中国广播电视公共服务体系建构，本文主要内容关键词为：服务体系论文,中国论文,广播电视论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G229.2 文献标识码：A 文章编号：1007-905X(2010)05-0194-03
当前，我国政府改革已经进入以公共服务为中心的结构性改革阶段，建立公共服务型政府就是提供均等化的公共服务和公共产品，以满足人民群众日益增长的公共利益和公共需求，在此基础上形成政府治理的制度安排。努力实现以公共服务为中心的政府转型，既是落实以人为本、经济社会协调发展科学发展观的重要保障，又是在宏观调控中推进改革，保持经济持续增长的重要举措[1]。
文化公共服务事业是建设公共服务型政府的重要方面，它与经营性文化产业相对应，主要为全社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品和服务，它涵盖了文学艺术、广播电视、电影、出版、报刊、互联网、博物馆等诸多文化领域。在文化公共服务的体系中，广播电视作为覆盖广、影响大的传播载体，承担着把党和国家的方针政策及时传递到千家万户的责任和义务，对于构建文化公共服务体系具有重要意义。因此以“均等化”为原则、以满足公众需求和知情权为核心的广播电视公共服务体系的构建是广播电视的时代命题。本文从硬件覆盖、内容提供、体制机制、评估监管和保障体系五个方面论述建构广播电视公共服务体系的路径选择和制度安排。
一、广播电视公共服务的渠道覆盖
在广播电视渠道覆盖方面，我国已经形成了无线、有线、卫星、互联网多重覆盖，模拟和数字并存的格局，并通过“村村通工程”、“西新工程”等加强了对西部边远地区和少数民族地区的覆盖。但是我国广播电视渠道覆盖仍存在城乡和地区的二元结构。城市已经开始从模拟电视向数字电视的转变，截至2009年3月，全国229个城市进行了数字化整体转换，其中106个城市已经完成整体转换。而在中西部偏远贫穷地区，仍有70万户已通电自然村无法收到广播电视信号，中央人民广播电台一套、中央电视台一套和七套的无线人口覆盖率分别是84%、82%、68%[2]。因此现阶段渠道建设应以加强农村的传输网络覆盖为基本要务，为农民提供政策解读、农业信息传递、知识普及和文化娱乐等公共服务，提高农民的科学文化素质。
广播电视的渠道覆盖要根据产品的消费属性的不同分别对待，区别供给。无线覆盖具有纯公共产品的属性，必须由政府提供，纳入财政预算；有线覆盖具有准公共产品的属性，可由市场提供，政府提供政策支持；对于付费电视、数字电视、视频点播来说，它们具有私人产品的属性，可以市场运作，依法监管，政府加强规制。具体来说，无线广播电视传输覆盖具有纯公共产品的非竞争性和非排他性，是向全体公众提供公共服务的基本前提，为了保证供给，政府应加大财政投入。在无线覆盖不到的“盲区”，主要采用直播卫星方式，卫星平台建设由公共财政负担，用户的接受设备由政府给予补助。2008年6月，中国第一颗直播卫星“中星九号”发射成功，卫星直播村村通平台开通，转播43套公益性广播节目和48套公益性电视节目，满足了西部边远地区广播电视公共产品的需求，而且成本不高、质量较好。
有线电视具有准公共产品的性质，虽可以实现消费上的排他性，但是仍带有一定的公益性，目前我国的有线电视的基本收视维护费实行政府定价，并通过听证会听证，收取一定的初装费和收视维护费，实行一定公益性的有偿服务。有线电视的多样化的增值服务，具有私人产品的特点，由市场定价。对于边远地区的农村有线电视和少数民族语言的有线电视，国家应给予免税（营业税和所得税）政策，支持其发展。对于数字电视、付费电视、网络电视等个性化的这些属于专业化、对象化、个性化的私人产品，在明确产权的前提下，可以采取“谁投资，谁受益”的原则来进行供给。
二、广播电视公共服务的内容提供
广播电视公共服务内容以满足公众需求和知情权为宗旨，强调公益性的内容传播，着眼于社会效益和为公众服务，区别于商业性的利润至上和消费者为王的传播理念。公共服务内容的价值取向应该包括如下几个方面：节目的普适性，满足不同民族、种族、性别、年龄、地域公众的需求，特别是残疾人、老人、儿童、农民等弱势群体需求；节目的多元化和多样性，呈现意见和观点的多样性，构建公共领域，建构民主讨论的平台；节目的丰富性，新闻报道的客观性、公正性和不偏不倚，理性平衡各方观点；节目的优质性，强调节目的文化、社会和教育意义，而不是迎合受众的低级趣味；节目的创意性，给予戏剧、音乐、电影等各类先锋性艺术作品和另类文化展示的空间。
我国的广播电视公共服务的内容建设重点做好以下几点：第一，办好中央和省级新闻综合以及新闻频道频率，扩大覆盖范围，使之成为公众获取信息最重要、最及时的渠道和途径，成为党和人民联系的桥梁和纽带，促使“上情下达”、“下情上传”；第二，加强农业频道频率建设，做好中央“三农”宏观政策的发布和解读，深入了解和调查农民受众的需求，传播实用性的技术，实施农业科技培训，及时发布农业市场信息，满足农民对知识和信息的需求；第三，加强为残疾人、儿童、老年人、农民工等弱势群体和少数民族服务的公益性的节目制作；第四，要进一步强化广播电视公共服务在应对社会突发性公共危机和国家安全战略中的作用，在遭遇重大紧急或突发性事件如地震、台风、恐怖袭击等时，通过启动广播电视应急系统，引导社会及时进行处置。
三、广播电视公共服务的体制机制
文化事业产品具有鲜明的准公共产品特性，不同的文化活动的公共性具有明显的差距，大致可分为公益性文化和营利性文化。公益性文化活动以满足社会文化需求为目标，着眼于提高全体公众的文化素质和文化水平，既提供最基本的大众文化享受，也提供维护社会生存与发展必需的文化基础和条件；营利性文化以满足一定的群体或个人的文化消费需求为主要目标，具有明显的商品性、营利性，是形成文化市场的重要组成部分[3]。对于广播电视来说，西方是通过建立公共广播电视和商业广播电视的双轨制来满足受众对广播电视公共产品的需求，消除市场失灵的。根据我国文化体制改革精神，我国要建立广播电视事业和产业协调发展、良性互补的格局，即公共服务广播电视事业与经营性广播电视产业共同发展。发展公共服务广播电视事业的基本思路是以政府为主导，增加投入，实现和保障广大人民群众的基本文化权益；发展经营性文化产业的基本思路是面向市场，满足人民群众多方面、多层次、多样性的精神文化需求。
具体来说，广播电视公共服务应实行“频道制”或者“配额制”，建立公共服务频率和频道是当今最合适的制度建构。公共服务广播电视频率频道注重节目的质量、品位，以普适性、满意度、均等化为主要衡量标准，而不是过分注重收视率，兼顾效率与公平，把以前那些属于公共服务性质而电视台不愿提供的节目剥离出来，放入公共服务频道。政府对于公共服务性质的频道运营和覆盖实行财政资助和必须传输原则，并在节目制作、人员管理、频道经营、经费使用、设备管理、节目传送、后勤保障等方面全面引进市场竞争机制，以提高公共财政的使用效率，消除政府失灵。
农村广播电视公共服务的体制建构。国家对农村广播电视公共服务的政策是“政府主导、财政保障、国资控制、多元参与、社会服务”。首先，这个体制明确政府是构建农村广播电视公共服务体系的责任主体。其次，转换政府角色，逐步实现生产供给主体多元化，通过市场配置资源，各级政府应从提供者转变为保障者和监督者，鼓励、吸引社会多种力量参与广播电视公共服务的生产和供给。再次，理顺各级政府在提供广播电视公共服务中的职责，根据财权和事权相对称的原则，明确省、市、县三级政府在广播电视公共服务发展规划、网络建设、政策宣传、技术支持和维修服务等方面承担的相应责任。
四、广播电视公共服务的评估监管
完整、科学、合理的广播电视公共服务监管评估体系，对于广播电视公共服务的良性发展和长效机制具有重要意义。西方通过受众投诉、理事会监督、专业评估和行业自律等多重方式进行监督，而我国广播电视公共服务内容供给的社会评估缺乏，盲目崇拜收视率，导致市场失灵，同时由于资金缺乏，无线覆盖也出现了“返盲”现象。所以需要建立一套科学系统的监管评价体系，确立评估主体、评估方式、评估内容、评估指标和评估模型。
在评估组织上，可成立公共服务广播电视监管评估委员会，由政府、专业人士、公众代表等共同组成，避免因为行政权力的隶属关系或者利益的相关性而影响客观评价。广播电视公共服务监管评估委员会确定评估组织、评估方式、评估内容、评估指标和评估模型，制定评估体系，并组织有效实施。
在评估方式上，可以采用社会调查、公示制度、听证制度、表决制度和受众论坛等方式，对广播电视公共服务的组织机构、内容提供、运营机制、服务绩效、群众满意度等指标进行考评。评估工作要坚持公开、公平、公正的原则，结果必须公示，接受群众的监督，设立统一的举报投诉电话，同时专业评估与社会评价要联合使用。
在评估内容上，应包括广播电视公共服务的基础建设、发展规模、资金投入与使用状况、运行机制的效率和效益，以及公众对服务效果的满意度等指标，进行成本核算和绩效管理，并及时发布评估报告，接受社会广泛的监督。对于评估不合格的公共服务广播电视机构，应追究其责任，给予相应的惩处。
在评估指标上，应该建立合理科学的体系，确立一级指标、二级指标和三级指标，对每个不同的指标确立不同的权重，设置从不满意到非常满意即1到5不同的量值，或者0到100的不同分值，在此基础上建立评估的数学模型，形成软件包，实现计算机操作，并在实践中加以检验。对公共服务广播电视的绩效评估和衡量有别于商业广播电视，公共服务的评估指标主要包括以下内容：公平指标、效率指标、内容指标、渠道覆盖指标和影响力指标等。
五、广播电视公共服务的保障体系
（一）法律保障
我国广播电视管理主要依靠行政法规、地方法规和部门规章，法律层次比较低，缺乏对广播电视公共服务义务的规制，对不履行义务的相关主体无法追究责任。这就需要就广播电视公共服务做更详细的规制，比如制定公共服务法或公共文化服务法，依法建设和监管公共文化服务，保证农村公共文化服务体系的顺利推进。这是一种途径。另一种途径，就是修改完善现行的广播电视的相关法规，在完善《广播电视设施保护条例》的基础上，制定《广播电视传输保障法》，将农村广播电视传输覆盖网络建设纳入《广播电视传输保障法》，明确农村广播电视传输覆盖网络是文化建设和国家信息化建设的基础设施，其建设、运营、维护由公共财政支持或给予优惠政策扶持。在修改完善《广播电视管理条例》的基础上，制定《广播电视法》，将广播电视公共服务纳入《广播电视法》，明确规定广播电视公共服务的宗旨、组织形式、财政来源、节目构成和标准、审查制度和保障机制，特别是对广播电视公共服务的体制机制做出详细的规定，建立长效机制④。
（二）资金保障
我国的广播电视公共服务内容建设的资金来源方面，应根据国情，设立相应的广播电视公共服务基金，基金的主要来源可以考虑为：国家财政补贴、商业性频道利润补贴，广告费、有线电视收视费、电影票房、广播影视节目版权税的汲取，社会资金赞助或捐助。基金吸纳、审核、统筹支出，由各级广播电视局的公共服务监督管理委员会统一监管。资金投入尽可能多样化，以公共财政为投资主渠道，综合运用多种投融资手段和多种形式的财税优惠政策，引导更多的企业和社会组织对广播电视公共服务进行社会捐助、赞助。
现阶段，我国公共服务的事权和财权的配置存在不合理、不匹配的倾向，承担责任多的低级别政府财政有限，加上部门和地方双重的国家机会主义倾向，亲民的公共产品让位于具有功利目的的政绩式、广告式公共产品的供给，公共产品供给的范围、顺序和水准出现了一定程度的人为扭曲[5]。对于农村广播电视公共服务的硬件建设，要建立专项发展基金，省、市、县三级财政要纳入财政预算，按照事权和财权相对称原则，实行差额拨款，省、市两级重点是负责解决广播电视转播发射台和有线电视干线网络的建设与维护问题，以及乡镇有线电视网络建设维护补贴、自然灾害救助等，县级作为直接对农村农户服务的平台重点是解决分配网络的建设维护。对老、少、边、远、穷等困难地区，对低保户、残疾人、烈士家属等困难群众，要重点给予帮扶救济，使其享有基本的公共视听服务。
（三）制度保障
建立广播电视公共服务的长效机制需要制度保障，不仅需要党委的统一领导、各级政府的支持，而且需要广播电视行政部门具体实施和其他部门的配合，建立一套健全稳定的领导体制和工作机制。具体来说，要把广播电视“村村通”工作和公共服务建设纳入各级党委、政府工作的重要议事日程，纳入和谐社会和新农村建设的总体规划，纳入地方经济社会发展的部署，纳入公共财政支出预算，纳入扶贫攻坚计划和干部考核的内容，形成制度保障和长效机制。
总之，广播电视公共服务是建设公共服务型政府的重要方面，是文化公共服务的重要内容，是一个国家文明程度和和谐发展的重要标志。广播电视公共服务是一个复杂的系统工程，要建立长效机制。渠道覆盖是满足公众公共服务需求的前提，均等化、普适性的内容供给是公共服务的实质，建立公正、合理的评估机制是衡量公共服务的重要举措，最终还是要在法律法规、资金保障和制度建设等方面保障公共服务的可持续发展。
收稿日期：2010-06-15