，我们在干部选拔任用上扩大民主，增加透明度方面做了不少工作。为什么效果不太明显？就是因为这种民主、公平的原则在具体实施过程中得不到科学有效地贯彻。从科学性方面说，扩大民主的直接目的是要使选拔工作更加科学。但是在干部分级分类管理的状况下，究竟如何发扬民主才可能比较科学地选拔出任用对象，这里面还有很深奥的文章要做。现在的实际情况是，一方面存在扩大民主不够的问题，另一方面又存在民主与管理效率背离、影响社会稳定的问题。研究在科学的基础上不断扩大民主是当前的一个重要课题。从不完善方面来说，在干部人事制度中，目前的公平和民主程序还很不够。例如在公开选拔中，公开选拔的条件、考试的科学性还有值得研究的地方。总的说来偏重专业知识，但对其是否具有担任领导者的思想政治素质，是否具备必要的管理能力，还缺乏有效的考核办法和刚性条件。再则，公开选拔的范围和岗位有限。所以，尽管这些年我国在扩大民主，公开选拔干部方面做了一些工作，但毕竟范围小，人数少，还没有从根本上形成推动干部队伍建设的强大动力。
第四，在干部的领导活动中，同级和下级的权力制约监督力量软弱无力。领导活动的成效是领导者个人的素质、被领导者状况、领导环境和领导对象共同作用的结果。领导者作为领导活动的主体，要形成卓有成效的领导活动，必须处理好主观和客观环境的关系。这样的领导者不应该是凌驾于客观环境上的唯意志论者，而应当是按客观规律办事的，能驾驭全局的舵手。在领导的活动中接受同行和管理对象的监督，既是执政党的政治原则，也是领导科学的客观要求。但是，一些领导者不尊重客观规律，脱离管理者和管理对象相互依存，相互制约的关系，独断专行的状况还比较严重地存在。其后果是产生权钱交易的腐败，重大决策的失误，人民群众积极性的压制，家长制作风的抬头等等。这种现象之所以仍然比较严重地存在，是与某些领导者个人的思想政治素质较低，民主集中制得不到有效地坚持和贯彻，民主监督的权力软弱无力有直接的关系。其中又以民主监督的权力制约制度的健全尤为重要。因为在我国现阶段，只有依靠人民群众的制约监督力量，才可能扭转领导活动中的这种违背客观规律及严重的腐败行为。改革开放过程中的情况也表明，极少数领导者的恶行劣迹及给管理带来的危害，广大群众的心里是明白的，许多暴露出来的问题其端倪早就被发现，只是因为对待人民群众的意见反应迟钝，而人民群众又束手无策，才造成积重难返的后果。如果人民群众的民主监督作用得到较充分的发挥，就会形成一种促进干部思想政治素质提高和加强党的建设的强大社会力量，把共产党内部的事情搞好。
鉴于以上几个原因，对如何进一步深化干部人事制度的改革，可以作如下几点思考。
首先，要认真探讨和试验坚持“党管干部”基本原则的具体实现形式。
我理解坚持“党管干部”的原则，至少有两条最基本的要求：一是从组织上保证广大党员干部能全面准确地贯彻执行党的路线、方针、政策，同党中央保持一致。二是按照党的组织路线的标准和要求科学选拔任用干部。要正确地坚持“党管干部”的原则，就要按照上述两个基本要求，找到具体的实现途径。当前最亟需解决的，就是要建立科学的干部考核、任用的程序与制度。我国现在也建立了不少考核制度，但存在主观随意性大；个人主观判断代替客观评价；评价标准紊乱；评价手段欠科学等问题。建立科学的干部考核程序和制度，应当对干部建立政策水平、工作实绩、工作作风三个相对独立的考核评价体系，并制定出比较规范、比较统一的标准，和比较严格、比较周密的程序，应当有比较广泛的群众基础和比较广泛的代表性。如果通过科学的考核程序与制度能比较准确地评估出每个干部贯彻执行党的路线方针政策的水平和能力，就为科学用人打下了一个良好的基础。建立科学的干部任用制度，关键是要克服用人问题上的“家长制”和“一言堂”，真正做到选人民主；评价民主；任用民主。所谓选人民主，就是选拔干部的视野是开阔的，给每个人的机会是均等的，选人的程序是公开的，选人的规格是统一的。只有这样，才能防止在选择干部时选熟人不选生人；选听话的人不选有主见的人；选能力比自己弱的人不选能力比自己强的人等等弊端。所谓评价民主，就是指对在备选对象中进行优化评估能做到对事不对人，即运用客观标准来衡量人，而不以感情来代替政策；做到对党负责而不是对自己负责，评估时做到出以公心，优中选优，而不是看某个人眼色行事；做到民主推选而不是个人推选，也就是说优化备选对象，不管是等额人选，还是差额人选，一定要坚持民主表决的方式。这是选择人才的最关键一环。这一关不把好，就难以保证用人的科学性。所谓任用民主，就是在有干部任用权的机关，必须坚持民主决策。保证具有表决权的领导者，都有平等的干部任用的权力。在这个问题上，决不能搞个人负责制，否则难免用人失误。只有在干部任用上设置了三道比较有效的民主关，才有希望保证干部任用的科学性。总之，把科学的干部考核评估体系和任用制度有机地结合起来，就能使“党管干部”的原则有效的实现。
其次，通过制度建设形成保证干部思想政治素质不断提高的机制。
在当前重视领导干部思想政治素质的提高特别重要。应当看到改革开放以来，我们在如何提高干部思想政治素质方面做了很多工作，也取得了不小成绩，但确实还存在一定差距。干部队伍中还在一定范围和一定程度上存在着“讲实惠不讲理想”，“讲个人利益不讲国家利益和人民利益”，“讲金钱不讲正气”，“讲个人权威不讲民主”，“讲享受不讲艰苦奋斗”，等等不健康的思想。不解决这些问题就有可能动摇党的思想基础和政治基础。
提高干部的思想政治素质，除了党中央正在抓紧建设的干部学习和培训制度之外，还应当建立领导干部理论知识的岗位资格认证制度、领导干部政策理论水平的年度考核评估制度和预防干部思想政治滑坡的提醒制度。建立领导干部理论知识的岗位资格认证制度就是指，组织人事部门应当根据干部的不同类别，不同岗位，不同级别规定相应的理论知识要求，通过规范化的考试确认其资格，并实行不取得资格就不能任职的制度。建立领导干部政策理论水平的年度考核评估制度是指，每年度例行的干部考核要专设考核领导干部政策理论水平的内容。考核的程序和方法，除了个人自评之外，更重要的是要设置横向评议（指同行的和横向部门的评议），和纵向评议（指下级的和管理对象的随机抽样评议）两道程序。所有的评估都应有具体的指标和意见。只有建立了这样的制度，才可能对每一个领导干部思想政治素质的状况有动态的全面的了解。建立预防领导干部思想政治素质滑坡的提醒制度是指，依据领导干部思想政治素质的年度考核材料，组织人事部门应当对干部的思想政治素质状况做比较研究。如果通过跟踪分析，发现某些领导干部的思想意识在发生细微变化，并有滑坡和蜕化迹象时，应当由组织出面，给予严肃的正式的提醒。同时应当用责任制的形式，使这项提醒制度成为组织人事部门的经常性工作。
再次，要着重加强对第一把手领导干部的公平竞争和公开选拔。
我国现阶段正处于转型时期，不仅大量的问题和矛盾需要知识深厚，视野开阔，勇于创新的各级主要领导者去开拓，而且也要靠他们去健全法规，保持稳定，维护公正。所以，选准第一把手在干部人事制度中至关紧要。国际共产主义运动和改革开放的经验教训反复证明，在关键时期或转型时期，特别要注意把好第一把手的用人关。这个关把好了，其他干部人事制度的问题就好解决了。所以，现在干部人事制度的改革应当把兴奋点和注意力集中放到第一把手的选拔任用上来，否则就会事倍功半。
搞好第一把手的公开选拔和公平竞争，可以设置三道程序。一是通过部门推荐和个人报名的方式进行初步筛选。即公布选任的一把手的岗位，由符合基本条件的个人报名。同时，也可以由有推荐权的部门推荐和由上级组织部门推荐，以扩大选人用人的范围。然后，组织参选者进行任职资格考试，以初步确定候选人。这个程序一般宜采取秘密的方式进行，整个过程，除公布选拔消息之外，都由组织人事部门内部运作。目的是让报名者、被推荐者踊跃参加选拔，打消顾虑，避免社会上的闲言碎语。二是候选人产生后（一般是差额），组织他们到任职部门实地考察，通过个人独立的调查，写出这一届任职内的工作研究报告。然后，用匿名的形式交上级领导机关，交任职部门内的专家评审小组和任职部门的职能部门进行评审。通过三个方面的评审综合，选出最佳的人选。三是由有任免权的机关召开会议，就一把手的人选进行辩论，最后用表决方式决定人选。人选决定后，实行公示制度。即把上任的领导人的情况向社会公开，在规定时期内如社会上无重大异议，即可上任履新。如果采取这种制度，就能在很大程度上降低用人问题上的腐败行为，较好地保证一把手的质量。
最后，建立有效的群众监督权力制约机制。
只有在领导干部真正感到自己的权力是人民赋予的，只有更好地为人民服务，自己的领导职位才会得到社会的认可而不会失落时，领导者的活动才会自觉同党的事业、人民的事业更有机地结合起来，而实现的形式就是要建立有效的民主监督权力制约机制。形成这种机制的前提是健全和完善党和国家机关的监督机构和监督职能。只有当人民代表大会的权力监督，党和政府的纪律检查和行政监督，政府部门的职能监督（如审计、财政等），政法部门的审判监督和检察监督等逐步健全和完善，才会为群众监督提供有利的前提和坚强的后盾，民主监督的作用才会通过国家机关监督部门的强制性权力的制约监督作用达到人民公仆为人民的目的。
建立有效的群众监督权力制约机制，可以从这么几个方面入手。一是允许新闻媒体对领导干部违纪违规的事情进行独立披露和报道。只要撰稿人和新闻媒体是对事实负责的，其行为就要受到法律和制度的保护和鼓励。而只有社会普遍形成了一种只要是违法乱纪的事情，不管是谁，都会受到社会舆论的谴责的时候，社会风气才有可能好起来。二是通畅群众监督渠道，允许“风闻弹人”。为了强化群众监督，必须建立多种监督渠道，让人民群众有比较快捷、便利的反映问题的通道。如设立举报电话、投诉信箱、信访接待、上访接待、民意测验等方式。这些方式应当是常设的而不是临时的；应当是有责任制保证的，而不是敷衍塞责的；应当是有始有终的，而不是束之高阁的。三是做到政务分开。只要不涉及政府机密，凡是反映领导者工作政绩，反映经济社会发展的统计资料，反映政府管理和决策的情况等，都要定期通过媒体向社会公布，让所有的群众参与监督，以堵死虚报浮夸，不公平竞争，消极腐败，决策失误等问题。四是要在党和政府的纪律检查机关和监察机关，强化对组织人事部门用人问题的群众监督力度，要让人民群众能比较方便地反映组织人事部门对群众监督反映迟钝、拖拉敷衍、姑息迁就、贻误时机等问题。通过这双重制约，保证群众监督能落到实处。
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