论知识经济视野中欠发达国家的政府职能，本文主要内容关键词为：知识经济论文,政府职能论文,欠发达论文,视野论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、知识经济与政府职能定位：一个崭新的课题
政府在整个国家生活中的职能应如何定位，向来是社会科学中的一个重要议题。政府的职能定位随着经济的发展、公众需求的变化而不断变化，有什么样的经济模式就有什么样的政府职能。当今，经济正处在一场深刻的转型之中，一种新型的所谓“知识经济”(KnowledgeEconomy)以前所未有的速度发展，正在取代以往的农业经济和工业经济。知识经济有着一系列不同于传统经济的特征，这些特征给各个领域均提出了传统经济下所没有的问题，改变了政府生态环境，进而影响到政府的职能定位。
首先，知识经济模糊了政府经济管理职能的层次。工业经济时代，一般认为市场对经济进行微观调控，而政府进行宏观调控，此时市场确实可以较为有效地配置自然资源，原因在于它能够在一定程度上调动人的主动性和创造性。但是市场配置的缺陷在于它的配置范围主要是自然资源而非智力资源。而智力资源作为知识经济发展的不可缺少的因素，其配置是否有效确实对经济的发展起着决定性的作用。随着知识经济的发展，市场淘汰不理智行为或无知企业行为的反应是否有效，软科学的发展能否对非平衡复杂的系统进行定量分析、进而得出可以与市场自我调节相匹配的预测性计划等一系列问题，均使政府与市场在资源配置所发挥的作用有待审视。
其次，知识经济使政府的行为方式发生转变。办公自动化技术的普遍采用及信息通讯的发展，使各个主体之间的交流方便得多，沟通也不成问题，管理幅度因之扩大。过去认为较好的管理幅度是8个人左右，而如今却能扩大到数十人甚至上百人，“平板型”管理理论甚至认为管理层次完全可以精简到2-3个层次，而管理幅度理论上可无限扩大，知识经济日益发展的办公体系如DSS（注：DSS：支持高层决策的决定支持系统。）为这种管理理论提供了依据。
第三，知识影响着政府权能的平衡。一方面，信息技术使政府有可能依靠各种途径采用最新的高科技来使其行为效率提高，这些技术的采用虽然会受到政府体制内部的种种原因的阻碍，但是总的看来政府仍然会使自身行为能力得以增强，政府能够达到的势力范围也不断扩大。与此同时，也是由于因特网等先进通讯技术的普及，公众参与公共事务的可行性增强。出于自身需求的驱动，政府系统外的人员和社会组织可能更多地要求参与政府行为，甚至要求政府退出传统公共行政领域的一部分。这便出现了政府管理能力增大与在传统职能领域职能范围相对缩小的矛盾。
第四，知识经济使政府权威发生了根本意义上的变化。如网络虚拟世界是作为一个跨国际、无国界的实体存在，超出了任何一个传统国家的管理范畴。在这个虚拟世界里，政府与别的组织一样平等占有一隅，其权威已不再如现实世界。甚至可以说，在虚拟世界，人们心中如果还存有“政府权威”这个词的话，那很大程度上是借助于人们形成的传统观念。在一个政府权威受到冲击的世界，政府该如何定位？网络黑客活动日益猖獗、危害日益加大的事实说明即使在虚拟世界中，也需要一个权威，需要一个能定位网络新道德和规范游戏规则的权威。
可见，知识经济下的政府绝非传统经济下的政府，政府的职能应有其时代的特征。如何确定新形势下的政府职能，有效地解决知识经济时代的新问题，是摆在时代面前的崭新课题。
二、知识经济条件下欠发达国家的政府职能定位：一个特殊的问题
欠发达国家的政府职能与发达国家相比存在着明显的劣势。
首先，欠发达国家的政府机制不健全，职能错位。欠发达国家政府现有的弊病在于有效性不高——我们应摆脱“大政府”理论与“小政府”理论的纠缠，考察一个政府模式的好坏只需注重其政府行为的有效性，而不应束缚于形式。然而欠发达国家政府过分注重形式而忽略了政府行为的有效性，导致了政府职能定位出现偏差。更重要的是欠发达国家政府宏观调控能力不强。中央权威和国家宏观调控能力的重要表现之一为中央财政经常性收入占国内生产总值(GDP)的比率普遍较低，如1995年中国的比率为5.7%，低收入国家为9.9%，中低收入国家平均值18.9%，均远低于发达国家。（注：数据来源：《（世界银行）1998年世界发展指标》，“中央政府财政”，中文1版，中国财政经济出版社1999年版，第228-230页。）可见，不管是何种社会形态的欠发达国家，其宏观调控能力不是太强而是太弱。由于宏观调控能力过弱，欠发达国家政府难以对经济进行统一的部署，这对于整个国家高科技研究的投入、产业结构的合理化均是一个不利的因素。
其次，欠发达国家的教育落后，智力资源难以满足知识经济发展的需要。智力资源作为知识经济最重要的资源，是经济增长的决定性因素。一个国家智力资源（包括潜在的）是否丰富，表现在对教育的投入和国民受教育程度上。然而，欠发达国家政府在这方面的行为普遍不明智。例如在公共教育支出上，95年中国投入占GNP的2.3%，低收入国家投入为3.6%，而发达国家投入为5.5%。（注：数据来源：同③，第84-87页。）欠发达国家对教育的投入如此的少，实在难以想象有可能像发达国家那样造就大量高水平的劳动力大军，进而迅速、有效地发展知识经济。欠发达国家的教育体制也面临严峻的挑战。欠发达国家由于教育普及、入学率提高，其学龄人口也在不断增加；另外，因辍学学童不断增加，为使他们重返校园，将给教育系统带来新的物质和资金压力。接受高等教育的人口比例太低仍是欠发达国家面临的一个严重问题。至95年，低收入国家受高等教育人口占相对年龄的比率约为6%，远低于高收入国家的57%。（注：数据来源：同③，第88-91页。）
再次，欠发达国家落后的经济、技术现状制约着其知识经济的发展。在国际竞争中，欠发达国家主要是拼资源，拼劳力；而发达国家靠的是高技术。这便造成了贸易中的巨大反差。尽管欠发达国家对外贸易的绝对值在不断加大，但国内环境问题也因此日趋严重，难以步入可持续发展的道路，给知识经济的发展带来严重后患。过去，欠发达国家可以依靠丰富的能源来与发达国家竞争，从而在一定程度上取得了有利的发展条件。但是，新能源和可再生能源的开发，使得发达国家部分摆脱了受资源的限制。
欠发达国家在网络建设上已经落伍，由于基础设施、技术、资金和人才上的劣势，不得不搭乘发达国家的便车，这使欠发达国家在信息高速公路的地位上受到严重挑战。欠发达国家在科技上面临的另一个最为直接的挑战便是基因工程技术大大落后于发达国家。欠发达国家在这方面的技术缺陷使其有可能面临“基因殖民地化”，即只能依靠发达国家的基因工程技术才能解决吃饭的问题。
三、知识经济中欠发达国家的政府职能：基本框架
政府的职能之一：投资并引导社会投资于教育等基础设施的建设，提供必要的公共物，保护弱势群体。
知识经济下的欠发达国家的政府在履行这项职能的时候，定位发生了微妙的变化。政府要保护弱势群体，这点在知识经济时代下显得更为重要。政府应采取的最主要方式是为其提供良好的受教育的条件，使个人能开发潜在的智力资源，从而能给社会以回报，来帮助更多的贫困者。在欠发达国家，教育和网络等基础设施的投入仍离不开政府，但同时，政府要鼓励私人投资于其中，并通过宣传让公众认识到这是有最大收益的投资并乐意投资。
政府同样需要介入并解决信息不畅的问题，“信息问题已成为经济发展的一个重要障碍，对于弱势群体而言更是如此”（注：《（世界银行）1998/99年世界发展报告：知识与发展》，中文1版，中国财政经济出版社1999年版，第3页。），因此，欠发达国家政府应指导社会为他们提供信息，并以创新方式帮助他们减少与市场的隔离。另外，政府给中小企业以信息支持也将使其竞争力增强，仅此一项政府便大有可为。
政府职能之二：促进官、产、学、研一体化，培养有效的国家创新体系。
知识经济时代由于技术淘汰很快，科研成果的价值能否得以实现很大程度上在于这个周期的长短。欠发达国家过去将新技术投入生产的漫长周期说明政府应尽力促使由研到产的周期减短，创建一个良好的科技转化机制。
知识经济的出现，使大学被看成国家创新体系和地区创新体系的重要角色，与其企业明确的界限已经或正在消失，经济人角色正在形成。另一方面，为适应国际竞争，许多有战略性眼光的公司注重与政府实验室和大学进行长期性合作，以期在竞争中以新产品取胜。大学和产业界，两个过去相对独立的领域，现在都开始承担过去属于对方领域的任务，二者正在相互融合，官、产、学、研一体化的基础已经存在，政府要
做的是力促这种新模式形成。为高科技开发创造条件，在规划、财税、信贷等方面予以重点扶持，营造有力的政策支撑环境；加大政府和社会对高新技术领域的投入与支持，制定发展高新技术产业的优惠政策，建立起由政府为导向、大学与企业为主体、市场各方参与的投、融资基金；促进高科技产业化顺利实现，加快科技成果的市场化、产业化步伐。
职能之三：创建宽松的、非扭曲的政策环境，建立法律基础，树立良好的政府形象。
世界银行97发展年报指出，宽松的、非扭曲的政策环境有利于吸收外来投资，使经济受益于具有竞争性的市场力量。（注：数据来源：《（世界银行）1998年世界发展指标》，“中央政府财政”，中文1版，中国财政经济出版社1999年版，第46-52页。）对于欠发达国家来说，资金的投入往往成为约束其经济发展的一个重要因素，吸收风险投资是解决资金问题的一个重要途径。为了给予风险投资家一个可信任的环境来吸引资金，欠发达国家必须确保经济政策的稳定性。
良好而稳定的政策的制定，会提高国家的信誉，给予投资者以良好的心态，从而有利于吸引外来资金。而具有远见卓识的政策，会避免经济发展受到的干扰和破坏，走上可持续发展的道路。同时，为保证投资者和知识创新者的积极性，政府有必要建立健全的法制体系，保护知识产权。知识经济时代，无偿使用知识已经不可能，要使知识创造者得到合理的价值回报，必须科学地规范社会组织使用知识的行为。政府必须通过有关法律、法规和政策，下大力气健全和完善知识产权保护体系，建立和健全公平、合理的知识价值回报制度，使著作权、专利权等知识成果得到保护并创造出巨大的物质财富，促进经济和社会的可持续发展。
职能之四：优化产业结构，促进生产方式由粗放型向集约型转变。
由于欠发达国家的经济现状，只能走工业化和知识化同时发展的道路，以避免极端性行为带来的损失。因此，政府须对产业结构进行调整，努力培植完全基于知识的知识产业，使之成为未来的主导型产业，形成新的经济增长点；同时进行传统产业知识化改造，实现产业升级升值，淘汰粗放型生产方式。在产品结构上，要提高知识含量，向市场提供高附加值的产品。
职能之五：规范新道德，更新观念，建立科学的价值体系。
任何一种经济模式均需要与之配套的规则，这个规则除了法律外，还应配之以道德。人的行为的不确定性与性格的多样性使法律无法解决全部的社会问题。同时主体行为的个性化与复杂化让整个社会更为复杂。而一个社会不能步入无序的状态，因此作为更高层次的调节人与人关系的手段——道德约束的作用更为突出。政府要做的，是要引导知识经济时代新道德的建立。政府引导新道德和价值观的建立更多是依靠舆论的宣传、普及教育。在整个过程中，政府应注意何种行为是超出了道德的范畴而触及了法律，对权力主体以权谋暴利的不规则行为不应再视为道德败坏，而是该诉诸以法律。
综上所述，时代的变迁要求政府职能发生相应的变化，政府不仅继续是一个协调者、控制者、指导者，更重要的是一个知识与技术创新、经济发展的直接规划者和推动者；政府不仅只是市场主体的对立调控者，更是强有力的伙伴。知识经济的到来为欠发达国家提出了挑战，也提供了新的机遇，政府要领导国家走向富强之路，必须出色地完成时代赋予的职责。
政府要很好地履行职能，首先要行政系统中的每一个成员都意识到政府履行自己的职能是政府的义务。只有建立“有使命感的政府”来取代“规则驱动的政府”，政府才有可能较好地履行其职责，符合知识经济时代的要求。此外，要迎接时代的挑战，欠发达国家的政府更需要提高其行政效率，使政府的能力与其职能相符。现阶段欠发达国家的政府普遍存在着各种各样的弊病，这便要求政府进行符合本国国情的行政体制改革，引入竞争机制、驱动机制，完善组织机制，构造适应时代发展要求的政府，从而在根本上使政府能够胜任其职。