城市化的新形式与我国人口城市化政策_流动人口论文

城市化的新形式与我国人口城市化政策_流动人口论文

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修订日期:2005-05-25

中图分类号:F291.1 文献标识码:A文章编号:1003-2398(2006)02-0115-04

1 引言:近期中国人口迁移与城镇化的若干态势与政策演变

1.1人口城镇化加速发展,人口迁移流动空前活跃

自上世纪八十年代以来,中国进入了一个人口城镇化加速发展、人口迁移流动空前活跃的新时期。1982年人口普查至2000年人口普查期间,中国的城镇化水平从20.6%提高到36.1%,每年平均增长0.8个百分点;城镇化水平的年均增长率达到3.1%[1-3]。这种发展速度不仅在中国历史上史无前例,而且在国际上也是名列前茅的[4]。中国人口迁移流动的增长速度则更为迅速。2000年第五次人口普查表明,总量高达1.3亿的中国人口在普查前五年中经历了形式不同的迁移流动,其占中国总人口的比例达10.6%。按照国家统计局的定义,中国流动人口的规模则高达1.21亿[5];与1995年1%人口抽样调查5千6百万的流动人口规模相比,九十年代后期中国流动人口的年增长率高达16.6%。流动人口的这种规模和增长速度在中国历史上也是史无前例的。

1.2人口迁移和城镇化的政策障碍正被逐步消除并向推动因素转变

九十年代以来人口迁移与城镇化在中国整体发展战略中的地位也发生了很大变化。加速人口城镇化,使其不再落后于经济发展,已越来越成为各界的共识。城市规划法中所制定的“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的方针受到越来越多的批评[6-9]。就全国而言,中国政府在明确提出“要逐步提高城市化水平,坚持大、中、小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路”的方针的同时,对充分发挥大城市的作用予以了更多的重视[10]。在地方上,大城市越来越多地被视为发展的最佳区位而受到青睐,不少地方政府都提出了“做大做强”中心城市的方针,并通过行政区划变动的方式扩大城市(尤其是省会城市)的规模。而以乡镇企业为主要驱动力、对中国经济的整体发展做出显著贡献的农村就地发展,已被不少论者认为是一种不得已而为之的不理想模式[11]。

九十年代后期和21世纪初还是中国的户籍制度改革不断深入并取得一些重大进展的时期[12]。不少省份相继出台了户籍制度改革措施,以消除其对乡村——城镇人口迁移的障碍。与以前的“恐城病”形成鲜明对照的是,一些地方政府开始鼓励城镇人口的增长,并将户籍制度改革作为加快城镇化进程的一项重要措施。作为中国迁移人口的主体——流动人口的非永久性迁移越来越被认为是一种不理想的迁移形式,而户籍制度往往被认为是造成这种状况的主要原因。一些论者认为,必须通过户籍制度和土地流转制度的改革,切断农民工与土地的联系,使他们离土又离乡并在城市定居[13,14]。这些迹象都表明,随着人口迁移和城镇化的迅猛发展,中国的人口迁移和城镇化政策也在酝酿和经历着新的变化。

中国人口迁移和城镇化政策的上述演变很大程度上是一种对计划经济时期相关政策对人口迁移和城镇化人为压制的一种纠正。从这个意义上说,上述变化无疑有着十分积极的意义。但应当看到的是,这种变化的理论依据很大程度上还是建立在发达国家的城镇化经验和城乡二元的概念框架和聚落分类之上,对发展中国家(尤其是亚洲发展中国家)城镇化进程不同于发达国家相应发展阶段的特点,以及由此产生的新的城镇化形式并未予以充分的考虑;对近年来国际上在这一问题上的研究也未予以足够的关注。因而,中国的人口城镇化政策仍有必要在这些方面予以进一步的完善。这首先可以从“世界城市化的一般规律”在中国人口城镇化政策的讨论和演变中的作用上得以反映。

2 “世界城市化的一般规律”与发展中国家城镇化的新形式与新特点

在关于中国人口城镇化趋势和政策的讨论中,“世界城市化的一般规律”经常被提及并作为评价中国人口城镇化趋势和政策的标准[11,15]。一些学者认为从世界城市化的经验中可总结出两条规律。首先,农业社会工业化的过程也就是农村人口向城市迁移的过程。其次,在城市化的早中期阶段,大城市的增长快于中小城市的增长[6,7,9]。这些规律在前述中国人口城镇化政策的讨论和演变,尤其是各地省会城市扩大规模的讨论中发挥了重要作用。

然而必须看到的事,由于过于简化世界城镇化的过程(如忽视工业化前的工业化,即Proto-industrialization,以及新城市的出现在城镇化前期的重要作用),以及在论证此类规律时理论和方法上的缺陷等问题,上述规律的可信性在学术界仍有争议[8,16],能否将其作为制订中国城镇化政策的基础仍是一个需要进一步讨论的问题。同时更值得重视的是,二十世纪后半叶以来不少发展中国家和地区(尤其是包括中国在内的亚洲发展中国家)乡村非农活动日趋发达,城市式设施日趋普及,现有城市的发展越来越多地向城市外围地区扩展,人类聚落系统已经并还在经历着巨大的转变[3,17,18]。这种状况使城乡间的界限日趋模糊,并在城镇化研究中出现了一些与中国当前的城镇化实践密切相关的新的概念、范式和经验事实,如扩展大都市区(Extended Metropolitan Regions)[17],城市地区(City Regions)[19],城乡差别的模糊与新的城镇化形式(如就地城镇化)[3,20]等。这些概念、范式和经验事实既未在前述规律中得以反映,也未在前述城镇化政策的演变中得以充分的讨论和重视。然而,他们有着与前述“世界城市化的一般规律”十分不同的政策意义。

这种政策意义的一个重要方面体现在McGee关于“扩展大都市区”的论述中。他指出:“在亚洲,传统的城市转变理论所设想、并被广为接受的城乡间的差别在城镇化进程中将持续存在的观点需要加以重新评价”[17]。McGee的这一看法对中国同样有着重要意义,因为前述对近期中国城镇化及其政策的讨论也大都建立在城乡二元的概念框架之上[11]。基于对亚洲扩展大都市区的观察,McGee和Ginsburg还提出了“聚落转变”的概念,而这种聚落转变的重要内容之一就是亚洲地区“没有大规模人口迁移的乡村城镇化”。在中国不少沿海地区,这种城镇化形式即使在远离特大城市的条件下仍能实现[21]。最近,Qadeer的研究也提供了就地城镇化在巴基斯坦、印度、孟加拉国大面积高人口密度地区发生的实例,并认为这是一种尚未被认识,然而有着巨大的规划和政策意义的现象[22]。国际人口科学研究联盟城镇化工作组近期的研究及其专著《城镇化的新形式:超越城乡二分法(New Forms of Urbanization:Beyond the Rural-Urban Dichotomy)》已经就就地城镇化等新的城镇化形式,及在此基础上建立超越城乡二元的人口和聚落分类和度量体系和指标的问题进行了进一步的工作。这些工作表明,城市相对于乡村、大城市相对于小城镇的概念框架,以及在此基础上总结出的规律已不足以反映包括中国在内的当今发展中国家和地区城镇化的现实。在中国地理学界,一些学者也已指出改革开放以来中国城镇化研究在城市规模问题上兜圈子的问题[16,23],这从另一角度反映了在中国城镇化问题研究和政策制定中超越城乡二元框架的必要性。

这些动态表明,前述中国城镇化政策演变中所出现的向大城市的倾斜和对以农村为基地的发展的批评虽有其合理之处,但还不是建立在对人类聚落系统演变近期趋势及其规律的完整把握之上,因而仍有着进一步加以讨论的必要。事实上,由于城乡界限不再泾渭分明,以城镇建成区定义的城市实体地域在城市聚落系统中的地位已越来越多地被扩展大都市区、城市地区等城市功能区所取代,城市相对于乡村,大城市相对于小城镇在发展战略中地位的辩论已不再如人们以前所认为的那么重要。关于中国人口城镇化政策的讨论也不应拘泥于发达国家的城镇化经历以及基于这种经历的理论,并需要一个超越城市与乡村、大城市与小城镇的概念框架。

3 人口密度、交通条件和乡村社区创始力与乡村就地城镇化

前述讨论引发出的一个重要问题是,是什么原因导致前述人类聚落系统的演变和新的城镇化形式的出现?在中国,乡村就地城镇化的出现往往被归咎于中国所特有的“制度因素”,即户籍制度等计划经济时期的遗产对人口和企业进入城市、尤其是大城市的限制,其隐含的推论是,上述现象只有在中国特有的制度安排(如户籍制度)下才能产生,一旦这些制度因素被改变,上述现象也将消失。

然而,最近一些在乡村城镇化发达地区(如浙江、福建)所做的研究表明,即使没有户籍制度的限制,当地居民进城的愿望并不强[21,24]。同时如前所述,乡村——城镇的就地转型尽管在中国特别发达,但并非中国所特有,而是在世界各地、尤其是亚洲国家所发生的普遍现象。这说明,在上述现象的背后有着“制度因素”之外、在一些发展中国家或地区聚落系统演变中普遍存在的力量在起作用。这些力量也必须在中国城镇化政策的讨论中予以重视。

迄今已经有许多研究表明,乡村的高人口密度和不断改善的交通条件是造成当今城乡界限淡化的重要原因,并在许多发展中国家的乡村聚落转变中起了重要作用[8,17,22]。这些研究表明,今天许多发展中国家或地区的城镇化往往是在人口密度高于西方城镇地区的乡村聚落中进行的。以福建省沿海27个县市为例,这里的人口密度高达663人/km[2],远高于许多国家划分城乡的人口密度标准(400人/km[2])。这种人口密度具有重新塑造乡村聚落模式,并促成乡村社区达到对城镇式设施和服务需求门槛值的巨大力量;从这一意义上说,他们已具有城镇或半城镇的性质。同时,这些乡村聚落中的许多都与发达的公路网连接,并通过这些公路网与大城市相连;而许多交通工具,如摩托车、公共汽车、卡车等也已日益普及和便宜。这使得在今天的许多发展中国家和地区,就为取得规模效益和积聚效应而言,在大城市的空间积聚已不如在发达国家工业化时期那么重要。

越来越多的经验事实已经证明了这一点。笔者在福建省乡镇企业和就地城镇化十分发达的晋江市和惠安县对当地100家乡镇企业的调查表明,尽管这些企业都不位于城市,只有很少部分的企业感到有交通(2%),获取原材料(5.1%)和产品销售(9.1%)上的不便。最近中外学者在中国的研究还表明,在一定条件下,乡村社区有着启动自身发展的力量,而并非一些传统理论所认为的那样只能被动地接受城市地区的辐射[21,25]。在笔者前述对福建晋江和惠安100家企业的调查中,64%的企业认为城市在其企业的建立中未起到重要作用;在认为其企业的建立与城市有关的企业中,选择八十年代还只是小城镇的石狮(40%)的企业比选择福州(6%)、厦门(20%)、泉州(30%)等省内大中城市的企业要多。而且与人们通常的想象不同是,尽管位于侨乡,这些企业中仅有很少的部分(6%)其建立与侨资侨汇有关;大部分企业(60%)认为其建立是自身对市场需求的反应。这些事实表明,在一定条件下,乡村社区具有不可低估的创始力,这种力量在中国沿海许多乡村地区的就地转型中发挥了重要作用。上述事实表明,中国所出现的大规模乡村就地城镇化远非“制度因素”所能完全解释,并有其存在的客观必然性。中国城镇化的道路选择及相关政策的制定应对造成这种客观必然性、然而却尚未被充分认识的因素,如高人口密度、不断改善的交通通讯条件以及乡村社区自身的创始力等予以更多的关注。

4 流动人口的城乡两栖性与中国的人口城镇化进程

循环流动(Circulation)及其在发展中国家中的普遍性和重要性是一早已被国外学者所揭示的事实[26]。然而,尽管中国流动人口的迁移模式与循环流动相似[27],迄今还少有研究将其与发展中国家循环流动的文献相联系。大部分研究仍聚焦于户籍制度及其对中国流动人口迁移模式的影响上;许多研究所隐含的推论是,一旦户籍制度的障碍不再存在,流动人口的非永久性迁移将转变为永久迁移,流动人口将在城市定居。然而,对其他发展中国家循环迁移的研究以及最近对中国一些地区流动人口的调查表明,这是一种过于简单化的结论。国外的许多研究表明,在没有类似于中国户籍制度的国家,相当部分国内人口迁移也是暂时性的,而且这种迁移形式的重要性在许多国家仍处于上升趋势[28]。同时,户籍及其他相关制度安排也并非造成流动人口在流入地暂住的唯一原因。在没有户籍制度的国家,循环流动人口在自身迁移的同时将部分家庭成员留在家乡是一种重要的家庭策略。通过这一策略,循环流动者不仅可使收入来源多元化,而且可以充分利用其家乡的土地、房屋等资源,减小在流入地的开支,从而达到迁移成本最小化,家庭收入最大化的目的。同时这一策略也是循环流动者规避迁移风险的重要手段。因为流入地的经济活动有其固有的波动和不确定性,企业主和投资者往往采取将其劳动力需求分为资本密集的主要部门和劳动密集的次要部门而分别管理的用工策略,主要通过调节后者的劳动力数量来对市场波动做出反应。而大部分循环流动者进入的往往是对工作技能要求较低、工资也较低的劳动密集部门,因而不仅收入不高,而且其就业经常是不稳定的,通常也没有养老和失业保险等福利,只有保持循环流动才能在流入地失去工作时还有回到家乡生活这一出路[26]。因此,循环流动等暂时迁移现象的存在是与发展中国家的一定历史发展阶段相联系的一种普遍现象,它在城市工业迅速发展但对非熟练工人的需求仍占主导地位,同时小规模农业的发展仍受到鼓励的情况下,尤其占有重要地位[29]。

上述户籍及相关制度之外导致非永久性迁移的条件在中国同样存在,而且也是制约中国流动人口在流入地居留意愿的重要因素[26]。笔者与福建省人口普查办公室合作在中国流动人口的主要流入地之一福建省沿海地区对流动人口的调查表明,即使这些流动人口的全家(包括户口)能够自由迁移,愿意选择将全家迁到流入地的流动人口仅占23.8%,其他流动人口仍选择各种非永久性的迁移方式。在这种选择的背后所隐含的原因与前述国外发展中国家循环流动的原因有许多相似之处。被调查流动人口的状况表明,大部分流动人口收入低,就业很不稳定,社会保障水平极低。这种状况使其必须保持在家乡和流入地间流动的两栖状态;72%的被调查者认为即使在流入地过得很好,仍有必要保留在家乡的土地以防万一。因此,在中国的城镇化进程中,有相当部分流动人口要保持其城乡两栖的状态。流动人口的这种两栖身份还带来其不同于当地常住人口的就业、家庭构成、居住、社区服务等方面的特点和需求,从而增加了中国城镇化进程和城乡规划的复杂性。这些问题也都必须在中国相关政策的制定中予以充分考虑。

5 结语

本文的上述讨论表明,中国城镇化政策及其讨论必须超越城镇化的二元分析框架和“世界城市化的一般规律”,充分认识中国现阶段城镇化的新条件、新形式和新特点,在此基础上予以进一步完善与发展。笔者认为,今后中国城镇化政策的制定应重视通过城镇功能影响范围界定的城市地区的发展问题,以及城市地区和城镇体系内部不同级别和类型聚落间的结构和协调发展问题,并把城市地区作为重要的规划单元。这种城市地区的规划不仅应包括已受到重视的一些大都市区(如长三角地区),而且应涵盖中小城市及其周围地区,以及高人口密度的乡村或准乡村地区。同时,在重视大城市作用的同时,也应全面评价中国所出现的大规模的乡村就地城镇化现象,既看到计划经济体制所遗留因素的影响,又看到这种现象的必然性而不将其简单地加以摒弃,尤其应当重视高人口密度、交通条件的改善以及乡村社区创始力对这些地区城镇化进程(尤其是乡村城镇化进程)的影响,并在中国城镇化政策和城镇规划中予以充分考虑。对中国大量流动人口在城镇化进程中的作用也应有更为全面的认识,尤其应当看到在中国现阶段的城镇化进程中,具有城乡双重属性的流动人口的大量存在是一种必然的现象,相关政策也应跳出“非城即乡”的框框,既促进有条件的迁移者在城市定居,也顺应大量流动人口城乡两栖、流动就业的需要,使中国的城镇化政策更加适应国情和民情。

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