适应加入WTO的新形势加快行业协会的发展——关于上海市行业协会发展和管理情况的调查与思考，本文主要内容关键词为：行业协会论文,上海市论文,新形势论文,情况论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，民政部对上海市就民间组织发展情况进行了专题调研。主要就如何推动行业协会发展的问题，同上海市社会团体管理局的领导、部分行业协会负责人和社团业务主管部门负责人进行了座谈，并请上海市政府发展研究中心体改处和市民政局政策法规处的同志介绍了由上海市有关部门联合开展的“关于促进上海市行业协会发展”课题研究的初步成果，查阅了有关上海市行业协会发展的文献资料。现将调查情况和思考报告如下。
一、加快发展行业协会的重要性和紧迫性
行业协会是同一行业内的企业法人和自然人自愿参加的非营利性社团法人。上海是我国市场经济发育较好的地区，是许多重大改革和探索的先行者，是我国对外贸易的重要窗口。上海的行业协会有较好的发展基础，有较为适宜的经济和社会氛围。行业协会在推动上海经济发展和社会进步、促进上海适应加入WTO的新形势等方面的作用越来越明显，上海各行业对发展行业协会的要求越来越迫切。从上海市行业协会发展的经验来看，在加入WTO的新形势下，行业协会作用主要体现在以下几方面。
1.协助政府实施行业管理，推动政府转变职能
加入WTO，要求企业按照国际惯例成为自主经营的市场主体；政府应集中精力制定政策法规，实施宏观管理。行业协会成为政府与行业之间的桥梁，是政府实施宏观管理的参谋和助手。
第一，为政府提供决策信息。通过调查研究和统计分析，向政府提供行业信息，反映企业的合理要求，为政府制订产业政策和管理法规提供依据。如行业协会广泛开展调查研究，分析本行业的发展趋势和加入WTO对本行业发展的影响，提出了本行业“十五”发展战略和思路，形成了行业“十五”计划的《建议稿》，为制定全市经济和社会发展的“十五”计划提供了有益帮助。
第二，推动国家法律法令和政府宏观政策的贯彻实施。通过宣传和培训等手段，将政府的方针政策传递给企业，使单个企业的经营管理活动符合国家的经济政策和社会目标。上海市医疗器械协会《协会简报》和办班培训帮助企业负责人了解国家《医疗器械监督管理条例》，为促进该《条例》的贯彻落实做了大量富有成效的工作。
第三，促进行业自律。根据国家法律法令和政府的行政规章，制定《行规行约》，规范企业的生产行为，维护市场秩序。上海市的许多协会都制定了本行业的行规行约，这实际上是结合行业特点对国家法律法令的细化，使之更具有操作性。
第四，承接政府转移的部分职能。主要是接受政府授权，对企业进行资质审查、发放生产和经营许可证，建立市场准入机制；制定行业产品和服务标准，实施质量评比监督，评定名优产品，等等。上海市国际货运代理协会参与了国际货运代理企业的年审、换证工作，在清查非法经营方面做了不少工作。市百货商业协会制定了“行业规范服务”、“星级服务”和“百货行业服务品牌认定”等方面的标准，并监督其付诸实施。协会通过承担原来压在政府身上的许多不该管也管不好的许多琐事，可以使政府职能逐步转到了宏观管理和依法行政的轨道上来。
由上可见，培育和发展行业协会是建立适应市场经济要求的新型行政管理体制的需要。如果行业协会的作用发挥不好，政府转变职能就不可能彻底，市场经济体制最终也难以建成。
2.帮助企业改善经营管理，促进行业健康快速发展
行业协会是同行企业联系的纽带。它必须为同行企业提供信息、培训和咨询服务，维护同行企业的合法权益，加强同行企业之间和行业之间的联系与合作，促进行业健康快速发展。
第一，提供决策咨询服务，帮助企业确定经营策略。协会可以通过会刊、网站和举办讲座等方式，帮助企业了解国家和地方政府的政策导向，确定投资、生产和经营的方向、重点和方式。协会还可以收集市场供求信息为企业确定经营项目和营销策略提供参考。例如，上海市百货商业行业协会经常在会刊上介绍宏观经济形势、货币信贷和财政税收政策，帮助企业了解政策环境。该协会还每月召开一次会员单位业务科长例会，沟通市场行情，分析市场变化趋势，探讨应变措施。市国际货运代理协会在会刊上请专家帮助预测国内外物流业的发展趋势，尤其是分析加入WTO对我国货运代理行业的影响和对策。
第二，提供人才和技术服务，帮助企业解决生产和经营过程中的技术难题。协会能够为企业申请、转让或购买技术专利和引进设备穿针引线，为企业员工提供技术培训，帮助企业物色优秀人才。上海市医疗器械行业协会于2000年1月与上海市高新技术成果转化服务中心合作召开了本市医疗器械科技项目推介会，该协会还与美、英、比利时、瑞士和丹麦等有关国家的驻沪领事馆及跨国公司联系，寻求技术引进的渠道；邀请上海大专院校和科研院所的技术专家做关于改观医疗产品造型设计的报告，为大专院校和科研院所与企业的合作牵线搭桥。这些服务项目有助于推动企业技术进步和产业升级。
第三，帮助企业开拓市场，维护市场秩序。协会可以组织同行企业考察和研究国内外的市场行情，开展名牌产品和著名商标的推荐、申报和评审，举办本地区、跨地区乃至国际性的产品博览会和贸易洽谈会。这些都是帮助企业开拓市场的有效方式。协会还可以组织同行企业商议价格，进行价格协调，处罚哄抬物价、随意降价等不正当竞争行为，以维护企业合法权益和行业整体利益。上海市服装行业协会在这方面发挥了重要作用。该协会近年来按照国际惯例制定了行业标准，开展了设计、制作和面料“三优”评比活动，帮助企业树名牌、打品牌，并每年举办国际服装大赛，为企业开拓市场牵线搭桥。
第四，为企业之间的交流与合作创造机会，促进全行业共同进步。行业协会可以通过举办联谊会、研讨会，编辑会刊，建立网站等方式，加强会员之间的联络和沟通，促进其相互学习、取长补短、共同进步。
行业协会只有充分发挥上述各项服务功能，才能增强对同行企业的凝聚力，成为同行企业之间联系与合作的纽带。一个行业如果缺乏行业协会，就难以形成行业特色，难以建立市场秩序，难以形成整体优势。
3.促进国际贸易，增强本国企业的国际竞争能力
国外的行业协会在国际贸易中的作用主要有：价格协调，利用WTO的保护条款维护本国经贸利益，反倾销、反补贴，帮助企业起诉和应诉、解决贸易争端，帮助企业开拓国际市场，等等。国外行业协会的这些职能在我国曾经主要由政府的有关职能部门来承担。加入WTO，就必须发挥行业协会在解决国际贸易争端和促进国际贸易健康发展方面的重要作用。上海作为我国对外贸易的重要窗口，已有一部分行业协会开始适应这种需要，并初见成效。例如，上海市国际货运代理协会于2000年联合200多家会员单位，采取统一行动，成功抵制了9家外国轮船公司擅自降低或取消货物离岸货物运输佣金的计划。协会先后通过书面照会、约谈、协商等方式与外商交涉，结果迫使外商继续执行原佣金标准。
总之，行业协会是政府与企业之间的中介，是同行企业相互联系的纽带，是国内企业与国外企业贸易往来的桥梁。加入WTO将使行业协会的这些功能更显突出。
二、行业协会的发展和管理中存在的主要问题
我们也发现，上海市行业协会的发展和管理尚存在不少问题和困难，总体上还不能适应经济发展和社会进步的需要。
1.总量偏少，布局不够合理
1958年私营企业完成社会主义改造后，上海市所有同业公会宣告解散。改革开放以来，行业协会得以恢复和发展。自1978年10月上海市第一家行业协会——上海市包装技术协会成立以来，迄今已成立了134家行业协会。其中，市级协会120多家，经委系统40多家，商委系统35家，建委系统22家，其余的分散在其他各委、办、局。行业协会的现有数量还不及解放初期同业公会的数量（400多家），明显偏少。
行业协会的布局也不够合理。一方面，与政府职能交叉和重叠相关，政府各部门所主管的行业协会的设置也存在交叉、重叠问题。例如，同一环保行业在工业系统设有环保工业行业协会，在建管系统又设有环保产业协会；在黄金饰品业中，有经委主管的宝玉石协会，有商委主管的黄金饰品协会，有外经贸委主管的钻石厂商协会。另一方面，在第三产业、新兴行业，尤其是高新技术领域的行业协会明显不足。造成这种状况的主要原因在于，上海的行业协会格局是以政府各部门的设置为基础的，而未建立在行业合理划分之上，象温州那样由同一行业的企业自主联合而组建的行业协会很少。结果必然导致行业分散管理，社会管理资源浪费，协会工作效率低下。
2.内部机制不活，自立能力不强
行业协会内部也存在一些问题：一是职能定位有行政化或企业化的误区。有的行业协会想当“二政府”，甚至仿效政府行政命令的方式进行行业管理。有的协会热衷于营利性经营项目，偏离了协会的非营利性宗旨，成了会员企业的竞争对手，干扰了市场秩序。二是自律机制不够完善。有的行业协会在履行行业管理职能时，未能坚持“公开、公正、公平”的原则，尤其是在质量评比、资质认证和市场准入方面，不客观、不公正的情况时有发生。三是行业协会的社会覆盖面需要扩大。随着经济成分的多元化，在同一行业（如商业零售业）内不同所有制企业并存的局面越来越普遍，这就要求行业协会克服偏重国有企业的局限，广泛发展各种所有制企业的会员，扩大行业协会的社会覆盖面。并根据经济格局的新变化重新确认行业龙头，改组理事会结构，提高其行业代表性和权威性。四是用人机制活力不足。行业协会内部的激励机制有待改进、工作人员的责任意识有待提高、能力培养有待强化。
3.外部环境不顺，制约因素较多
一是对发展行业协会的认识不足，重视不够。业务主管部门培育和发展行业协会的责任意识不强；缺乏统筹规划和鼓励措施。对于已经成立的行业协会也很少落实专门机构和专职人员进行管理。二是政府职能转变不到位，行业协会无事可做。有的政府职能部门抓住本应由协会承担的职能不放，或者在转变职能的过程中，首先考虑的是下属事业单位，而不是顺理成章地交给行业协会。根据对上海市130多家行业协会的调查，69.57%的行业协会认为，上级部门授权和支持不够是行业协会工作困难的第一原因。三是经费投入机制不够健全，工作条件难以落实。财政缺乏对行业协会的投入机制，给协会多少财政资助，完全取决于政府各部门领导人对协会的重视程度，为了求得政府的支持，有些协会不惜违反党政领导干部不得在社团中兼职的禁令，邀请和选举现任党政领导人担任协会负责人。社会投入的机制也不健全。会员单位除了交纳正常的会费外，是否要再给协会资助，资助多少才算合理，常务理事单位和理事单位是否要比普通会员多给协会一些资助，协会可否接受社会上给予的其他捐赠，对于这些问题尚无政策规定。投入机制不健全使得许多行业协会的办公场地、活动经费和人员工资等基本条件无着落。四是优惠政策不兑现，能人进不来。《社会团体登记管理条例》明确规定，“社团专职工作人员的工资和保险福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行。”但是，目前这一优惠政策在上海未能兑现。经过上海市社会团体管理局审批过的社团专职工作人员编制，劳动保障部门不予承认，不按事业单位的标准办理社会保险，坚持执行企业单位的标准，在社团工作的专职人员退休后每月的退休工资比事业单位相同条件的职工少几百元。待遇问题不落实，自然很难引进能人，难以建立一支年轻化和专业化的朝气蓬勃的专职协会工作者队伍。
4.管理法规相对滞后，操作性有待加强
由于尚未出台有关行业协会登记管理的专门法规，登记管理机关对于行业协会发展中出现的许多新情况和新问题，难以处理。一是对于涉外行业协会如何登记管理？随着国际商贸的发展，越来越多的国外行业协会要求在中国设立分支机构，到中国投资的外商企业也要求建立自己的行业组织。对于这些行业组织，究竟哪些是应该鼓励发展的、哪些是必须禁止成立的？尚没有可操作性的法规，社团登记管理部门只能采取“不接触”、“不承认”、“不取缔”的“三不”态度。这种做法不利于扩大开放和引进外资。二是如何按照国际惯例改造改组我国现有行业协会，引导和规范其对外交往的行为？对此也还没有具体的法规，这种无法可依的状态不利于提升我国行业协会的国际地位，不利于发挥其在对外交往中的作用。三是对于设在上海的全国性行业协会如何进行登记管理？《社团登记管理条例》规定，全国性社团可以委托给地方政府管理，但是，究竟哪些管理权限可以委托，怎样委托，哪些权限不可以委托，对此没有进一步的法规，以致于地方政府对成立全国性行业协会的申请不便处理。四是在上海能否组建跨省、区、市的行业协会？《社团登记管理条例》规定，对于跨行政区域的社团，必须由所跨行政区域的上一级登记管理机关负责登记管理。为了增强上海对周边省市尤其是对华东地区的经济辐射功能，加强上海与周边省市的同行交流与合作，有必要在上海成立一些跨省、市的行业协会，能否给上海一些自主权由上海市政府自行审批成立组织？现有的管理法规不能解决这些问题。受这些问题困扰，上海市政府提出的在上海发展全国性行业协会、洲际性行业协会和积极吸引全国性行业协会到上海落户的社团发展目标难以实现。
三、培育和发展行业协会的思考和建议
从上海市行业协会发展的经验、问题和思路来看，促进行业协会的快速健康发展，关键是更新观念、创新体制和机制，开拓行业协会发展的新路子，使行业协会的发展适应经济和社会发展的新形势。
1.提高认识，更新观念
业务主管部门、登记管理机关和行业协会自身，都要认真学习中央关于培育和发展社会主义市场经济的一系列重要文件，尤其是要全面把握十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、十五大报告、十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》的精神实质，从全局和战略的高度深刻领会培育行业协会在发展社会主义市场经济、适应加入WTO的新形势、促进国有企业改革和推动政府转变职能等方面的重要地位和积极作用，充分认识加快发展行业协会的必要性和紧迫性。纠正对行业协会的各种偏见和错误认识。要认真研究行业协会发展中出现的新情况和新问题，妥善解决行业协会发展中的复杂和特殊问题，努力营造有利于行业协会发展的社会环境。
2.科学规划，有序发展
为了使行业协会优化结构、合理布局，一方面应着力培育新的行业协会，同时要有计划地改造改组现有的行业协会。
关于组建新型行业协会，一是要重新界定“行”的概念。要改革计划经济体制下形成的行业分类标准，改变以生产环节划分行业的做法，转而以产品形式来划分行业，这样做可以使传统的“小行业”（部门）范畴过渡到跨系统、跨部门、跨所有制的“大行业”范畴。在新的行业分类之上组建新型的行业性而非部门性的行业协会，解决行业协会的职能交叉和重叠的问题。二是要加紧组建新兴产业的行业协会，尤其要适应产业结构调整和产业升级的需要，加快信息产品和信息服务业的行业协会建设。
关于改造和优化传统行业协会，一是要根据加入WTO对我国产业结构的影响，加快改造加入WTO后冲击较大的行业（如汽车、电梯、手机、芯片等行业）的行业协会；二是要加强优势行业的行业协会建设，以再造优势行业的新优势、增强全行业的国际竞争能力。
力争通过有计划有步骤地新建、改造和改组工作，在未来三年至五年内形成能够基本适应加入WTO的新形势、满足发展社会主义市场经济需要的行业协会发展的新格局。
3.加强扶持，加大投入
一是在政府转变职能上要有新突破。政府有关职能部门要进一步落实国家经贸委《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》中赋予行业协会的17项职能，使行业协会之有事可做。还要结合行政管理体制改革的探索，在转变政府职能方面有新突破。上海市即将进行政府审批制度改革，目标是逐步取消行政审批项目。建设和开发项目将实行公开竞标，行业协会可以组织和协调同行企业参与竞标。资质审定和许可证发放将主要由行业协会承担。行业协会要主动在新的行政管理体系中找到新位置，发挥新作用。
二是在投入机制上有所创新。建立新的公共财政体系必然要求增加社会管理和社会公益事业开支的比重，行业协会是实施社会管理的重要力量，对行业协会的经费资助理应成为公共财政开支的重要科目。我们要抓住建立新的公共财政体系的机遇，力争把对行业协会的资助纳入财政预算，建立财政资助行业协会发展的新机制。上海市正在酝酿结合财政体制改革开辟资助行业协会发展的财政支出渠道。在近一、二年内，政府拟对符合行业协会规划和条件的每个新建行业协会资助100万元（可买约100平米的办公用房、支付10名左右专职人员一年的工资和福利）开办经费，其中形成行业协会固定资产部分将纳入非经营性国有资产管理，在行业协会存在的期间，该固定资产的占有权、使用权和收益权归行业协会，协会解散时经清算后归政府所有。不形成行业协会固定资产的部分不超过总资助额的50%，主要用作开办初期的活动经费和人员工资。对于计划予以改造的传统行业协会，每个资助50万元改造经费。按每年改造和组建50个行业协会预算，政府每年大约需投入5000万元资金，在未来2年—3年内，投入1.5亿元，就可改造和组建150个新的行业协会，形成行业协会的新格局。
4.加快立法，完善政策
要尽快制定关于行业协会管理的专门法规。一方面鼓励地方政府依据《社会团体登记管理条例》，结合本地行业协会的特点制定地方性的行业协会管理法规，目前已出台的地方法规有《深圳经济特区行业协会条例》和《温州市行业协会管理办法》。上海市也应尽快制订和颁布《上海市行业协会管理条例》。同时，要推动国家对于行业协会的立法工作，通过制定《行业协会法》对行业协会的法律地位、基本职能、组织结构和管理规范等作出明确规定，为行业协会的发展提供基本的法律保障。在立法中，要研究我国行业协会立法的历史经验，可参照1929年8月和1931年1月国民政府分别颁布的《工商同业公会法》和《〈工商同业公会法〉实施细则》。
要加紧制定相关法规。国家应尽快出台《外国人在华社团登记管理法》，地方政府也应制定《涉外民间组织管理办法》，以便于加强和改进对涉外行业协会的登记管理，引导其在我国对外开放中发挥积极作用。国家还应加快《反垄断法》的立法工作，进一步完善《反不正当竞争法》，以限制行业协会的行业垄断保护倾向。
要制定现行法规的实施细则。第一，规定确认业务主管部门的办法。由于政府机构改革，有些行业协会必须随之变更业务主管部门，一
些跨系统、跨所有制、跨行政区域的行业协会由谁做业务主管单位，对此也必须制定相应的法规予以规范。目前，上海市工业系统委托上海市工业经济联合会行使工业系统行业协会业务主管部门的权限，这符合国家经贸委新近确定的行业协会分层次管理的政策精神。这种办法有利于解决行业协会合并、重组和新建行业协会确定业务主管单位的问题，有利于调整行业协会的格局，从而有利于培育一批新兴行业协会，促进新兴行业的发展。建议国家出台有关法规或规范性文件，对这种委托办法予以确认，并对操作程序予以规范。还要充分发挥工商业联合会在管理行业协会方面的作用，可将不便于找准业务主管部门的行业协会委托给工商联承担业务主管的职责。为了培育国际性行业协会、吸引全国性行业协会到地方落户和组建跨省区的行业协会，可指定地方政府的综合部门作为这些协会的业务主管部门。第二，制定全国性社团委托地方登记管理的具体办法。目前，已有30多家全国性社团设在上海，委托上海管理，但是委托的权限不具体，难以操作。为了解决这类问题，国家有必要根据《社团登记管理条例》制订全国性社团委托地方管理的具体操作办法。第三，制定跨系统、跨所有制、跨行政区域的行业协会的登记管理办法。对于跨省区的行业协会，建议国家委托地方政府进行管理，以利于形成区域经济的优势。对于行业协会到外省市开展活动，开展与外省市行业协会交流和合作，也必须制定相应的法规予以规范。上海市政府还建议，国家民政部在上海市试点，将行业协会的审批登记制改为备案登记制。第四，规范会费标准。上海市有的行业协会在进行会费改革，对于常务理事单位、理事单位和普通会员执行高低有别的会费标准。也有的协会对这种改革有不同看法，认为这样做会使行业管理中有失公正，不利于中小企业的发展。我们认为，对于这种新的尝试要加强研究，并对各类行业协会的会费标准有所规范。
5.创新机制，增强活力
就行业协会的自我发展而言，关键在于引导其创新工作机制。一是要完善自我约束机制。尤其是在对企业进行资质审查、发放生产和经营许可证、评定名优产品、实施质量评比监督时，要坚持“公开、公平、公正”的原则，充分发扬民主，规范操作，预防和消除腐败，树立行业协会的权威性。二是要强化自发展机制。要改革行业协会内部的分配制度，建立工作业绩奖励机制，以便引进高素质人才；健全财务管理制度，建立经费自我积累机制。三是要建立快速服务机制。充分应用高新科技、加快行业协会的现代化建设是提高其服务效率、增强其凝聚力的根本之策。上海市的许多行业协会建立了自己的网站，这些网站在传递行业信息、沟通会员联络、提高服务效率方面发挥了重要作用，相应地网上社团的登记管理也列入了市社团管理部门的重要议程。
综上所述，上海市行业协会发展的经验和问题在全国有相当的典型性，上海市培育和发展行业协会的思路对全国也有借鉴意义。鉴于行业协会的地位和作用越来越重要，民政部门在培育和发展行业协会中的责任越来越重大，建议民政部民间组织局和政策研究中心设立专门课题，组织力量对行业协会发展做深入研究，一方面要扩大调研的范围，至少要对国家经贸委确定的行业协会试点城市（广州、深圳、温州、厦门和大连等）的行业协会发展情况做进一步的深入调研。同时，要加强对国外行业协会发展政策的学习、考察和研究，以期为加快行业协会立法和完善政策提供建议和方案。