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中图分类号：DB/77/4 文献标志码：A 文章编号：1008-5831(2010)05-0116-06
无论是业界还是学界，都普遍认为舆论监督十分困难。一说到舆论监督，人们往往抱怨体制层面的外部环境不够宽松、法律法规不够健全等，而较少从舆论监督的运行机制来考虑。本文认为，体制因素不应成为媒体惧怕舆论监督和放弃舆论监督的理由；与其一味抱怨，还不如积极创新机制寻求舆论监督的突破。舆论监督的机制创新，既包括媒体内部机制的创新，又包括媒体间合作机制的创新以及媒体与党政部门合作机制的创新。
一、媒体内部机制的创新
在舆论监督大环境短期难以改进的情况下，媒体应着力创新内部机制营造良好的小环境，使舆论监督记者敢于监督、乐于监督。具体而言，媒体内部机制的创新主要有以下三个方面。
（一）考核激励机制
每家媒体都有一套考核激励机制，不过，由于舆论监督岗位比较特殊，所以不能简单套用通用考核机制。具体而言，舆论监督工作的特殊性主要有：一是内容繁琐。其他记者的工作流程是：接受采访对象邀请→采访→发稿→被采访单位好评，相对比较单纯。而舆论监督记者不仅采访没有邀请，还要自己找线索去发现新闻；除了采写稿件外，还要花大量时间去接待群众和处理新闻纠纷。二是采访成本高。其他记者采访一般都有接待，采访对象大多备有新闻通稿，直接发稿可以，要补充采访，人家也会积极配合。而舆论监督记者外出采访通常没人接待，采访对象反而还会想方设法躲避，阻挠采访甚至威胁记者生命安全。三是发稿难。即便稿件并无任何失实之处，监督对象还是会动用各种关系不让稿件见报。即便没有来自批评对象的阻力，遇到宣传部门“控负”（控制负面报道），没有采写的线索要停止采写，已经完成的稿件不能见报，对于舆论监督来说也屡见不鲜。四是善后事情多。正面宣传稿件只要能见报就皆大欢喜，而舆论监督则不然，因各种原因不能发稿，反映问题的群众不满意，会缠住记者寻求解决的办法；即使稿件见报，问题没有得到解决，群众依然不满意。稿件见报，不管问题解决没解决，批评对象都不满意，无理取闹者有之，要打官司者有之，恐吓记者编辑者有之。无论如何，舆论监督记者都得花大量的时间和精力去应付。
正是由于舆论监督的特殊性，所以媒体必须有一套向舆论监督记者倾斜的考核机制。其一是见报稿件稿费。舆论监督稿件采写难度大，如果简单按其他稿件计算稿费，就有可能挫伤舆论监督记者积极性。一些媒体对舆论监督稿件实行稿费倾斜制度，如《四川日报》就曾对舆论监督稿件实行3倍稿费制度。不过，许多媒体对舆论监督稿件还没有实行稿费倾斜制度，这可能也是制约舆论监督发展的一个重要因素。其二是内参稿费。许多媒体的内参稿件都以舆论监督为主，相当一部分稿件因涉及面广、涉及问题严重、发稿时机不合适等原因不能公开发表才转发内参。如果内参稿费太低，势必会影响这些记者采写舆论监督稿件的积极性。从促进内参发展的角度来看，稿费标准也应与公开报道持平。而且内参作为舆论监督稿件的重要出口，也应从稿费上给予支持。其三是未发表稿件稿费。舆论监督稿件未发表原因跟其他类别稿件不太一样：其他稿件多为指令性报道，无论新闻价值怎样、采写质量如何都要发表，不能发表的稿件一般都是非指令性报道，而且是少数，即使部分不能发表的稿件，也大多是新闻价值或者采写质量方面的因素。而舆论监督稿件能否发表还取决于采访对象是否配合、编发稿件是否遇到阻力、发稿时机是否跟“控负”时期重叠、监督对象是否是媒体重要广告客户等多种因素。对于不能发表的舆论监督稿件，记者付出了相应的劳动，而且也影响了其他相关稿件的采写，甚至是工作量的完成，如果对这部分工作量不予考虑，将会影响记者的积极性。对于非记者主观原因导致既不能公开发表又不能转发内参的稿件，如果是成稿，应该视同公开发表稿件标准计发稿酬；对于半成品稿件，也应该适当考虑稿酬。
（二）稿件审签机制
舆论监督稿件往往涉及方方面面的利益关系，如果一味拘泥于这些利益关系，会造成发稿难，以致影响舆论监督的健康发展；如果无视这些利益关系，即便稿件社会影响良好，也有可能给媒体带来不必要的麻烦。因此，如何在利益关系与发稿程序之间寻找平衡点，建立一套切实可行的稿件审签机制十分关键。
舆论监督稿件涉及的利益关系主要有：一是监督对象因害怕监督而对记者编辑实施打击报复。对于舆论监督稿件，记者要重视采访技巧，在提问、用语和语气方面要温和些，尽量不跟采访对象发生正面冲突；编辑要重视编辑技巧，无论是标题制作还是配发编者按、编后语和短评，都要以新闻事实为依据，慎用主观性比较强的词语，尽量做到无懈可击。对于新闻事实准确的成稿，如果没有其他原因，媒体要尽可能促成稿件公开发表；当然从保护记者权益的角度入手，在稿件署名问题上可以只署“本报记者”，或者用化名。对于那些气焰嚣张的采访对象，稿件能够见报既是对他们的打击，也是对记者编辑的鼓励。二是监督对象以取消广告订单为由阻止稿件公开发表。一些媒体为了经济利益，通常跟重要广告客户确立不做批评报道的合作关系。重要广告客户的利益需要保护，不过，保护的方法不是护短，即便不做公开报道，也要敦促其解决问题，同时还要帮助其改正错误。当然，不是任何广告客户涉及批评报道时，媒体都要同样对待。一些媒体的广告部门时常以批评对象是重要广告客户为由，妨碍正常的舆论监督，是不可取的。三是监督对象跟媒体内部人员之间存在千丝万缕的联系，成为舆论监督的内部阻力。为有效阻止稿件见报，监督对象往往要通过媒体内部关系去游说，让舆论监督编辑记者和发稿部门都很为难。究竟哪一层关系才能享有豁免权，媒体应有明确规定。
正是由于上述原因，媒体应建立明确的舆论监督稿件审签机制。一条稿件能不能发，什么时候发，怎么发，总编或者分管副总编应履行最终裁决权；凡是部门内部，或者部门记者跟采访对象之间，或者部门之间出现发稿方面的矛盾，或者其他领导干预发稿的，应统由总编或者分管副总编定夺。媒体领导重视舆论监督，一个重要的方面就是维护舆论监督稿件的发稿权。有的媒体舆论监督稿件发稿情况常常跟值班领导的个人爱好相关，有的值班领导胆子大些，舆论监督稿件大量上，有的值班领导胆子小，怕自己值班期间惹麻烦，总是限制舆论监督稿件发表。出现这种情况，有最终裁决权的领导应当平衡各方利益关系、做好协调工作。对于舆论监督稿件质量比较高的，媒体应鼓励多向一版签发，最好能在一版上开设相关栏目。为确保舆论监督的可持续发展，媒体在舆论监督稿件的签发上还应建立长效机制，不要因部门变动、人员更替等因素而受影响。
（三）权益保障机制
舆论监督编辑记者的合法权益时常面临多方面侵害，严重影响了舆论监督工作的持续健康发展。一是来自批评对象的威胁。调查表明，记者因职业特点可能会遇到的潜在危险有遭到人身攻击(34.5%)、遭遇恐吓(31.2%)、因公受伤或殉职(25.5%)。93.9%的公众认为记者职业比较危险。而这三类潜在危险，都是舆论监督记者可能遇到的。二是遭遇新闻官司，乃至恶意诉讼。近年来由舆论监督诱发的新闻官司越来越多，无论是记者胜诉还是败诉，记者和所在媒体都耗费了大量的时间和精力，影响了正常工作。随着人们自我维权意识的增强，舆论监督引发的恶意诉讼也越来越多，给当事记者和相关媒体带来了不小的麻烦。三是相关保障措施不到位，记者权益受损维权无路。如果记者只是遭到威胁，或者是轻伤，通过相关渠道讨回公道就算完事。要是记者被殴打致重伤丧失劳动能力或者致死，当事记者及其家属的基本生活保障问题，该谁来负责？很多媒体对招聘记者的聘用合同都是一年一签或者两年一签，要是对于因公致伤、因公致残的舆论监督记者不签续聘合同，他们的工作和生活问题怎么解决？如此等等，记者经常帮助群众维权，而自身权益受到损害却投诉无门。
记者采访虽是个体作业，但记者行为并非个人行为，而是代表媒体的组织行为。因此，记者权益保障的首要责任应该在媒体。其一，当记者采访过程中遭遇来自批评对象的危险时，媒体应有快速响应和救助机制。对于记者采访某一新闻线索可能遭遇的危险，部门负责人应有所预料，并吩咐记者采取必要的防范措施；部门负责人随时保持跟外出记者的联系，当派出记者较长时间跟媒体失去联系时，媒体应主动跟有关方面沟通，必要时可向公安机关报案。当涉险记者向媒体汇报情况时，媒体应快速响应，尽快对记者实施救助。其二，当记者遭遇新闻官司时，媒体应有主动帮助记者处理诉讼事务的维权机制。在记者遭遇的新闻官司中，媒体往往也是被告，媒体应充分利用好法律顾问、媒体资源优势、社会关系资源做好应诉、反诉工作，帮助自己维护其合法权益，而不是让记者独自面对。值得注意的是，对记者报道引发新闻官司，一些媒体做出“记者自行负责”这样不可思议的规定。毫无疑问，这是在限制舆论监督，而不是加强舆论监督；是在漠视记者权益，而不是保障记者权益。其三，对于记者随时可能面临的人身和财产安全问题，媒体应建立完善的保障机制。除养老保险、医疗保险等基本社会保险外，媒体还应该给舆论监督的记者购买人身意外伤害保险等商业保险，甚至可以给记者的家人和财产购买相应的保险。这样，才能让舆论监督记者放心工作。
二、媒体间合作机制的创新
单个媒体的权威性和影响力必定是有限的，而且舆论监督中不少问题涉及面宽，矛盾错综复杂，仅靠一家媒体的力量很难促成问题的解决。因此，舆论监督应该多角度、多侧面实行媒体联动，实现多方共赢。
（一）本地同类媒体的联动
同城同类媒体，只要目标受众定位不同，即便同题稿件竞争，也是互补型的竞争，而不是替代型的竞争。因此，同城同类媒体依然存在联动空间。以报纸为例，如果说同城都市类报纸之间由于担心同质竞争而不愿相互合作，那么党报和都市类报纸之间实行媒体联动则完全可行。一般情况下，党报和都市类报纸读者对象并不完全一样，党报主要读者对象是党政机关干部、高等院校师生、科研院所人员，而都市类报纸主要读者对象则是普通市民；而且发行渠道不一样，党报以订阅为主，而都市类报纸则以零售为主。如果要说竞争，党报和都市类报纸之间的竞争是一种错位竞争，相互合作不会给对方造成不良影响。而且都市类报纸追求的是短、平、快，而党报追求的是典型意义和普遍价值，两者之间也不存在简单的重复。再说，许多有影响力的都市类报纸都是当地党报创办的，即使不是党报创办也加入了以党报为龙头的报业集团或者跟党报组成了战略联盟，党报要和同城都市类报纸实行媒体联动完全没有体制上的障碍。我们倡导党报群众工作跟都市类报纸的紧密型联动，特别是舆论监督方面，党报的权威性优势加都市类报纸的影响面优势，定会产生1+1＞2的效果。
（二）跨地域媒体的联动
舆论监督涉及的不少问题，可能牵涉到外地，异地采访有诸多不便，而且地方媒体在外地影响十分有限，要促成相关问题的解决很困难。这时，媒体间的跨地域联动显得十分必要。实际上，媒体在跨地域联动这块还显得比较弱，除了一些借会议之机请参会代表采风，宣传会议承办地经济成就外，经常性的跨地域联动较少。全国城市党报群众工作协会2005年11月发起的全国50家城市党报“异地接访，有事找党报”活动，时至今日也只是雷声大雨点小。跨地域媒体间舆论监督的联动，除稿件涉及外地而请外地媒体配合外，也可以通过资源共享使外地舆论监督题材本地化，譬如外地出现某方面问题，本地有没有，即便没有本地群众也可能十分关心；还可以形成媒体联盟联合搞区域性甚至全国性的舆论监督，如三鹿奶粉事件就可以进行奶源地、生产地、销售地之间的媒体联动。
（三）跨媒体种类的联动
如果说报纸、广播、电视等传统媒体由于自身媒体种类的原因在凸现各自优势的同时还存在某些不足，那么以互联网为代表的新媒体则有效克服了传统媒体的不足并集成了它们的优势。网络对于舆论监督的推动作用主要表现在：首先是网络的即时快捷性增大了新闻事件对公众的冲击力，也为广开群众言路提供了便捷；其次是网络的互动性容易形成舆论的合力，推动问题的解决；第三是网络载体减少了信息传输过程中的信息损失，传播者的思想也更容易为受众所领会。舆论监督实行有效的跨媒体联动，既可以克服单一媒体种类发稿时间迟滞、版面空间有限、文本形式单一等不足，又可以借助其他媒体的优势，使服务群众的内容更丰富、形式更活泼、效果更明显。
（四）跨级别媒体的联动
舆论监督的目的是促进问题的解决，而要解决问题除了批评对象的自觉程度和相关部门的重视程度外，还跟媒体的权威性和影响力有关。高级别媒体比低级别媒体的权威性和影响力都大，因此，部分特别典型的舆论监督可以实行跨级别媒体联动。譬如地市级党报跟省级党报和《人民日报》合作搞舆论监督，就可以借助高级别党报的权威性优势促进基层疑难问题的解决。
三、媒体党政间合作机制的创新
虽说舆论监督的目的是促进问题的解决，但媒体本身并不能直接解决问题，还得依靠相关职能部门。而且，舆论监督对相关部门工作有推动作用，党政部门在一定程度上也需要舆论监督。因此，在舆论监督问题上，媒体和党政部门间应该创设合作机制，实行良性互动。
尽管新闻媒体和职能部门之间的关系整体上是良好的，但是在舆论监督上存在的问题也不容忽视。从职能部门的角度来看，主要问题有：一些地方的个别党政部门对舆论监督不配合，设置重重障碍、百般刁难；说情风越演越烈，有的动用领导关系，有的动员记者的亲戚朋友，有的采取利诱的方式，很多稿件都因为多方轮番说情后遭到“枪毙”；有的地方党政部门对舆论监督提出的问题，不能从根本上解决，曝光多少，纠正多少，有的对舆论监督漠然置之，口服心不服，名改实不改，搞一个文件敷衍媒体，只作检查不解决问题。从媒体的角度来看，主要问题有：个别媒体舆论监督出发点不当，为追求轰动效应和新闻卖点，事无巨细、有闻必录；监督的时机选择不当，往往给问题的解决造成被动，甚至诱发社会不稳定因素；报道的数量过多、密度过大，给当地党委、政府带来极大的压力，严重干扰正常工作开展；有的监督报道存在片面性，断章取义，有的主题先行，观点前置，先定性、后定量，攻其一点不及其余[1]。正是由于这些问题的存在，一些地方媒体和个别党政部门之间的关系比较紧张。
要改善这种关系，需要双方共同努力。就党政职能部门而言，要充分认识到舆论监督推动工作的积极功效。长治市沁源县新华书店强行搭售加重学生负担，被央视“焦点访谈”曝光，市领导召集有关单位负责人进行专题研究，举一反三，认真整改，《长治日报》以《诚恳接受舆论监督，切实减轻学生负担》为题做了报道，时任市委书记的吕日周在当日的报纸上批示：“应为‘热情欢迎’舆论监督。市委市政府不是害怕，而是热情欢迎，光是诚恳不够，还要发自内心地邀请全国、全省新闻单位的记者来长治进行舆论监督。”当时的形势下，能够“诚恳接受”已是难得，还要“热情欢迎”，邀请各媒体的记者来长治进行舆论监督，这样的政治文明不得不让人佩服[2]17。长治市委重视舆论监督，使长治市的形象得到了根本性改观。海南省委书记卫留成曾感慨，“舆论监督和媒体曝光是促进我们解决老大难问题的一种契机”。这也是今天众多地方领导力挺“舆论监督”的重要原因——舆论监督成本低，见效快。善于将舆论监督作为改进工作的手段，反映了坚定的党性，更体现了政治智慧，是新形势下检验执政能力的一杆标尺[3]。
当然，媒体在舆论监督方面也应端正态度，突出重点，讲究方法，把舆论监督的效果发挥到最佳。所谓端正态度，主要是记者要端正对待批评对象的态度。批评要把握尺度讲究方法，正如毛泽东所言，“报纸上开展批评的时候要为人家准备楼梯，否则群众包围起来，他就下不了楼”。[4](P264)对于反映问题的群众，媒体要通过舆论监督促进问题的解决，这是舆论监督的第一目的。同时，舆论监督还应帮助批评对象改正错误，而又不至于给他们带来不必要的伤害。值得注意的是，不少舆论监督报道从群众的角度考虑得多，而从批评对象的角度考虑得不充分，这种状况亟待改进。所谓突出重点，就是舆论监督应把握大局，分清主次，与党和政府的中心工作合拍，不能总是在个别疑难事件上纠缠。根据《中共中央办公厅关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》（中办发[2005]11号）精神，当前舆论监督的重点是：对违法违规行为的监督；对党和政府的方针政策落实情况的监督；对党纪政纪执行情况的监督；对当前社会热点、难点的疏导；对侵害群众利益行为的监督和对社会丑恶现象、不道德行为和不良风气的揭露和批评。至于舆论监督的方法，平时谈得比较多的是实施有效监督的采编技巧，诸如选题、策划、暗访、互动、追踪等。不过，更应注重用语技巧，“文章要尖锐，刀利才能裁纸，但是尖锐必须是帮人而不是伤人”[4]265。在有利于促进问题解决和帮助批评对象改正错误的立场上，舆论监督应更加重视批评的方法和技巧。
在舆论监督问题上，媒体和党政部门之间不是对立而是合作，只有创新合作机制才能实现共赢。具体而言，可以从以下几个方面来创新媒体政府间的合作机制。
（一）创新媒体与党政职能部门间的联合监督机制
十七大报告明确指出：“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”而增强监督合力的最好形式，就是开展联合监督。为了拓宽舆论监督的路子，《南通日报》探索出了“联合监督”的道路，与人大、政协、纪委等政府部门联合开设专线，此举有效刹住了说情之风，加大了舆论监督的力度；《南通日报》副总编辑杨自度的感受是，走“联合监督”之路，一定要有组织保证，要建立相应的制度，分工明确，要制度化、规范化、经常化[5]。《厦门日报》“监督在线”在市纪委、市监察局的支持下，还与市纠风办签订了合作协议，建立良好的合作机制。报社通过热线了解到群众提供的线索、反映的情况后，初步进行筛选，然后通过周报题，再提交到由市监察局、纠风办召集“监督在线”主创人员、市行风代表组长、纠风办相关人员参加的例会。通过集思广益形成一致看法，确认采访调查的方向、人员、稿件的提法；稿件形成并初编后，再送交市监察局、市纠风办领导审定，审定后的稿件再返回报社的编辑流程。这种监督模式不仅仅是新闻工作者的单打独斗，也不仅仅是媒体的曝光披露，而是依托党报这一载体，群众监督、民主监督、行政监督、舆论监督等多种监督结合[6]。实践证明，《南通日报》和《厦门日报》的做法都取得了良好的积极效果。
（二）创新舆论监督中媒体与党政职能部门间的互动机制
如果说联合监督还仅限于媒体跟党政监督机关，那么舆论监督中强化媒体与职能部门之间的互动则是拓展了这种合作。《北京日报》舆论监督栏目《来到您身边，听您诉烦恼》就非常重视跟党政职能部门之间的互动，该栏目运作流程是：收集线索—筛选线索—采访报道—向督查部门和相关区县、委办局及具体责任单位通报情况—跟踪解决情况—反馈报道。同时，该栏目还实现了与市政府督查室的互动，市政府督查室为此专门建立起督查反馈机制，其运作程序是：记者发现问题，采写稿件，见报的同一天，报市政府督查室，进行及时沟通，督查室对其中的重点问题立项下发督办单，对有关区县和部门的落实情况进行回查，并向市领导报告落实情况。对久拖不决的问题，市政府督查室通过《督查通报》对有关区县和部门给予通报批评。问题解决后，有关部门向督查室汇报结案[7]。该栏目运行以来，多次受到北京市委、市政府和市委宣传部领导的表扬。事实表明，不仅有互动的监督比没有互动的监督效果更好，而且互动还能克服舆论监督中可能出现的不足。南京市委宣传部2005年8月曾经下发《新闻单位舆论监督稿件审核办法（试行）》，其中“批评稿件没有被监督方签字的阅稿单，不能见报”等内容引起了强烈反响，反对之声鹊起，有人认为这是以“舆论监督”之名行“监督舆论”之实[8]。笔者在南京调研时，采访过多家媒体记者，他们对这个《办法》并不像外地人想象的那么反感，反而觉得有了监督对象的阅稿程序就能有效避免批评报道的失实；批评报道的目的是促进问题的解决，在阅稿过程中一些单位认识到错误，主动解决了，媒体不再报道也在情理之中；对于那些拒不配合的单位，即便不公开报道，媒体一样可以通过内参来向有关领导反映，有时内参的作用并不亚于公开报道。“舆论监督”与“监督舆论”并不是对立的，任何权力缺乏监督势必造成腐败，媒体的舆论监督权力也不例外，在保障舆论监督健康运行的前提下，有效的“监督舆论”不可缺少。
（三）创新党政职能部门对媒体舆论监督的督办机制
舆论监督的威力在于促进问题的解决，解决问题的力度越大说明舆论监督的威力越大，而问题的解决又不能离开党政部门的配合。因此，媒体要与党政部门合作创新舆论监督的督办机制。从党政部门的角度来看，要使舆论监督真正成为本地区本部门工作的助推器，就应该确立舆论监督督办机制，对舆论监督涉及的问题及时表态，并尽可能妥善解决。这样，既有助于树立党政机关的威信，又能体现对舆论监督的实际支持。从媒体的角度来看，要及时向有关部门通报舆论监督情况，并积极争取行政权力介入，促成问题解决。《解放日报》的监督性内参“信访摘编”，每一期刊登出来，不是被动地等有关部门的回音，而是主动把“信访摘编”中的相关小样寄到相关单位的上级部门，要求他们给回音。不仅内参如此，公开的舆论监督报道更应主动争取党政部门的支持。在舆论监督督办机制上，最好能形成“党政监督机关→相关职能部门→问题单位→新闻媒体”这种双向制约的链条。即便问题单位和相关职能部门对舆论监督涉及问题处理不力，还可以通过上级党政监督机关来督查督办。
总之，应从媒体内部机制、媒体间合作机制、媒体与党政部门间合作机制等方面来创新舆论监督机制，多方合作共赢，推动舆论监督的健康发展。
收稿日期：2009-11-18
标签：舆论监督论文;