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［中图分类号］D815 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－6241（2009）03－0036－04
近年来，美国外交元老乔治·舒尔茨、威廉·佩里、亨利·基辛格和萨姆·纳恩等人发表了一系列署名文章，呼吁美国应为建立“一个无核世界”而承担领导责任。奥巴马对此大加赞赏。奥巴马上台后，不仅把解决核扩散问题作为解决美国安全威胁的重中之重，也是其在军事战略和外交政策上考虑的第一要务。*从目前情况看，奥巴马政府的核政策已见雏形，并在两党和国内舆论中逐渐形成共识。如何看待美国新的核政策？该政策将对各国，特别是中国产生什么样的影响？对此，本文试图做出初步的分析和研判。
一、奥巴马政府对核威胁的判断与检讨
奥巴马政府上台后，对美国面临的核威胁重新做出了判断，认为冷战后美国所面临的核威胁与冷战前有很大不同。首先，俄罗斯和中国的威胁在减小。冷战后，美苏意识形态对立已经消失，在双方矛盾大为缓解的情况下，俄对美发动核打击的可能性不大。中美之间虽然存在台湾问题，但美国在外交上奉行一个中国政策，在台湾问题上一般不会同中国开战，更不会轻易使用核武器。① 其次，美国今天面临最大的威胁是核恐怖主义以及发展核武器的“无赖国家”。尽管至今为止核恐怖主义攻击的可能性甚小，但如果美国遭到类似攻击，其结果将不堪设想，美国的生活方式和超级大国地位将从此发生改变。此外，“无赖国家”一旦掌握了核武器就有可能导致核大战的发生，这些国家对核武器的追求也将刺激其他非核国家发展核力量，从而引发地区军备竞赛和核武器的扩散。第三，世界和平的主要威胁来自核扩散及国际核不扩散机制面临的崩溃。由前美国国防部长佩里领导，美国和平研究所负责完成并向国会提交的《美国战略态势》报告认为，“世界已经到了核扩散的倾覆点（tipping point）”。② 奥巴马智囊团把核扩散者分为三类：“有意核扩散者”（willful proliferators），如巴基斯坦的A·Q·卡汗；“有意视而不见的核扩散者”（willfully blind proliferators），这类人本应当认识到他们的核技术和设备能力有可能被用来发展核武器，但并没有对此进行很好的监控；“无知的核扩散者”（ignorant proliferators），这些人对核武器造成的破坏和后果没有深刻的认识和理解。对于这三类人，奥巴马政府特别警惕。奥巴马政府同时还非常关注一些借和平利用核能“秘密研制”和“发展核武器”的国家，这些国家包括：利比亚、伊拉克、伊朗、朝鲜和叙利亚。③
奥巴马政府对冷战结束后美国的核政策进行了认真的检讨，认为克林顿和小布什政府至今没有在核问题上解决好以下四个问题：第一，美国的核战略仍然是建立在冷战时期的假设之上，即它的目标是前苏联的核攻击。第二，美国政府长期坚信只有拥有核武器才能保证国家安全，这就导致世界其他国家也开始不断追求拥有核武器。第三，克林顿和小布什政府一直没有搞清楚核武器在国家安全中究竟应当发挥什么样的作用。美国国防部长盖茨指出：“我们所有潜在的敌手，从恐怖组织到无赖国家再到新兴大国，他们有一种共同的认识，即他们知道用常规武器直接对抗美国是不明智的”。④ 因此，今天，许多国家，特别是一些发展中国家都把发展核武器作为对付美国的有效手段。它们知道发展常规武器很难一蹴而就地赶上美国，而发展核武器则可对美国形成直接的安全威胁和军事力量上的平衡，并在军事打击能力方面达到世界先进水平。此外，在武器性价比上，发展核武器也更有利于发展中国家的经济能力。那么，对于美国来说，在核武器问题上，如何才不会被其他国家所利用？克林顿和小布什政府都未能就此问题做出回答。第四，对遏制冷战后愈演愈烈的核扩散束手无策。奥巴马政府认为，冷战后几任政府对解决核扩散问题都未能拿出好的办法，导致核扩散威胁不断上升。因此，这届政府要全力以赴地解决核扩散问题，为实现“无核世界”而努力。
二、奥巴马政府的核政策
奥巴马政府把核安全问题视为美国大战略框架中的核心部分。目前，虽然明确的核战略报告还未正式出台，但从已有的报告、文章和讲话来看，奥巴马政府的核政策和美国国内对此类问题的基本认同已经比较明确清晰。奥巴马政府核政策的根本方针是：美国应当在国际反对核威胁和核扩散方面起到积极的领导作用。奥巴马明确宣布，“在伊拉克战争之后，……美国的时代并没有结束，但必须新生”。⑤“为重新恢复美国在世界的领导地位，我们必须面对给美国和世界带来的紧迫威胁，这些威胁包括：核武器、核材料、核技术及核设施有可能落入恐怖分子手中的危险”。⑥ 该政策的基本原则是采取多边合作的方式解决问题。奥巴马在他的多次讲话中，再三强调多边合作对解决安全问题的重要意义。美国一智库提交的《趋势2009：核态势评估——路线图》的报告承认：“美国不能单独对待这些威胁。美国核不扩散战略的成功实施与世界其他国家的能力和意愿具有重大的关系……”⑦ 该政策实施的具体手段是：通过开展多边和双边谈判解决核扩散问题，但并不放弃以强制和武力打击的办法达到防扩散的目的。
具体而言，美国的核政策主要包括以下四个方面的内容：第一，迅速与俄罗斯进行谈判。谈判内容主要有两项：一是通过与俄罗斯合作，有效控制核武器及核材料的扩散；二是进行有关延长STARTI条约的谈判（该条约有效期到2009年12月）及其他相关谈判。第二，强化国际核不扩散机制和军控机制。奥巴马政府将要求美国国会批准《全面禁止核试验条约》（CTBT）。奥巴马政府决心在今后4年内使国际原子能机构（IAEA）的预算额增加一倍，并要求其他国家同意签署《不扩散核武器条约》（NPT）的《附加条款》，这一条款赋予IAEA核查其他国家核设施等方面的权力。奥巴马政府还将要求核供应国集团（the Nuclear Suppliers Group,NSG）成员国不再向未签署《附加条款》的NPT成员国提供核技术。奥巴马政府设想在全球建立防扩散物流系统，要求世界各国去除高浓缩铀在民用方面的使用，要求相关国家定期公布本国所掌握的核裂变材料，甚至打算建立国际核燃料银行、国际核燃料再生中心及可靠燃料供应保险系统。对于核大国，除了与俄罗斯继续进行谈判外，奥巴马政府还有可能建议所有有核国家开展高层对话，以增加有核国家之间核武器的透明度和互信度。第三，美国将继续保持核威慑态势，将核武器作为一种战略威慑以维护美国安全。奥巴马指出：“美国将保持一个强大、安全、牢固和可靠的核威慑力量，美国在核裁军等问题上的一切努力都是以保持一个强大的核威慑能力为基础的。”⑧ 美国国防部长盖茨宣称，“虽然一触即发的超级大国冲突时代已经过去，但只要其他国家拥有核武器及工具，美国就应当保持一种可信的战略核威慑”。⑨ 第四，暂缓核武器力量向综合化方向发展。在小布什政府时期，美国把维持核优势和国家安全的重点放在对原有核武器的替代性研究上，即“可靠替代弹头项目”（the Reliable Replacement Warhead Program,RRW）研究。此项目已进行了多年并一直得到国会的拨款。对于RRW项目，美国国内长期存在严重分歧。这一项目的支持者认为，确保美国核弹头的可靠性和威慑力的唯一办法就是发展新型的核弹头及核武器系统，既包括战略核武器，也包括战术核武器。反对RRW项目的人提出了“能源部生命延伸项目”研究（Energy Department Life Extension Programs,LEPs）。LEPs项目试图通过翻新及替代工作使美国现有的核弹头寿命再延长20～30年。他们认为，RRW项目有可能会导致新一轮的核武器竞赛，而LEPs项目既可以维持美国当前的核力量优势和安全，又能使奥巴马政府的核战略与其核不扩散政策和停止核试验政策的目标相符。奥巴马上台前曾表示：“美国不应急于生产新一代的核弹头。我们应利用目前技术上的优势争取两党一致同意批准《全面禁止核试验条约》（CTBT）。”⑩ 他上台后，美国国会在2010年的财政拨款中停止了对RRW的拨款。目前，美国国会已经同意向LEPs项目拨款。
奥巴马政府核政策的特点和内在矛盾：
奥巴马政府的核政策具有三个明显特点：规制自由主义的行为方式、“保内必先安外”的思想方法和权力政治的进攻态势。
规制自由主义者认为，国际机制可以促进国家间合作，解决共同关心的问题；国际机制可以消除国家间不信任，解除相互恐惧之困扰。国际机制指国际规则和国际组织。奥巴马政府把解决核安全问题的很大希望放在了建立新的国际机制和强化已有的相关国际机制上。在这个特点之下，奥巴马政府一改小布什政府的单边主义强硬做派，愿意与俄罗斯、伊朗、朝鲜等国就核问题进行接触和谈判，愿意就国际核不扩散问题与世界其他国家开展多边合作。与此同时，奥巴马政府试图通过提出各种核安全倡议，使世界在美国的领导下，促成国际社会的多边合作，在全球建立起牢固的反扩散机制体系。他们设想的建立防核武器扩散物流系统以及各国定期公布核材料数据等计划都是典型的规制主义者的行为方式。
奥巴马政府核安全政策遵循“保内必先安外”的思想方法。虽然奥巴马政府忧虑世界面临核武器泛滥和核毁灭的威胁，但美国人自己并不愿意首先放弃核武器，却公开表示要继续执行核威慑战略。对导弹防御系统问题，奥巴马政府既没有表示要重新加入反导条约，也没有明确宣布要放弃反导系统，只是对这个系统的有效性表示怀疑。奥巴马政府把解决核威胁问题的途径全部都放在了国外，关注削减俄罗斯的核武器、担心伊朝拥有核武器、严禁恐怖组织掌握核武器、强调重建核不扩散机制，等等。它们认为别国的核武器都是不安全的，只有美国的核武器是安全的，因此必须清除和减少美国掌控以外的核武器，世界才有可能实现和平。这种作法是一种典型的“保内必先安外”的非常危险的思想方法，其直接后果往往是干涉主义和霸权主义。进一步分析，人们会发现，美国和世界其他国家的安全关系中存在这样一种悖论，即只要美国拥有核武器，世界许多其他国家就一定会设法拥有自己的核武器；而世界上只要有一个国家还拥有核武器，美国就一定不会放弃自己的核武器。
权力政治的外交进攻态势在奥巴马政府核政策中非常明显。一方面，美国要用自己强大的核威慑能力、广泛的影响力建立起受美国支配的新的国际防扩散合作机制；另一方面，美国要通过强硬的、进攻性的外交方式来迫使相关国家解决核扩散问题。在奥巴马和他的智囊们的讲话中，人们经常会遇到“坚定”、“强硬”和“进攻”的字眼。除了强调国际合作之外，奥巴马在解决核扩散问题上也并没有完全放弃军事干涉的可能性。奥巴马曾表示，“面对这些威胁（注：伊、朝核问题），我不会放弃军事方面的选择，但是，我们首选的必须是持久的、直接的和进攻性的外交手段，这一手段布什政府一直未能，也不愿意采用”。(11)
奥巴马政府的核政策存在着诸多自相矛盾之处：第一，奥巴马政府极为推崇的“无核世界”与美国仍然保持强大的核威慑力量之间存在严重对立。第二，美国的核打击目标将会从固定转向灵活。美国一方面并没有完全放弃对俄罗斯和中国的核威慑，另一方面确信核恐怖主义和“无赖国家”是美国最大的威胁。如此一来美国的核攻击目标将变得更加灵活和不确定，这样的核政策有可能给世界其他国家，特别是无核国家带来焦虑和恐慌。第三，在削减核武器问题上，只强调“攻”的能力，回避“防”的能力。美国从里根政府开始建立导弹防御系统到2001年12月布什政府宣布退出反导条约，美国的一系列动作导致冷战期间大国间形成的“核均势”态势彻底瓦解，然而，奥巴马政府上台后，并没有对此做出明确的说明。第四，奥巴马政府的防扩散政策依然带有浓重的双重标准色彩。在美国近期所有的核报告及文章中，美国政府和学者不断重复伊朝等国的核问题，却不谈以色列等国的核问题。以意识形态和政权性质画线的防扩散政策将会使美国的核政策很难自圆其说。
三、奥巴马政府核政策对世界和中国的影响
奥巴马政府的核政策势必给世界和中国的安全带来重大影响。客观地讲，这一政策的实施对国际安全具有一定的正面意义。美国新的核政策的推行将会从某种程度上控制世界核武器的扩散，同时也将会强化国际核不扩散机制，如IAEA等国际组织的防扩散能力。美国如果真能重新加入CTBT，并能与俄罗斯重开核裁军谈判，国际军控形势将会有所好转。但是，美国继续保持核威慑态势、回避反导问题以及在解决核扩散问题上的双重标准，将使国际核不扩散问题很难得到真正和彻底的解决。就中国而言，美国的核政策将会带来以下主要影响：
第一，中国将面临严峻的机制性压力。奥巴马政府计划提出的一系列反扩散机制性建议，不仅有可能影响到中国的核武器发展，还有可能影响到中国的核武器安全。第二，奥巴马政府在美国国会通过《全面禁止核试验条约》的可能性较大。在此之后，美国将会在全世界正式提出全面禁止核试验的要求。中国虽然签署了《全面禁止核试验条约》，但至今未生效。该条约如果生效，面对美国核武器库的不断替代和翻新，在高技术能力有限的情况下，中国将面临诸多制约和困难。第三，在美国反扩散的外交攻势下，奥巴马政府将会向伊朗和朝鲜等国进一步施压，这不能不影响到中国与这些国家的关系，乃至与其他发展中国家的关系。中国如何在反核扩散的同时，保持与发展中国家的友好关系，这对中国是一个考验。第四，奥巴马政府虽然强调通过谈判解决伊朝问题，但又明确宣布不放弃动武的可能。一旦由于核问题出现战事，亚太地区的和平、中国周边的稳定，甚至国内的安全都将会受到影响。中国不能不有所准备。
总之，与冷战后历任美国政府的核政策相比，奥巴马政府的核政策似乎重合作、讲道义、偏温和，然而，透视其本质，其终极目标仍是要维持美国在核力量上的优势并限制世界其他国家核力量的发展，最终确保美国自身的安全。从总体情况来看，奥巴马政府的核政策基本继承了克林顿政府在核政策上的立场，即“领导和管束”（lead but hedge）的核政策。但是，奥巴马政府的核政策无论在其目标的明确性、内容的广度和推行的强硬方式上都将会超过克林顿政府。
*奥巴马政府上台后，外交重点在5个方面：多边合作、反恐、反扩散、解决气候变化问题及解决能源依赖问题。
［收稿日期］2009－05－13
注释：
① Andrew Grotto & Joe Cirincione,“Orienting the 2009:Nuclear Posture Review-A Roadmap”,report from Center for American Progress & Ploughshares Fund,November 2008,p3.
② William J.Perry,“America's Strategy Posture-the Final Report of the Congress Commission on the Strategic Posture of the United States”,report from United States Institute of Peace,2009,summary.
③ Andrew Grotto & Joe Cirincione,“Orienting the 2009:Nuclear Posture Review-A Roadmap”,report from Center for American Progress & Ploughshares Fund,November 2008,p5.
④ Robert M.Gates,“A Balanced Strategy-Reprogramming the Pentagon For a New Age”,Foreign Affairs,January/February 2009,p3.
⑤ Barack Obama,“Renewing American Leadership”,Foreign Affairs,July/August,2007,summary.
⑥ Barack Obama“Renewing American Leadership”,Foreign Affairs,July/August,2007,p6.
⑦ Andrew Grotto & Joe Cirincione,“Orienting the 2009:Nuclear Posture Review-A Roadmap”,report from Center for American Progress & Ploughshares Fund,November 2008,p4.
⑧ Barack Obama,“Renewing American Leadership”,Foreign Affairs,July/August,2007,p6.
⑨ Robert M.Gates,“A Balanced Strategy-Reprogramming the Pentagon For a New Age”,Foreign Affairs,January/February 2009,p3.
⑩ Barack Obama,“Renewing American Leadership”,Foreign Affairs,July/August,2007,p6.
(11) Barack Obama,“Renewing American Leadership”,Foreign Affairs,July/August,2007,p7.
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