行政伦理重构的制度化路径与实施机制，本文主要内容关键词为：伦理论文,路径论文,重构论文,机制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国正处在一个由计划经济体制向市场经济体制、传统文明向现代文明、传统社会向现代社会全方位过渡的历史变革期。伴随着社会的深刻变革和急剧转型，社会经济生活的利益结构、权力结构以及权威结构已经和正在经历一场剧变。与此相对应，传统的行政伦理体系也正经历着前所未有的挑战和冲击，其理论范式的局限性日益显现，已难以容纳或解释时下我国行政伦理的现状，正在逐渐走向式微。由于传统行政伦理规范的弱化，而新的行政伦理约束机制尚未完全建立，还未能有效约束行政主体的行政行为和个别行政人员的自利冲动，因而导致各类行政伦理失范现象的普遍存在和大量产生。
一、行政伦理失范：行政伦理重构的逻辑起点
理论界一般认为，行政伦理是指行政人员在行政管理活动中的行为规范的综合，是维持行政管理活动参与者之间……的合理、正当关系的原则和规范（丁煌，1999:103）。而在行政管理以及行政权力的运行过程中，行政主体和行政人员往往置这些理念、原则和规范于不顾，运用公共权力满足私利，导致公共利益受损，这种现象被称为行政伦理失范。
从本质上讲，行政伦理失范是行政权力的一种异化现象。行政权力是一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，所追求的首先应是公共利益。然而，在行政权力的运行过程中，由于种种原因，行政人员往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，导致损害公共利益的现象发生。一言以蔽之，公共权力被用来满足私利，即为行政伦理失范。
1、行政伦理失范的成因分析
行政伦理失范的原因非常复杂，从整体上分析，行政伦理失范的原因主要在于以下三个方面：
(1)作为政府治理主体的“经济人”特性。现代公共选择理论认为，政府官员并不具有更多的“利他”意识，他们有一系列的偏好，在做出决定时总是寻求最大可能的收益和最低的成本。这种追求个人或团体效应最大化的自利性使得行政人员为社会提供某种角色或服务的时候，通常是在理性支配下追求自身收益的最大化。在追求其自身利益最大化的过程中，如果行政人员的“经济人”特性如果不加任何束缚，在不适当的制度机制背景下，就会产生腐败。目前，我国正处在一个体制转轨与制度创新的阶段，行政人员人性中的自利因素加上公共领域以权谋私的机会，便成为腐败滋生的首要因素。
(2)对行政人员缺乏必要的监督和硬性约束。以往，政府在行政伦理建设问题上，习惯于从精神层面号召、宣传，而忽视从制度规范层面建立伦理的运作、保障机制，过于强调自律，而忽视他律，这就使得对行政人员的伦理要求仅限于软约束。同时，由于制度建设相对滞后，尚缺乏完整、严密的监督制度和相应的法规，在一定程度上制约着监督效能的发挥。加之信息获取的不对称，无法保障外部监督主体对行政人员权力行使的知情权和监督权，致使外部控制机制日渐乏力，流于形式。权力监督机制的软化必然造成在现实的行政管理活动过程中，行政道德义务和道德权利在权力运行机制中处于一种彼此分离的现状，从而为权力的异化和行政伦理失范提供了滋生的空间。
(3)行政人员的利益驱动和利益协调机制不完善。随着市场经济体制的建立与完善，我国形成一个以利益导向为核心的社会动力系统。在此系统中，人们运用各自可资利用的资源和优势来获取个人利益成为全社会集体行动的逻辑准则。从目前来看，我国对行政人员的利益驱动与激励主要以精神激励为主，相对忽视物质激励。随着行政人员自利性的充分激发和传统道德激励功能的逐渐式微，缺乏物质激励基础的道德激励逐渐失去其往昔的威力。由此，公仆角色的社会期待便与行政人员的自利性冲动形成一种矛盾，使其行动处于两难的境地。行政人员的最大资源和优势就是手中的公共权力，在制度不完善的情况下，这种两难就很容易以变态与扭曲的方式在行政人员行使权力的过程中表现出来，很容易把公共权力用作谋取私利的工具。
2、行政伦理失范的表现形式
行政伦理失范的表现形式多种多样，按照学理分析，行政伦理失范大致可以分为八种类型：(1)经商型；(2)权力寻租型；(3)公款公贿型；(4)；贪污腐化型；(5)卖官鬻爵型；(6)渎职型；(7)泄密型；(8)隐匿财产型。如果根据实际表现进行归纳，在当代中国，与腐败相关的行政伦理失范包括：政治类失范、组织人事类失范、经济类失范、失职类失范、侵犯公民权利类失范、违反社会公德类失范和违反社会管理秩序类失范等七大类型，具体表现超过百种。无论哪种类型的行政伦理失范，其实质都在于行政权力主体放弃或违背行政权力的公共性，进行非公共的活动，实现非公共的利益。
3、行政伦理失范的严重危害
近年来，行政伦理失范的频发，给我国的经济、政治和社会文化建设带来了很大危害，主要有：
(1)行政伦理失范造成巨额经济损失。这主要涉及贿赂、贪污、挪用公款等经济类行政伦理失范以及一些行政人员滥用职权、失职、渎职等给国民经济造成的不可弥补的巨额经济损失。据相关数据显示，近年来在行政人员涉嫌的犯罪中，经济犯罪占80%以上。仅1999～2001年，用于贿赂和腐败行为的金额占GDP的5%～7%。经济类行政伦理失范和腐败严重阻滞了国民经济的发展和GDP的增长。
(2)行政伦理失范导致政府信用不足。行政人员作为国家机关行使权力的代表，直接代表政府的形象，其信用状况直接与政府信用状况挂钩。因此，行政人员发生伦理失范就必然会导致政府信用不足。有些行政人员参与经商，自办或与他人合办盈利性企业，或在以盈利为目的的商业、工业、金融等公私企业中兼职。有些地方政府机关办经济实体，并干预微观经济主体的生产经营活动。行政人员的伦理失范影响恶劣，极大地损坏政府形象，破坏了政府在公众心中的公信力和权威，导致政府信用不足。
(3)行政伦理失范冲击精神文明建设。目前，我国正处于由计划经济向市场经济的转轨期。随着经济的多元化，中国传统的优秀文化思想如集体主义、大公无私、毫不利己、无私奉献等受到前所未有的挑战，而个人主义、拜金主义、享乐主义正强烈冲击着人们的价值观念。如果作为具有导向作用的行政人员尚且置传统美德于不顾，频发行政伦理失范，普通公民则更会竞相效仿。这对社会主义市场经济体制的价值观、道德观的构建和社会主义精神文明建设极为不利。
二、行政伦理重构的制度化路径
为避免行政伦理失范所带来的严重危害，我们必须加强行政伦理建设，重新构建与社会主义市场经济体制相适应的行政伦理体系。这不仅是行政管理理论发展的需要，更是行政管理实践的需要。
1、行政伦理重构的路径之争
目前，在解决行政人员的伦理失范问题上有两种观点：内部控制和外部控制。内部控制主要表现为行政伦理建设，它试图通过训练和职业的社会化过程来培养、强化公务员的职业价值观和职业水平；外部控制主要表现为行政制度建设，它着眼于组织结构的合理安排或者立法、制定组织规则、设立严格的监督机构等。
关于以上两种控制方法的争论，随着人们对公共行政的日渐关注而日趋激烈。内部控制论者反对一切伦理立法，认为伦理立法缺乏人性化，会使行政人员失去道德自律，成为法律制度的奴隶；外部控制论者认为行政人员的天职就是服从，政府只有执行完全的控制权才能对公众负责，而人性是靠不住的，为此，必须通过伦理立法建立硬性约束机制，来防范行政伦理失范行为的产生。
对于以上争论，多数学者认为：“必须施加充足的外部控制（法律制度建设）以防止个人沉溺于自私自利；还要有充足的内部控制（伦理建设）来鼓励更多的社会性建构、理想主义、利他主义以及以成功为导向的创新精神”，相互补充以增强控制力。
笔者认为，管理关系的实质是伦理关系，管理活动的关键在于协调管理的伦理关系，所以行政伦理的制度化能有效克服行政管理中的伦理失范现象。因而，现阶段我国行政伦理建构的重点在于行政伦理的制度化，也即通过伦理立法建立一种约束行政人员行为的硬性机制，在此基础上，通过宣传教育，培养和塑造行政人员的伦理观念和道德意识，从而建立起完善而有效的、与社会主义市场经济体制相适应的行政伦理体系。
2、行政伦理制度化的路径
行政伦理作为规范行政人员行为的价值标准体系，不会自发地对行政人员的行为进行约束、规制，也不会自发地转化为行政人员的内在道德要求。为实现行政人员由他律到自律的转变，有效发挥行政伦理的作用，加强相应的制度建设，确保行政伦理对行政人员发挥积极作用，是行政伦理重构的有效途径。
(1)行政伦理规范化。行政伦理规范化，就是把对行政人员的道德要求用规章、制度和条例的形式固定下来，行政人员必须遵守这些规范。行政伦理要求规范化的内容有三个方面：一是行政人员的义务，通过制度把行政人员应该履行的道德义务明文化，并将是否认真履行这些义务及其结果如何作为对行政人员奖励和晋升的重要条件；二是行政人员的奖励，对于那些认真履行义务的行政人员进行奖励；三是行政人员的处罚，对于那些违反职责和义务者，进行警告、记过、撤职和开除公职等道德性的处罚。
(2)行政伦理纪律化。所谓行政伦理纪律化，就是把对行政人员的道德要求用党的各项规章制度固定下来，行政人员必须遵守。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》明确规定“党管干部原则”是我国选拔党政领导干部必须坚持的原则之一。这就是说，党不仅对党政机关而且还对司法机关、社会团体的重要领导干部的任用、晋升、撤职等进行必需的管理。因此，进行行政伦理重构，规范行政人员的道德行为离不开党的方针政策特别是党的纪律。用党对党员领导干部的纪律使行政人员的道德要求纪律化是行政伦理制度化的重要内容之一。
(3)行政伦理法律化。学术界一般认为，行政伦理制度化的主要途径是行政伦理法律化，也就是说，行政道德立法是行政伦理制度化的核心内容。
行政伦理法律化，就是把对行政人员的道德要求用国家法律的形式固定下来，行政人员必须遵守。在社会主义市场经济条件下，要使行政道德规范为全体行政人员所认同，除了依靠社会舆论和行政人员的自觉外，最有效的途径就是将行政人员必须遵守的行政道德规范直接上升为法律层面。西方国家对行政道德的法律化主要表现为以下两方面：一是借用刑法等法律对国家行政人员最基本的道德要求法律化，严惩行政人员构成犯罪的严重不道德行为；二是把行政道德的底线层次的要求直接上升为专门的“公务员道德法”。
目前，我国还没有制定专门的“公务员道德法”，我们所说的行政伦理制度化主要指行政伦理规范化和党纪化。这两方面的制度化有明显的不足，前者的强制性不够，未能有效遏制行政人员以权谋私等伦理失范行为；而后者容易产生以党纪处分代替法律制裁的后果。因此，当前我国行政伦理制度化的重点在于行政伦理法律化，应当根据社会主义市场经济对行政伦理建设的新要求，借鉴国外行政伦理法律化的有益经验，吸收我国现存行政伦理文化的积极因素，积极稳妥地推进我国行政伦理法律化的进程。
三、行政伦理制度化的实施机制
根据以上对行政伦理制度化的路径分析，可以看出，行政伦理制度化的实施机制应包括三个方面的内容：
一是行政实施机制，它与行政伦理对行政人员道德要求的规范化建构相对应，其实施的主体是政府组织和政府监察机关。政府组织和政府监察机关凭借行政强制手段，对行政人员的伦理失范行为实施监督、检查和审议，查明失范行为的性质，为对失范行为的行政人员做出行政处罚提供依据。其目的在于使伦理失范的行政人员对自己的行为付出代价，或者说使失范行为成为成本高于收益的不经济行为，从而制止或减少行政人员伦理失范行为的发生。总之，行政实施机制的功能就是解决以行政条例、规章等形式出现的道德禁令而一些行政人员不依从不遵守的问题。
二是党纪实施机制，它与行政伦理对行政人员道德要求的纪律化建构相对应，其实施主体是中国共产党的各级纪律检查委员会。党的各级纪律检查委员会，要经常对政府中的党员进行遵守纪律的教育，做出关于维护党纪的决定，检查和处理党员违反党章和其他党内纪律的行为。《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）〉实施办法法规》对政府机关中党员干部违反党纪的不道德行为的惩处进行了严格规定，对于政府机关中党员干部违反宴请、兼职、假公济私等方面规定的不道德行为，也规定了相应的纪律处分。总之，党纪实施机制，对在政府中供职的党员的道德要求起到相当程度的约束作用，用党纪约束把行政伦理要求落实到实处，从而促进了行政伦理制度化。
三是司法实施机制，它与行政伦理对行政人员道德要求的法律化建构相对应，其实施的主体是国家司法机关。司法机关通过暴力强制，对行政人员构成犯罪或严重不道德的行为给予法律制裁。通过司法实施机制的完善，可以达到以下目的：一是通过严惩行政人员的道德败坏行为或腐败行为，使违反法律者付出高昂代价，从而对行政人员的不道德行为构成强有力的约束；二是通过严惩行政人员的严重不道德行为，为维系行政人员道德的若干禁止性规定、发挥其制约作用，提供物质力量的支持；三是通过司法实施机制的警戒、威慑作用，体现行政道德法律禁令的神圣与庄严。