新时期我国农村公共财政支出框架建设的政策选择，本文主要内容关键词为：新时期论文,财政支出论文,框架论文,农村论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村公共财政制度的建立是一项长期的、渐进的系统工程。它涉及农村财政收入制度、预算管理制度方方面面。特别是现阶段农村公共财政建设在很大程度上将受现行政治、经济体制，国家财政实力，农村社会、经济发展程度等诸多因素的影响。本文就现阶段我国农村公共财政支出框架建设进行初步探讨，试图在分析我国农村财政支出现状及存在问题的基础上，探索新时期农村公共财政支出框架建设的目标、原则和基本内容。
一、我国农村财政支出的现状与问题
1、现行农村财政支出的数量和结构分析
从农村财政支出的数量上看，我国农村财政支出总额一直在稳步增长。国家财政用于农业的支出，从1996年的700.4亿元，上升到2001年的1456.7亿元；农村社会救济费从1996年的3.47亿元，上升到2001年的10.91亿元；自然灾害救济费从1996年25.5亿元，上升到2001年 41.02亿元。农村财政性教育经费支出从1996年532.47亿元，上升到 2001年的900.97亿元。在农村卫生经费方面，1996年，政府对农村卫生的投入为74.66亿元，2000年为100.65亿元。
从各级政府负担农村财政支出的结构看，以地方财政为主。我国大部分农村财政支出是由中央与地方财政共同负担，在一些支出内容上，地方财政负担了绝大部分农村财政支出份额。比如在农村义务教育支出方面，中央财政占2％，98％由地方财政负担，其中乡镇负担78％，县财政负担9％，省财政负担11％。在农村医疗卫生总支出中，中央财政支出仅占2％。国家财政支援农村生产和各项农业事业费支出方面，除农垦事业费和气象事业费外，其他各项支出中由地方财政负担的占到80％以上，地方财政支出占国家财政支援农村生产和各项农业事业费支出总额的90％左右。
我国农村财政支出涉及众多的政府部门，实行分散化管理。从农村财政支出所涉及的部门来看，我国农村财政支出牵涉到许多政府部门。在我国的政府组成部门当中，除了农业部是作为专门主管农业与农村经济发展的国务院部委外，有关农业与农村社会经济发展的诸多事项分散在国务院其他部委当中，有些部委还设有专门的或与农业和农村经济发展相关的司局（见表1）。有些农业与农村经济发展相关的支出也由许多部门共同完成。
表1 涉及农村财政支出主要部委及司局的职责概述
┌─────┬──────┬──────────────────────────────┐
│ 部委│司局│主要职责│
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│ │ 农村与社会│编制并组织实施农村与社会发展的科技政策与规划、科技攻关计│
│ 科技部 │││
│ │发展司 │划、农村及社会发展领域的重大科技产业的示范。│
├─────┼──────┼──────────────────────────────┤
│ ││宏观指导基础教育工作和重点推动九年义务教育、扫除青壮年文│
│ 教育部 │ 基础教育司││
│ ││盲工作。│
├─────┼──────┼──────────────────────────────┤
│ │ 社会福利和│拟定保障老年人、残疾人、孤儿和五保户等特殊困难群体社会福│
│ │ 社会事务司│利救济的方针、政策、规章并指导实施。│
│ 民政部 │││
│ ├──────┼──────────────────────────────┤
│ │救灾救济司 │管理、分配中央救灾款物并监督检查使用情况；建立和实施城乡│
│ ││居民最低生活保障制度；指导各地社会救济工作。│
├─────┼──────┼──────────────────────────────┤
│ ││协调地区经济发展，编制“老、少、边、穷”地区经济开发计划和以│
│发展与改革│ 地区经济司││
│ ││工代赈计划。│
│ ├──────┼──────────────────────────────┤
│ 委员会 ││农村经济发展重大问题、战略和农村经济体制改革建议；衔接平│
│ │农村经济司 ││
│ ││衡农业、林业、水利、气象等的发展规划和政策。│
├─────┼──────┼──────────────────────────────┤
│劳动和社 │ 农村社会 │农村养老保险的基本政策和发展规划；社会化管理服务的规划和│
│会保障部 │ 保障司│政策并组织实施 │
├─────┼──────┼──────────────────────────────┤
│ │农业司 │参与管理和分配财政扶贫资金和重要救灾防灾资金；管理扶贫等│
│ 财政部 ││政策性支出专项贷款贴息；农牧业税特大灾情减免。 │
│ ├──────┼──────────────────────────────┤
│ │ 农业综合 │组织实施并监督管理国家农业综合开发政策制度、规划和农业综│
│ │开发办公室 │合开发项目，管理和统筹安排中央财政农业综合开发资金。│
├─────┼──────┼──────────────────────────────┤
│ ││组织编制并监督实施村镇建设与体系规划的方针、政策和规章制│
│ 建设部 │ 城乡规划司││
│ ││度。│
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┌────┬──────┬─────────────────────────────┐
││农村水利司 │组织实施农村水利的方针政策和发展规划；农田水利基础建设和 │
│水利部 ││社会化服务体系建设；乡镇供水和农村节约用水工作。 │
│├──────┼─────────────────────────────┤
│││组织并监督实施全国水土保持规划、法律、法规及措施，协调水土│
││水土保持司 │ │
│││流失综合治理。│
├────┼──────┼─────────────────────────────┤
││ 基层卫生与│组织并实施农村卫生工作相关政策、法律、法规、规划和服务标 │
│ 卫生部││ │
││ 妇幼保健司│准。 │
├────┼──────┼─────────────────────────────┤
││ 县际及农村│ │
│ 交通部││县际及农村公路的规范与改造│
││公路领导小组│ │
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│ 农业部 ││主管农业与农村经济发展。 │
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资料来源：根据相关政府部门网站资料整理
2、农村财政支出与农村社会经济发展要求存在明显差距：总量不足，体制不顺
我国目前财政支农支出主要包括农业基本建设、农业科技三项费用、农业科研、支援农村生产、农业综合开发、农林水气等部门事业费、农产品流通补贴、农业生产资料补贴、财政扶贫和农业税收减免等项支出。从政府对农业的投入看，财政资金支持总量偏低，结构存在诸多不合理之处，资金管理体制也不够完善，资金使用效果不理想。
首先，总量不足。尽管“九五”时期政府财政支农资金投入的增长幅度较大，但与我国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。其次，结构不合理。我国政府财政农业支出60％—70％左右用于人员供养及行政开支部分，而用于建设性的支出比重不高；在财政农业建设资金中，用于大中型水利建设比重较大，而农民可以直接受益的中小型基础设施建设的比重小；在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障；农业研究和推广缺乏足够的投入保障。第三，政府财政支农资金管理分散，资金使用效果不理想。一是财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。二是政府财政支农资金使用监督机制落后，资金使用效果差。
3、农村财政支出职责与其财力不匹配，加剧了县乡基层财政困难
1994年实行的分税制改革，使中央与地方之间在财政收支分配关系方面逐步得以规范，但这一规范还只是在中央与省级地方财政之间，省以下的分税制改革仍在不断完善之中。从分税制改革的情况来看，分税制改革后，中央财政收入比重有所提高，而地方特别是县乡地方财政收入地位有所下降，在总体财政形势不断好转的背景下，县乡财政形势却令人担忧。
4、农村财政支出方式有待进一步规范和创新
如何提高农业生产技术水平和生产效益，促进农村社会经济的健康发展，保证基层政权的正常运转，在中央加大对地方财政转移支付的同时，应该说地方政府也在调动一切可用财力。地方财政除了在预算内安排农村财政支出外，还通过乡镇自筹、统筹等形式，确保农村财政支出。比如2000年地方乡镇通过自筹、统筹等形式安排了农村财政支出387.39亿元。2001年通过社会团体和公民个人办学、社会捐资和集资办学、学费和杂费以及其他形式为农村义务教育筹集经费201.3亿元，预算外财政安排农村义务教育经费支出114.8亿元。
通过乡镇自筹、统筹以及吸引社会资金可以为农村社会经济发展事业提供一定的资金支持，但由于这些资金形式具有不稳定性，且支出方式存在很大的随意性和不规范性，有些农村社会发展事业用这种资金形式可能会有违社会事业发展的初衷。自1998年开始实行农村税费改革以来，许多乡镇在取消“三提五统”等税外收费后，乡镇财政收入大大减少，相应地使农村财政支出缺乏财力支持，使得一些靠乡镇自筹、统筹等形式支持的农村社会事业处于无钱办事、无人管理的状况。之所以会出现这种情况，应该说在很大程度上还是与农村财政支出方式的不规范有关，农村财政支出方式有待进一步完善。
形成上述问题的原因，既有财政体制自身缺陷，例如在政府间财政体制变迁中形成收入权限上收的同时，农村财政支出负担下移；也有财政体制以外的原因，包括长期二元结构背景下政府职能转换不到位，行政管理体制改革滞后以及政府间事权划分不清、分工不合理等等。
二、农村公共财政支出框架建设应遵循的原则
构建农村公共财政支出框架的基本原则：既要满足市场经济体制对财政支出体制的一般要求，即体现公共财政的共性；又要适应社会主义基本制度和农村社会经济发展的特点，即体现新时期农村公共财政支出的个性。
农村公共财政支出框架建设的具体原则包括：
1、满足社会共同需要原则。农村公共财政支出，作为社会主义市场经济体制下，根据农村社会经济发展的特点和需要而进行的财政支出，是一种相对于私人支出而为满足社会共同需要所进行的社会资源配置活动。就我国目前农村社会经济发展现状来看，农村社会经济发展的滞后，一个最突出的表现就是农村公共产品供给体制的不完善，不仅不能满足农村社会经济本身发展所需，更不能满足整个国民经济发展所需。因此，以满足社会共同需要为标准和目的，将是进一步规范和完善农村公共财政支出中最主要的原则之一。
2、弥补“市场失灵”原则。所谓弥补“市场失灵”原则，其基本内涵和要求，就是在市场经济下，政府及其公共财政只能以弥补市场所需纠正的失效状态作为自己的行为准则。这就是只有市场失效的领域，才是公共财政可以介入的领域。市场失灵作为市场与生俱来的缺陷，是天然存在的，市场无法依靠本身的力量和手段去克服。这就使得市场失灵基本上只能依靠公共财政来弥补，公共财政发挥作用是市场得以正常运行的必不可少的前提条件。
3、综合协调原则。综合协调作为我国国民经济管理中经常强调的原则之一，对社会经济改革与发展的顺利进行有着重要影响。我国农村税费改革现在面临困境，在很大程度上与农村税费改革的综合协调性注意不够有关。从理论上讲，农村税费改革是相互配套的，“农民减负，乡镇减人，民主支持”，一减对一减，正好还可以维持“一个萝卜对一个坑”。但是百密一疏，始料不及的是负担好减人难减，而且不仅仅是一个减人的问题，还要减债、还要提前支付减人成本等等。
4、循序渐进原则。农村公共财政支出框架建设，应该说是一项长期的、渐进的、复杂的、有机的系统工程。在建设农村公共财政支出框架过程中，不仅原有财政体制的影响在一定程度上仍然存在，而且由于农村的发展情况千差万别，农村社会经济形势又处于不断发展之中。因此，农村公共财政支出框架建设就不可能是“一蹴而就”的事情。在建设农村公共财政支出框架时，不仅要吸收和借鉴原有财政支出体制的经验和长处，还要根据不同的社会经济发展状况，不断地对农村公共财政支出框架进行调整与完善。
虽然说建立农村公共财政支出框架最直接的原因，是由于我国的“三农”问题越来越严重，特别是农村社会经济发展缓慢、农村基层政权运转困难，以至影响到农村社会的稳定和整个社会经济的健康、持续、全面发展。但农村公共财政支出框架建设不能仅从维持基层政权正常运转这一短期目标出发。由于我国农村社会经济发展中所存问题的根源，既有社会历史原因，也有政策制度因素。作为促进农村社会经济发展、解决“三农”问题政策措施之一的农村公共财政支出框架建设，也就应该在认清农村社会发展现状的基础上，结合整个社会经济发展趋势，注意农村公共财政支出框架建设的层次性和渐进性，并有所选择和侧重地进行农村公共财政支出框架建设。
5、公平与效率原则。农村公共财政支出框架建设中的公平与效率原则，就是指运用正确的财政政策促进和达到这两个社会经济原则的基本协调，在注重效率的情况下兼顾公平，通过市场和财政两种机制的有效结合来实现公平与效率的兼顾。具体来说，建立农村公共财政支出框架，就是要充分有效地发挥公共财政职能，使其能够满足农村社会经济发展所需，让农村居民能够享受到生存与发展所需的基本的公共产品和服务，逐步实现城乡居民之间在基本公共产品和服务享用上的机会均等。同时，在建立农村公共财政支出框架时，还需要注意效率原则。因为建立农村公共财政支出框架，是为了能更好地促进农村社会经济的发展，进而实现整个国民经济的持续、全面、协调运行。当然，在政策实践中，从指导思想上看，又不可避免地要根据一定时期的政治经济形势侧重于某一方面，同时兼顾另一方面。对于目前我国农村社会经济发展现状来看，从总体上说，侧重于效率同时兼顾公平，才是应有的选择。
三、农村公共财政支出框架建设的目标与内容
1、农村公共财政支出框架建设的目标
农村公共财政支出框架建设，首先要明确各级政府在农村公共产品供给上的职责范围，建立一种运转协调、支出规范的农村公共产品供给机制。我国农村公共产品供给上的不规范，主要体现在以下方面：一是有关政府在供给农村公共产品上的缺位。二是乡镇政府在供给过程中的错位。三是村一级在供给过程中的困境。其次，农村公共财政支出框架建设要有助于目前我国“三农”问题的有效缓解。
同其他许多事物一样，农村公共财政支出框架建设，也是一个历史的过程，并具有阶段性特征。随着农村社会经济的发展和国家财力变化等情况，农村公共财政支出框架建设的目标也需要不断进行调整，其近期、中期与远期目标（详见表2）也会因此而有所不同。
表2 不同时期农村公共财政支出的目标
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│主要内容│近期目标 │中期目标 │远期目标│
├────┼─────────────┼─────────────┼────────────┤
│基层行 │确保基层政府的正常运 │在维持基层政权正常运转││
││ │的前提下，妥善解决乡镇│适应农村社会经济发展所 │
│政支出 │转。 │ │需，提高行政支出效率。 │
││ │债务问题。││
├────┼─────────────┼─────────────┼────────────┤
││ 加大对中小学危房改造的 │ 合理调整农村中小学布││
││ 投入，完善中小学最基本 │ 局，提高基础教育支出效 ││
│ 基础 │ 的教育设施；进一步完善 │ 益；进一步完善教育基础 │ 建立起一种既适合农村社│
│ 教育 │ 和巩固“两基”成果；完善│ 设施，提高装备水平；完善│ 会经济发展，又有助于整│
││ 基础教育的财政转移支出 │ 基础教育的财政补贴方│ 个社会生产力水平提高的│
││ │ 式；提高义务教育年限和 │ 农村基础教育体系。│
││ 方式。 │ ││
││ │ 居民文化素质││
├────┼─────────────┼─────────────┼────────────┤
││ │完成对大江大河大湖的综││
││对现有水利基础设施进行│合治理，加快实施对小流││
││修复、更新和巩固，提高抗 │域的综合整治工程；进一│建立起适应现代农业生产 │
││御自然灾害的能力；加快│步改善农村道路交通状况│和农村社会发展所需的基 │
│ 基础 │农村地区乡村间的简易公│和信息交流基础设施，提│础设施体系；进一步改善 │
│ 设施 │路建设、农村电网改造和│高乡村道路的硬化率和油│农村的人居环境，实现城 │
││通讯设施建设；解决农村│路率，完善农村道路交通│乡之间在生态与生活环境 │
││人口的饮水难的问题，加│体系；提高自来水普及率， │方面的协调一致；加快实 │
││快完成改水改厕工作。 │确保农村饮水质量和安 │施可持续发展战略。 │
││ │全。 ││
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┌────┬───────────┬─────────────┬───────────┐
│主要内容│近期目标 │中期目标 │远期目标 │
├────┼───────────┼─────────────┼───────────┤
││建立、健全最低生活保障│扩大农村最低生活保障覆│ │
││和贫困人口的社会救济制│盖面，提高养老保障的社│逐步建立起统一的农村社│
││度；加快社区保障体系建│会化率；建立国家保障与│会保障体系；做好城乡社│
│医疗卫 │设；加大对公共卫生防疫│商业性保险相结合的农村│会保障体制之间的协调工│
│生与社 │体系和地方病防治的投 │居民社会保障模式；完善│作，在条件允许和可能的│
││入；进一步完善农村三级│农村医疗卫生体系，提高│情况下，实现城乡一体的│
│会保障 │ │ │ │
││医疗保险体系和基本医疗│卫生保健水平；逐步实现│社会保障制度；实现与农│
││补助制度；规范基本养老│由“有病才看病”向定期检 │民需求和社会发展相一致│
││保障和医疗卫生支出方 │查和专项检查相结合的卫│的医疗卫生体系。 │
││式。 │生保健模式。 │ │
└────┴───────────┴─────────────┴───────────┘
2、农村公共财政支出内容
在确定农村公共财政支出内容时，既要考虑提供公共基础服务，又要考虑为能够建立起其他有效的制度而进行的财政制度安排。在提供的公共基础服务方面，包括农村大型水利和交通、通信等基础设施、农村义务教育和其他公共教育服务、农业科技推广服务、农村医疗保健服务、农村经济发展信息服务、社会保障和安全服务以及其他财政均等化服务等。在所服务的相关政策制度方面，首先要解决的是尽快提高农户的组织化程度，组织农村经济体的各种行业协会和合作组织，协调农村经济内部的竞争与合作关系，为农村经济体提供信息服务、人才服务。组织农村经济产、供、销一条龙和农、工、贸一体化，组织统一有序的农产品大市场。其次要解决农村土地使用权的问题，让农村的土地使用权流转起来，引导农村人、财、物等资源的优化配置。第三、制定农村经济发展计划，将分散在各部门的支持农村经济发展的政策、资金聚集起来。第四、推进农村城镇化进程。
完善农村公共财政支出内容时，必须区分财政支出的性质和层次，突出重点，有保有压，调整和优化支出结构。坚持“有所为、有所不为”的原则。虽然政府职能与经济发展水平和居民收入水平密切相关，也就是说，农村基层政府提供何种公共品和服务在很大程度上取决于经济发展水平，但在一定条件下，经济发展水平和居民收入水平又决定了居民对公共品和服务的偏好。因此，农村基层政府的职能应分为两类：
第一类为农村基层政府的基本职能，这部分职能是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共品和服务，其目的在于使全体公民的基本权利得到保证，以实现社会公平。这些基本职能包括：农村地区公共安全、最基本的教育和医疗服务、最低限度的行政管理等。2004年世界发展报告《为穷人提供服务》有两个主题：一是穷人，二是公共服务。该报告认为健康和教育服务是穷人福利的重要组成部分和千年发展目标之一，因此具有建构性作用；同时健康和教育服务又是重要的人力资本投资，因此具有工具性作用。从这两方面出发，反穷困就需要为穷人提供健康和教育方面的服务。
第二类为农村基层政府的非基本职能，也可称之为扩张性职能。这些职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定。它包括两部分：一部分是指提供更高质量和水平的基本公共品和服务，例如，高水平的教学设施和教师、较好的医疗设施等；另一部分是随经济发展水平提高所要求提供的公共品和服务，如乡村道路建设、小型水利设施建设（如灌溉排水设施、防洪设施等）、小城镇或集镇基础设施建设（如下水道、路灯等）、水土治理和环境保护，这些公共的提供可以为当地居民创造更好的生活环境和投资环境。
尽管农村公共财政支出内容在一定社会经济条件下会有所不同，但维持基层政权的顺利运转方面的支出，将始终是农村公共财政支出中的本质内容之一。当前我国部分乡镇由于行政事业公用经费标准偏低，不但确保不了行政事业单位正常运转的需要，一些财政困难乡镇的领导还常为电费、电话费、交通费等公用经费发愁。由于县乡预算收入偏低，上级补助又满足不了需要，为了保工资，近几年拨付的公用经费在逐年减少。我国目前基层政权运转出现困难，很大程度上也与各级政府之间的事权划分不规范有关。许多本应该由中央与省级政府共同承担的行政支出（如计划生育、民兵训练等），却由县乡财政负担，在乡镇却又不得不通过“三提五统”来解决。农村乡镇所面临的这种公共财政危机，决不是一个简单的经济问题，它可能导致乡村公共权力机构或组织的瘫痪。在建立农村公共财政支出体制，确保基层政权的稳定，在一要保工资，二要保正常运转的同时，还要完善中央、省、市、县、乡镇之间的财政分配体制，明确各级政府的事权范围和支出责任，尽可能地提高财政支出效率。
四、农村公共财政支出框架建设的宏观环境对策
1、按照市场经济体制的基本要求切实转变各级政府职能
在农村公共财政支出建设中，合理界定政府职能，还需要结合农业和农村社会经济的特点，政府对农村经济发展不能撒手不管，但也不能像传统体制那样直接干预农民的经济活动，正确的思路应当是市场引导资源配置，国家扶持农业与农村经济发展。
（1）为农业提供适度保护。农业生产物质基础日益脆弱，抗自然灾害的能力不强；农业生产分散经营，规模狭小，生产手段相当落后，难以形成规模效益等。这些问题在很大程度上来源于市场机制的作用。因此，要解决上述问题，促进农业持续稳定发展，必须由政府在一定程度上修正市场机制的作用，对农业提供适当保护，这也是世界各国共同的做法。（2）提供农村基础设施。农村基础设施往往存在着供给规模与需求规模不对称的问题，但这些基础设施又是农村经济发展与农民生活所必需的。此外，基础设施存在着投资大、受益面广且难以准确界定等特点，如农田水利基本建设、农村道路、电网、通讯设施、农村教育与保健等，使得大部分农村基础设施具有公共物品或准公共品的性质，存在着市场失灵问题，需要政府对此进行相应地资源配置活动。（3）维持公平竞争环境，反对垄断。在市场经济条件下，经济主体具有无限扩大生产规模的内在倾向，这种倾向也会导致垄断区域性农村市场的现象的出现。此外，现阶段农村经济活动主体多而分散，还可能出现过度竞争，这些都需要政府进行干预，以维持自由、公平的竞争环境。
政府在社会经济发展中的职能，应该说是一个随着社会经济的发展而不断调整与完善的过程。目前我国政府在农村社会经济发展中的职能，还包括保护耕地与环境，推动农业现代化和引导小城镇建设等。耕地在我国是十分珍贵且不可替代的资源，由于农业比较利益偏低的特点，完全的市场调节很可能导致耕地大量流失。因此，政府必须干预耕地的流动，严格控制耕地资源的流失。环境问题具有典型的“外部效应”，因此也是市场机制本身无法有效解决的问题，必须要有政府的适度干预。而农业现代化和小城镇建设作为农村社会经济发展的重中之重，没有政府的宏观调控和引导，其发展方向和进程难免受到一定的影响。
按照市场经济体制改革的要求转换政府职能，是我们面临的一项紧迫而艰巨的任务。政府职能转换不到位，政府行政方式不规范，是阻碍财政体制改革进程、造成目前财政（特别是基层政府财政）困难的主要原因。反过来讲，财政体制改革不彻底、体制功能退化以及财政管理上的缺陷，又加大了政府职能转换的难度。一些地方政府热衷于争投资、上项目，不切实际大搞形象工程、低水平重复建设，铺张浪费，以及积重难返的乱收费、乱罚款、乱摊派等等形象，无不反映出政府职能转换与财政改革之间恶性循环。所以，从长远看必需进一步强调切实按照市场经济基本原则来转换政府职能，解决“缺位”、“越位”和“错位”问题，在有所为、有所不为的基础上依法行政，重塑政府形象。
2、在科学划分政府间事权的基础上明确，各级政府在农村公共财政支出方面的职责
事权是指某一级政府所拥有的从事一定社会经济事务的责任和权利，将事权在政府间适当进行划分，可以说是世界各国共同的做法。政府间事权的划分，在不同的国家、不同的时期，其划分范围和权重也存在着很大的区别。在市场经济条件下，政府间事权的划分，大都根据公共产品的层次性理论来确定其大致框架。
我国农村社会经济发展缓慢，在一定程度上与政府间事权划分不明、责任不清存在很大关系。1994年分税制改革大体上划分了中央与省级政府间的事权，而省以下政府间事权划分却还远未完成。完善农村公共财政支出框架，需要在市场经济体制下，对政府间，特别是地方各级政府间的事权进行合理划分。就目前我国农村社会经济发展的实际情况来看，需要进一步完善各级政府在农村基础教育、基础设施以及医疗卫生和社会保障方面的事权划分，加强省、市级政府在农村社会经济发展中的责任，明确县乡政府在具体事务中的职责和权限范围。
3、大力推进行政体制改革
财政作为国家实现其职能的资源配置活动，财政支出始终是为国家政权服务的，有什么样的政权结构，其财政支出结构也就必须与之相适应。随着我国农村税费改革的逐步深入，县乡财政困难和农民负担的反弹压力等问题的出现，加上一些深度接触农村实际问题的学者和实践者的调查研究成果的发表，开始向人们揭示乡村普遍存在农业增长缓慢、农村社会发展停滞和农民负担加重三大问题的经济、社会、体制和政治方面的原因，逐步认识到我国行政体制上所存在的问题。行政管理级次过多，造成管理效率低下、政府运行成本增加，为之服务的财政支出结构的合理化也难以有效进行。目前我国面临的许多财政问题（包括欠发工资、基层财政困难等），表面看是财政体制和财政管理中出现的问题，实际上其深层原因在于行政管理体制改革滞后和政府职能转换不到位等方面。因此，完善农村公共财政支出框架，也就有必要对我国的行政管理体制进行适当调整和完善。
从我国农村社会经济发展的实际需要来看，行政制度建设的重点都应该是加快行政管理体制改革，进一步完善乡村治理结构。农村基层政权作为农村公共产品的具体提供者，加快县乡政府改革，是为农民提供基本公共产品的重要保障。农民作为一个社会弱势群体，他们在建立权益保障机制中最重要的一个方面就是逐步实现组织化。在进行乡镇政府改革的同时，加强各种类型的农民专业合作组织建设，将乡镇的部分职能改由合作组织具体实施，政府指导的方式，为农村公共财政创立良好的支出框架。
4、进一步完善省以下分税制财政体制
农村公共财政支出框架建设作为促进农村社会经济发展的政策措施之一，其目的是要为农业和农村发展提供足够的公共产品。而各地农村之间存在的财力差距，使得各地方政府在基本公共服务能力和公共产品提供上存在着很大的差距。目前，人们对我国地区间财力不均衡的状况已成共识，缩小地区间差距的呼声越来越高。随着社会主义市场经济的体制框架基本确立，中央和地方的事权和财权也基本做了划分，建立规范的政府间财政支付的条件已基本具备。加快政府间转移支付制度建设，也将有助于完善农村公共财政支出框架的财力支持体系，完善政府调控手段，促使农村公共财政体制协调运转。在现有条件下，完善我国政府间财政转移支付制度应做好以下几方面的工作：明确转移支付的目标是建立规范的转移支付制度的根本依据。建立规范的政府财政转移支付制度的根本目标是在提高财政收支效率的基础上，使各地农村都能提供大体均等的公共服务水平，满足农村社会经济发展对公共产品的需求，从国家整体和宏观角度协调和促进区域间均衡发展。完善转移支出制度还应遵循以下原则：一是保运转原则，县乡政府应该有足够的资金满足其法定的支出需要；二是均衡性原则，转移支付应与县乡政府财政需要成正比，与财政收入能力成反比；三是透明原则，转移支付资金的分配应该公正合理，杜绝拨款过程中的寻租行为；四是激励原则，转移支付资金分配应激励县乡政府开源节流，培植地方财力和税基，避免无效率的财政行为。同时，还要遵循公平为主，兼顾效率原则，否则转移支付制度无法完成其应有的使命。
本报告执笔：傅志华 石建华
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